建立健全公共法律服務體系供需機制的思考*

湖南省司法廳課題組

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建立健全公共法律服務體系供需機制的思考
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湖南省司法廳課題組

注：本文系司法部“2015年度全國司法行政系統研究規劃課題”（編號：15GH038）的研究成果。

黨的十八屆四中全會作出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年第1版。”的部署以來，公共法律服務體系建設呈燎原之勢迅速發展。服務與接受服務是一對孿生體，即供需雙方無疑是構成公共法律服務體系的兩大支柱。因而從供需機制入手進行理論探討和實際構建，對于建立健全公共法律服務體系具有根本性的意義，相當必要、極為重要。

一、內在邏輯

通常認為，公共法律服務是“公共服務的重要組成部分②司法部：《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（司發［2014］5號）。”；也有人認為，其是基本公共服務的分支即基本公共法律服務③俞世裕：《全面推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的實踐探索》，《中國司法》，2015年第4期。。嚴格而言，公共服務與基本公共服務是兩個概念，基本公共服務是公共服務的一部分，是公共服務最基礎、最核心的服務。不論是公共法律服務還是基本公共法律服務，本文都從邏輯原點開始探討，因為這可為問題本身提供合法性證明，是根本問題中的根本，并構成探索的理論起點。

我國《憲法》明確規定“公民在法律面前一律平等”，實現這一原則，需要從立法、執法、司法等環節予以制度性保障，這其中內在包含全范圍意義上的法律服務需求與提供。顯然，一般公眾缺乏專業的法律知識訓練，因而其就需要相對應的公共法律服務。作為“旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務④司法部：《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（司發［2014］5號）。”， 公共法律服務是公民平等、均等地接受法律服務的制度性條件。其一，公民無論經濟條件好與差，都能平等地了解法律和接受法律服務、獲得法律幫助；其二，經濟條件差的公民，無論其居住地、工作所在地有何不同，請求解決的問題有何不同，都能夠平等地獲得法律幫助，運用法治方式維護自身合法權益。前者主要解決不管公民的經濟條件好與差，都能在法律面前獲得平等的地位；后者主要解決同樣經濟條件差的公民，都能平等地享受法律服務的權利。這兩個問題，都關系到國家法律的統一實施和公民權利的平等保障。國家有法律，繼而以國家名義向民眾提供法律服務包括公共法律服務就成為必然，這是國家必須承擔的義務，具有明顯的“非競爭性”和“非排他性”特征，因而政府也就必須肩負起為民眾提供公共法律服務的“兜底”責任，尤其是對那些因經濟條件差而導致無法得到法律幫助的困難民眾。從另一個角度看，在社會的法律服務需求中，由于經濟狀況的差異，有的人能支付法律服務費用，有的人不能支付法律服務費用——如果一個社會的法律服務完全遵循有償條件，就會出現一部分民眾由于經濟條件差而事實上被排斥在法律之外，那么法律就會成為保護經濟條件好的公民的工具，“公民在法律面前一律平等”的原則就會落空。

在2014年中央政法工作會議上，習近平總書記強調，政法戰線要“把促進社會公平正義作為核心價值追求”，并“肩扛公正天平、手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受公平正義就在身邊。⑤習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年第1版，第148頁。”在論述社會主義核心價值觀時，習總書記強調，“自由、平等、公正、法治，是社會層面的價值要求⑥習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年第1版，第168～169頁。”。縱觀當下，經歷30多年的經濟快速增長之后，民眾的物質生活獲得極大改善和提高，在“物質和有形利益”獲得改善的基礎上，民眾會主動尋求更高層次的需求——“公平和正義”。這已超越古典經濟學追求利潤最大化的“經濟人”假設，成為民眾選擇的行為邏輯和目的⑦葉航：《被超越的“經濟人”與“理性人”》，上海世紀出版集團2005年第1版，第11～13頁。。在貫徹依法治國基本方略和中國特色社會主義法律體系已經建成的今天，基本公共服務往往體現為法律關系的調整和法律問題的解決，越來越多的群眾通過法律途徑表達利益訴求、維護自身權益，這勢必需要公共法律服務。因而，建立健全公共法律服務體系就會正向塑造公民的權利意識和法治觀念，并成為增進社會公平正義感，“讓人民群眾切實感受公平正義就在身邊”的重要有效途徑。

二、變遷歷程

雖然正式提出的時間不長，但公共法律服務早已存在，表現出制度變遷的時間存續、空間不均等特征，并呼應作為“公共服務的重要組成部分”的變遷趨勢。公共法律服務的發展與公共服務的變遷在時間、空間上大體同步。第一階段：1949至1978年。自新中國成立至1959年全國二屆人大召開前的10年間，司法部明確履行律師、公證、法制宣傳、人民調解職能。律師、公證員等享受政府俸祿，業務收入歸地方財政統管，實際上是履行公共法律服務“供”的職能。自1959年全國二屆人大會議召開至1978年十一屆三中全會召開前的19年間，司法部被撤銷，各項法律服務也處于停止狀態。第二階段：1978至1997年。隨著改革開放的逐漸推進，經濟體制改革的興起在一定程度上導致“重經濟建設輕社會建設”，也包括忽視社會面的公共服務供給，而舊的公共服務體系也開始瓦解。從公共法律服務的角度看，一是1988年我國律師制度實行重大變革，推行合伙制律師事務所，改變以往律師事務所為政府壟斷的歷史，律師職業開始走向社會。二是1994年法律援助制度開始在我國試點，1996年擴大試點，1996年通過的《律師法》和1997年修改的《刑事訴訟法》明確提出法律援助制度，這可視為我國以法律援助為主要內容的公共法律服務正式開始實施的標志。第三階段：1997至2012年，隨著依法治國基本方略的提出和實踐，普法依法治理深入推進，法律援助發展迅速，以減免費用、志愿服務為主要內容的律師、公證、司法鑒定和法律援助等公益法律服務廣泛興起，取得明顯成效。第四階段：2012年至今，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視促進社會公平正義，保障人民安居樂業。2014年月1月，司法部下發《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（司發［2014］5號），正式就推進公共法律服務作出重要部署。2014年4月，習近平總書記在對司法行政工作的重要指示中，明確提出“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設”。2014年10月，黨的十八屆四中全會《決定》指出，“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”，更具普遍性和深層次的公共法律服務體系建設旗幟鮮明地得到迅速推進。

1949至1978年，計劃經濟的深厚時代特征為公共法律服務提供了一個詮釋的視角。面向社會的法律服務呈現出辦案為國家包辦指派、辦案力量為國家干部身份的特征，即法律服務的提供力量多在城市，農村基本沒有直接的法律服務提供方，歷史地造成了法律服務力量城鄉二元的特征。當然其法律服務的提供總量比較少、需求總量也少，客觀上沒有公共法律服務的供需矛盾。這同當時人們的法律意識普遍不高有關，而越偏遠的農村就更缺乏法律意識包括對法律的需求，農村的禮治、人治色彩較濃，農村法律服務處于“真空”狀態。1978年后，全社會以經濟建設為中心，經濟糾紛需要通過法律途徑解決，刑民事審判需要律師辯護，全社會對法律服務的期望呈井噴狀。鄧小平同志指出，中國搞現代化建設要有3個30萬，其中之一就是“30萬律師”。但囿于法律服務對法律知識水平的要求，法律服務相對社會來講是“供不應求”，這也導致了后來的律師制度改革、1986年實施的律師資格考試和普法的應運而生。上世紀90年代以來，我國政府逐步推動公共服務體系改革⑧郁建興：《中國的公共服務體系：發展歷程、社會政策與體制機制》，《學術月刊》，2011年第3期。，這其中包括由群眾“打不起官司”催生的法律援助制度的興起和律師承擔法律援助義務的規定——公共法律服務表現出政府主導、社會化實施的明顯特點，公共法律服務供給效率和質量大為提高。但理性地看，全社會對公共法律服務供需關系的認識還沒有上升到與全面依法治國相適應的高度，對律師存在職業偏見；《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》（國發［2012］29號）沒有將公共法律服務列入其中，這也不符合加強公共服務體系建設、創新社會治理的要求。全面推進依法治國作為制度變遷的實質就必然包括民眾對公共法律服務的需求，這只能跟進和加強，這不僅是社會對公共法律服務體系的概念接受和作用認識，更在于借助公共法律服務渠道具備基本的法治觀念和權利意識，熟悉掌握法律的規則和方法，從而構成全面推進依法治國的堅實思想和民意基礎。如此，公共法律服務的社會化、普遍化必將加快助推全面依法治國。

三、當前概況

主要以湖南省為例。與全國同步，自1979年湖南省司法廳恢復重建以來，歷經多年法律服務體制機制改革發展，湖南省法律服務隊伍不斷壯大，法律服務總體上呈現種類增多、領域拓展、方式創新、品質提高的良好態勢，法律服務業的長足發展直接為公共法律服務供需體系建設提供了堅實基礎和必備條件。

截至2014年底，全省共有法律服務機構1871家、人民調解組織5.4萬個；共有法律服務從業人員18885名、人民調解員26萬名（含專職人民調解員）、法律服務志愿者4000余名，涉及律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、人民調解、法律援助等行業。其中，律師事務所623家、律師10507名，公職、公司律師51名，律師黨員2216名，大學本科以上學歷占94.4%；公證機構116家、公證員413名，行政體制的公證機構73家、事業體制的43家，具有大學本科以上學歷的公證員占78.3%，具有專業技術職稱的占42.5%；司法鑒定機構291家、司法鑒定人3588名，法醫、物證、聲像資料“三大類”司法鑒定人占58.2%，“其他類”（含48個專業類別）司法鑒定人占41.8%，具有大學本科以上學歷的占76.1%，具有專業技術職稱的占46.4%；基層法律服務所539家、基層法律服務工作者3839名；人民調解組織中，企事業單位和各類專業性、行業性人民調解組織4000余個，駐法院（法庭）、檢察院、公安派出所人民調解室2080個，村（社區）、鄉鎮街道調委會建成率100%；法律援助機構140家、法律援助專職人員565名、法律援助志愿者4000余名，全省90%以上的鄉鎮（街道）、村（社區）建有法律援助工作站點；14個市州、84個縣市區、1384個鄉鎮街道黨委政府成立法律顧問團或聘請法律顧問；司法行政部門在各級信訪部門設立律師接訪室83個。從辦案量看，2014年，全省律師辦理訴訟和非訴訟案件17.1萬件，辦理政府法律顧問事項4186件，參與處理信訪事項6171件；公證辦案18萬件，司法鑒定辦案11.5萬件，法律援助辦案3.4萬件，基層法律服務辦案5.2萬件，人民調解辦案41.8萬件，共計辦案98萬件，這還不包括實際有效履行的法治宣傳工作量。須強調的是，司法行政機關要與公檢法機關一樣具有明確的辦案意識，不能簡單地把司法行政工作歸于事務性之屬性，應深層挖掘辦案價值。

近年來，湖南省司法廳深度整合法律服務資源，多次組織開展以服務創新創業、服務重點項目企業、化解信訪積案等為內容的專項法律服務活動，彰顯公益性質，集小成為大成，在公共法律服務的供需體系建設中全方位服務法治建設和經濟轉型升級、民生幸福，體現了廣大法律服務工作者的公共法律服務情懷。特別是2015年以來，湖南省司法行政系統以貫徹《湖南省貫徹落實黨的十八屆四中全會〈決定〉的實施方案》（湘發［2014］23號）中“建立健全公共法律服務體系”的部署要求，在全國首創省、市、縣三級公共法律服務中心及鄉鎮（街道）、村（社區）法律服務工作站、點 “五級同建”，實體與網絡平臺建設“兩網同步”，并推行“實體中心、網絡平臺、制度體系、志愿者隊伍 ”建設“四措并舉”，僅省級財政投入就達2300余萬元。2015年底，全國第一家獨立設置的省級公共法律服務中心——湖南省公共法律服務中心正式投入服務；湖南公共法律服務網絡平臺“如法網”上線運行——這是全國司法行政系統第一個上“云”的項目，第一個接入微信與支付寶城市服務入口的項目，第一個全省性推行公共法律服務O2O新模式的省份；同時，全省42個公共法律服務中心投入使用，推行“一站式、綜合性”服務，為全省公共法律服務體系及供需體制機制加速形成提供了寶貴的工作基礎和實踐平臺，必將形成司法行政服務民生的新品牌。

四、現存問題

從供的角度看，其核心指向供給主體及所提供的具體公共法律服務。從實踐看，公共法律服務的供給主體主要有：（1）政府，具體指各級司法行政機關。司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（司發［2014］5號）明確指出，公共法律服務“由司法行政機關統籌提供”。這說明司法行政部門是提供公共法律服務的主體，通過制定政策規劃、投入資金和具體實施等為群眾提供公共法律服務。（2）市場化供給組織，即律師事務所、公證處、司法鑒定中心、基層法律服務所等各類市場性質的法律服務機構，它們在從事市場性法律服務活動的過程中，也會提供一定數量的公共法律服務。（3）社會化供給組織，主要是指以事業單位性質出現的各級法律援助中心和以行業協會形式出現的律師協會、公證協會、司法鑒定協會、基層法律服務工作者協會、人民調解協會和法制新聞協會等。這些組織都具非營利性，具備公共法律服務功能。結合三類供給主體的運作情況和湖南省公共法律服務的實施概況，理性地看，公共法律服務的供給主要存在以下問題。

（一）供給主體不明確。最大缺憾是，2012年國務院制定的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》的基本公共服務名錄中沒有公共法律服務；相關法律法規中，除“法律援助、法律服務”字眼外，也沒有公共法律服務的表述。目前，可作政策依據的是黨的十八屆四中全會《決定》和司發［2014］5號文。司法部之外其他相關部門尚未就公共法律服務的供給模式、資源配置、體制機制等提供具體的政策指引和支持。就司法行政系統內部而言，前段論及的3種主體間的公共法律服務責任承擔和義務也沒有明確規定。這就導致公共法律服務提供上的層層指派，但實際成效不盡如人意，尤其對市場化的法律服務主體而言，他們缺乏足夠的公共法律服務供給意愿和動力。

（二）供給總量不夠。從供給主體看，司法行政機關同時承擔公共法律服務的安排者、生產者、提供者乃至監督者、裁判者的多重角色，這樣的供給體制從源頭上就不可避免地造成了供給不足、效率不高及成本運行的問題。從湖南省看，萬人擁有的律師數量僅1.4人，與全省經濟社會發展不相適應；法律援助覆蓋人群為3000萬人（含農民工、未成年人2200萬人），而全省的辦案總量2014年為3.4萬件、法律咨詢量11萬人次，2014年實際受援對象僅占全省人口總數的萬分之五；相當一部分縣的公證處為1人公證處，公證力量正面臨青黃不接；基層法律服務所“進城”現象嚴重，只有不到1/3的所仍注冊和服務在鄉鎮；全省司法所的所均編制僅1.76人，指導和推動基層公共法律服務體系建設的力量明顯不夠。從法律服務結構看，法律服務的“萬金油”現象明顯，而與群眾生產生活息息相關的法律服務卻供應不上，基層群眾獲得法律服務的信息不多、渠道較少。

（三）供給資源不均。與大多省類似，經濟發展程度決定法律服務的發展程度。湖南省城鄉法律服務資源分布也不均衡，其高度集中于市州級，如省會城市長沙城區就有240個律師事務所、4500多名律師，分別占全省總數的22%、48%。2013年，湖南省通過大所設分所的形式才消滅“無律師縣”，而且越到農村基層，法律服務提供力量越缺少、高素質人才越缺乏；一些縣市區的現有法律服務人才流失較為嚴重，有的甚至出現負增長。法律服務資源上的城鄉鴻溝明顯存在，且有愈來愈大的趨勢，農村法律服務資源匱乏的現象亟待扭轉，全面構建農村公共法律服務網的步伐急需加快。

（四）供給的地方化配套不夠。以湖南省法律援助經費投入為例，2009至2013年，中央財政對法律援助的投入不斷加大，而省、市、縣三級的財政投入居低不高，中央投入為主的局面一直沒有扭轉（附表1）——中央要求是“地方財政為主、中央財政為輔”。這可能同地方政府把公共法律服務當作一種不得不承擔的責任有關，缺少經濟建設的利益驅動，有的甚至認為這是高投資、低回報⑨據筆者在一些縣調查時的工作筆記。。法律援助辦案補貼也明顯偏低，2012年才提高至刑事案件450～550 元/件，民事案件650～750元/件，遠低于法律服務從業人員辦理同類案件的市場服務價格，甚至明顯低于辦案的基本成本。

根據馬斯洛需求層次理論，公共法律服務需求應是一種基于安全需要與尊重需要之間的較高層次需求。從理論上看，本課題所研究的公共法律服務需求應是基于一定地域、趨于群體性的真實需求。為準確發現問題，課題組以法律服務相對較好的A市和一般的B市作為個案研究點，并分別在每個市選取2個縣，在每個縣中隨機選取50個家庭樣本進行問卷調查。共發放問卷200份，收回有效問卷164份，有效回收率為82%。同時對政府及司法行政部門工作人員進行訪談，對法律援助、人民調解、法治宣傳等公共法律服務進行參與式觀察。此次調查受訪者中，男性占42%，女性占58%，其中30歲以下占32%，31至50歲占47%，51歲以上占21%；初中以上學歷占72%；從家庭收入看，月平均收入在1000元以下的占11%，1000至3000元的占48%，3000至5000元的占36%，5000元以上的占5%。以下是根據問卷所得數據進行的描述性分析。

一是從公共法律服務的知曉度來看，填“知道”的只有31%，不到1/3；從所理解的公共法律服務的內容看，大部分人認為就是免費幫助打官司的法律援助。一些基層干部表示“沒聽說公共法律服務”，他們談論最多的是醫療、文化、教育、交通等基本公共服務，他們也認為法治社會應該有普惠的公共法律服務，讓老百姓像享受文化基本公共服務一樣接受公共法律服務。對于“12348法律援助熱線”，64%的人表示在電視上看過宣傳廣告，但并不知道這其實也是公共法律服務熱線電話。

附表： 湖南省法律援助業務經費財政保障年度統計表單位（萬元）

二是從本人或所知道的人接受過的公共法律服務的選填事項看，法治宣傳（多次向填表人解釋這就是“普法”）、人民調解的頻度最高，分別有94人、65人選填，其次是法律援助有32人選填，至于公益性的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務的選填者均在20人以下，相當一部分回收表上的填選區為空白。訪談中也得知，老百姓對普法見得最多的就是司法所在公共場所“擺攤設點”發資料；對人民調解的理解大部分是村居委會（實際上是村、社區人民調解委員會）干部防止打架行兇、調解賠償之類；對“有沒有不要錢的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務工作者為您進行法律服務”，回答幾乎全部否定，其中也有人表示有過相關的免費咨詢。

三是從最想要的公共法律服務方式看，49%的人選擇上門服務，他們中有人表示，公共法律服務既然是政府公共服務，就應好事做到底——法律服務送到家，針對具體案情制訂法律解決方案；37%的人選擇去公共法律服務中心表達訴求；19%的人表示會通過網絡或“12348電話”尋求公共法律服務，但表示擔心“講不清”，當面聊可能更好。這其中的選項有一部分重復。

四是從公共法律服務和市場法律服務的“二選一”看，選擇市場法律服務的達67%，家庭月收入在3000元以上的全部選市場法律服務，而月平均收入在1000元以下的也有人選市場法律服務，他們表示打官司就是爭道理，花錢值得，擔心不花錢，別人不會為你盡心賣力。對于后者的擔心，一些律師、公證、司法鑒定和基層法律服務工作者對此則采取回避態度，表示“看情況”或“不好說”。

五是從最想要的公共法律服務選項看，74%的人選擇法律援助。當訪談告知，法律援助需要生活困難證明時，他們中有人表示放棄，主要是收入較高的家庭；其次依次是減免費用即公益性的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務和人民調解、法治宣傳。對為什么最后選“法治宣傳”，受訪者表示，真正需要法律時，自己都會想辦法去學法律，“哪個還要別人來宣傳？”

從以上調查可以推論：（1）公共法律服務的社會知曉度不高，而同時，不管是低收入還是高收入階層，公眾的法律服務含公共法律服務的需求度很高，但實際上得不到滿足。（2）自上而下的決策機制，導致公眾對公共法律服務的需求與司法行政機關的供應有匹配之處，也有失衡之處。（3）多元化的供給體系建設不足，公眾對公共法律服務的需求渠道仍偏傳統，供需雙方存在信息不對稱。（4）公眾寧愿選擇市場法律服務，反映公共法律服務的供給質量與公眾的期望值有一定差距，也反映出對公共法律服務的質量監管不到位。（5）公眾對公共法律服務的需求正走向異質性，公共法律服務也應體現個性化。

五、路徑選擇

公共法律服務體系建設，是一套全新的工作體系逐漸社會化、實效化的過程，需要以改革創新精神從觀念建立、價值推廣和供需機制建立健全等方面作出整體性、協同性的頂層設計及制度安排，以期加速“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”，努力滿足人民群眾的基本法律服務需求，服務全面推進依法治國。

（一）加強頂層設計。“公共法律服務體系是基本公共服務體系的重要組成部分10趙大程：《緊緊圍繞經濟社會發展實際需要 努力做好公共法律服務體系建設》，《中國司法》，2014年第10期。”，應將其納入基本公共服務名錄，納入地方經濟社會發展總體規劃，列入政府為民辦實事范圍，推動建立黨委領導、政府負責、司法行政機關具體實施、相關部門緊密配合、社會廣泛參與的工作格局，同時要突出統籌城鄉、覆蓋城鄉，防止城鄉二元局面和應急性、碎片化的政策設計，努力實現公民在享受公共法律服務時的可及性、普遍性和機會均等、結果均等。同時建議參照基本公共文化服務的財政保障標準，獨立設置公共法律服務財政科目。貫徹“中央財政為輔、地方財政為主”原則，突出強化省、市、縣政府的支出責任；充分發揮省級財政或政法轉移支付調節市、縣公共法律服務財力差距的功能，加大對縣級的轉移支付力度，實現事權、財權對等，確保縣級公共法律服務工作的財政投入。

（二）普及價值理念。諾思強調，“群體共同信念和心理契約是更理解經濟變遷過程的基礎的關鍵11［美］道格拉斯·C·諾斯著：《理解經濟變遷的過程》，中國人民大學出版社2008年版，第83頁。”，這提醒我們在推行一項新工作時，不能忽視制度后的公眾意志。作為一項新的惠民舉措，在公共法律服務體系建設之始，非常有必要向黨委政府和社會民眾傳遞一整套與公共法律服務體系相匹配的知識和觀念，激發社會對公共法律服務建設的感情和心理認同，加速它的社會化接受過程。公共法律服務的提出，突破原有的法律服務概念，鮮明地強調“公共”即以法律服務的接受方為原點來思考問題，體現以人為本，變被動服務為主動服務；強調是公共服務的重要組成部分，又實際上體現它對文化、教育、醫療、交通等其他公共服務的有力保障功能，這實際上就構成了公共服務體系建設的正強化效應，而且其積極有效化解糾紛、引導群眾依法辦事、維護公平正義的實效無疑會強化民眾對其正效用的認識，從而建立和鞏固黨委政府和民眾對其的心理預期。這也就要求在公共法律服務體系建設和推廣階段，抓典型、立標桿，加大正面宣傳力度，在全社會建立起普遍性的公共法律服務觀念體系和價值體系，使公共法律服務體系建設成為人心所向，從而為其供需機制建設提供循環互促的強大動力源。

（三）建立需求表達機制。供需雙方間的信息不對稱，是調查中反映出來的一個重要問題。面向社會提供的公共法律服務，由于減、免費的原因，公共法律服務的需求信息可能無法通過市場價格來反映。因此，有必要在公共法律服務體系建設中形成“以需定供”的導向，即在公共法律服務供給中將民眾需求調查、需求表達和參與公共法律服務供給過程及有關評價等作為制度運行的重點內容之一，以有效防止無效或低效服務過度供給，而民眾急需的公共法律服務卻供應不足。加大宣傳教育力度，充分告知民眾享有接受公共法律服務的權利，激發民眾需求表達意愿，使他們意識到需求表達會影響公共法律服務決策的制定和執行，從而改變被動消極的心理，自發地將意愿通過合理渠道表達出來。要建立廣泛的公共法律服務意見征集網絡，方便民眾表達意志，可考慮引入聽證、政策咨詢制度等，保證公共法律服務的公開、透明。當然，民眾的需求表達具有動態性、差異性和層次性，需要在公共法律服務決策和執行中建立“表達—反饋—改進”的需求反饋糾偏鏈條，實現公共法律服務供給效用的最大化。此前，應將接受公共法律服務的必要條件如申請法律援助、人民調解的條件等重要信息及時告知民眾，以形成選擇需求表達的有效基礎，對一些需求信息進行甄別，保留合理有效的需求信息。

（四）優化供給體系。一是完善供給網絡。按照實體中心、網絡平臺、“12348”公共法律服務熱線相結合，公共法律服務專業工作者和志愿者相結合，“前店后廠”式服務與上門服務相結合的思路，盡可能形成縱向到底、橫向到邊、點線面結合的公共法律服務體系，實現城鄉全覆蓋，讓老百姓隨時隨地享受公共法律服務。二是豐富供給模式。作為公共法律服務的供給主體，司法行政機關應清醒地看到自身力量的不足，積極實現供給主體與方式的多元化。實踐中，要尋求司法行政機關、市場化供給組織、社會化供給組織在供給體系中的均衡點，形成三者相互結合、優勢互補的“一主多元”模式即“司法行政機關+市場化供給組織+社會化供給組織”的模式，其中司法行政機關居主導地位，其余二者處補充地位。建議引入競爭機制，擴大購買服務，充分運用合同外包、項目委托、特許經營、志愿服務等方式，將部分公共法律服務交由第三方如市場化供給組織或社會化供給組織來提供，以改善公共法律服務供給效率。三是發展公益組織。相對于市場化的法律服務機構而言，公益性的公共法律服務組織數量太少，尚未形成整體力量。從全國看，近年來以公益律師事業為代表的公益性法律服務組織不斷增長12如1992年武漢大學法學院成立的“武漢大學社會弱者權利保護中心”，2003年成立的北京東方法律援助律師事務所，2011年成立的全國首家環境公益律師事務所——北京環助律師事務所等。。他們的經費主要來自民間和基金會、公益組織捐贈或企業贊助，具有自治性和相對獨立性。當前，公益性法律服務組織仍以法律援助為主，今后將突破到公證、司法鑒定行業，這有利于改變市場化法律服務組織不愿辦、司法行政機關任務過重的狀況，對推動公共法律服務事業形成有力補充。條件成熟時，可試行將一定事項的公共法律服務以政府購買、合同委托等方式交由具備條件、信譽良好的公益性法律服務組織直接承擔。四是提升供給能力。以培養高素質的法律服務人才隊伍為目標，探索解決體制機制問題，研究制定法律服務隊伍建設的中長期規劃，加快形成一支有相當數量、合理結構、較高素質的法律服務隊伍。同時，著力加強律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、法律援助、人民調解業務能力建設，圍繞公共法律服務不斷拓展服務領域、創新服務方式、提高服務質量。

（五）推行產品開發。基本公共服務制度應以公共產品形式向社會提供13國務院：《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（國發［2012］29號）。。司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》沒有明確提出公共法律服務產品的概念，但近年來各地已開始探索和實踐14迮瀅瀅：《政府購買公共法律服務產品問題探討》， 《金陵法律評論》2014年秋季卷。。公共法律服務產品概念的提出，使公共法律服務的供和需之間有了看得見、摸得著的產品，而且借用產品的概念，可形成服務標準和質量保證制度，可批量生產、量化考核，構成了重要創新。實踐證明，公共法律服務產品實現服務有形化、流程標準化、成果可視化，在政策支持、價值導向、市場需求、研發力量等方面都是可行的15中山市司法局、中山市律師協會課題組：《公共法律服務產品化可行性研究》，《中國司法》，2015年第1期。。從各地看，公共法律服務產品均被列入當地政府向社會購買服務的范疇，大多有法律援助服務、訴訟服務、公證服務、法律文書代理服務、法律咨詢服務、仲裁服務、司法鑒定、人民調解、普法宣傳以及政府（含村、社區）法律顧問、律師參與涉法涉訴處理等內容，有的還在其下設二級乃至三級目錄，切實細化了產品粒度，增強了公共法律服務的精確度。建議集中一批研發力量，針對不同群體的需求，按照輕重緩急，盡快推出國家層面的公共法律服務產品名冊及配套制度，加速推進公共法律服務產品化。

（六）推進“互聯網+公共法律服務”。依靠數據的即時性、共享性和邊際生產力遞增性特點，公共法律服務“觸網”后，將極大節約物質要素，形成內在的強大創新驅動力，在發展上獲得質的飛躍。以公眾的需求為中心，“互聯網+公共法律服務”從本源上實現公共法律服務的供需重構，解決需求信息不對稱、評價體系不完善、服務過程不透明“三大痛點”，真正做到為遍布城鄉的需求者提供個性化產品和服務，達成公共法律服務大量化學反應式的融合與創新。目前，湖南省司法廳正以湖南公共法律服務網絡平臺——“如法網”為依托，聯通共享“12348”公共法律服務熱線電話、法務湘軍公眾號和湖南司法行政網、法務地圖等信息資源，實現全省律師、公證、司法鑒定、法律援助、法治宣傳等服務機構、從業人員信息和公共法律服務產品“一網化”，并通過法律咨詢、預約辦事等功能，實現與公眾的即時溝通，彰顯平臺免費化、咨詢移動化、數據智能化、服務個性化、辦事即時化的鮮明風格，全天候、全地域做到“民有所呼、我有所應，民有所需、我有所供”。

（七）實施績效評估。現實地看，當前的公共服務體系，注重解決投入不足和不均問題，而對投入—產出效率的公共服務績效評估顯得不夠；從監督的角度看，我國現有的公共服務監督以內部監督為主，偏重自上而下的監督，具有明顯的滯后性和被動性，難以發揮應有的作用，這樣很有可能使公共服務陷入奧爾森提出的“集體行動的邏輯”16唐忠義：《我國公共服務監督機制問題的調查與分析研究》，《中國行政管理》，2013年第1期。，產生上下級之間、不同主體之間相互扯皮、推諉，影響公共法律服務的整體績效。建議公共法律服務體系建設內抓績效評估、外抓社會滿意度，強化政府的責任落實，以此促進公共法律服務樹立“效率型”品牌。應在遵循公共服務規律的前提下，以符合公眾實際需求狀況為目標，確立公眾滿意度、社會實效性等考評指標，全程評估公共法律服務行為，以測定公共法律服務提供者對需求者服務的正效應，并相應予以鼓勵，同時對不能滿足公眾公共法律服務需求的服務提供者追責。

結語

從貫徹落實黨的十八屆五中全會精神出發，公共法律服務無疑是落實“共享”發展理念、對以人民為中心的發展思想的具體實踐，也是推進法律服務供給側結構性改革的必然要求，前景廣闊、大有作為。從公共經濟學的供求均衡理論考量，公共法律服務的最佳效應不僅與供給相關，而且與公眾對公共法律服務的需求狀況直接相關，只有實現二者的供求均衡，才能實現公眾享用公共法律服務的效用最大化，獲得社會各界的最大滿意值。顯然，現狀離供求均衡還有很大距離，這需要理論界和實務界齊心合力、政府各部門和社會各力量齊抓共管，以期公共法律服務體系最大化造福人民，為全面推進依法治國、促進社會治理能力現代化發揮應有作用。

課題組組長：

談敬純（湖南省司法廳黨組書記、廳長）

課題組成員：

王鐵軍（湖南省司法廳辦公室主任）

李 鋮（湖南省司法廳辦公室副主任）

（責任編輯 張文靜）