對(duì)中國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化的研究*

朱未易

(南京市社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210018)

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對(duì)中國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化的研究*

朱未易

(南京市社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210018)

地方法治研究有兩個(gè)重要問(wèn)題亟待深入，一是中央與地方關(guān)系法治化的縱向關(guān)系研究，二是地方跨行政區(qū)域之間關(guān)系法治化的橫向關(guān)系研究。實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系法治化的途徑在于，用法治思維規(guī)劃央地關(guān)系，用法治規(guī)則規(guī)范央地關(guān)系，用法治方式治理央地關(guān)系；達(dá)致跨行政區(qū)域間關(guān)系的法治化的路徑在于，構(gòu)建地方橫向關(guān)系的法治模式，實(shí)現(xiàn)地方橫向關(guān)系的軟法規(guī)制，推進(jìn)地方橫向關(guān)系中的合作治理。在對(duì)中國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化進(jìn)行研究的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)選擇借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。在今后的拓展研究中，還應(yīng)區(qū)別對(duì)待兩類(lèi)關(guān)系的正當(dāng)性與合法性問(wèn)題。

地方法治；縱向關(guān)系；橫向關(guān)系；法治化

促進(jìn)我國(guó)地方法治的全面實(shí)現(xiàn)要研究?jī)蓚€(gè)維度的問(wèn)題：一是縱向關(guān)系法治化，也就是中央與地方關(guān)系的法治化問(wèn)題；二是橫向關(guān)系法治化，也就是地方上不同行政區(qū)域之間關(guān)系的法治化問(wèn)題。對(duì)地方法治縱橫向關(guān)系的法治化進(jìn)行研究，有助于全面準(zhǔn)確地把握地方法治的核心和趨向所在。有鑒于此，筆者將近20年來(lái)有關(guān)我國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化的經(jīng)驗(yàn)作出總結(jié)，并提出自己的初步觀點(diǎn)，以便為地方法治研究的進(jìn)一步深入提供一個(gè)歷史性觀照，并試圖為后續(xù)研究提供一個(gè)可能的選項(xiàng)。

一、地方縱向關(guān)系法治化研究

若要實(shí)現(xiàn)地方法治的目標(biāo)，首先需解決中央與地方關(guān)系的法治化問(wèn)題。研究中央與地方的關(guān)系可以有多種不同的視角，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的中央與地方關(guān)系便主要體現(xiàn)為利益的博弈，那么政治學(xué)視角下的中央與地方關(guān)系就主要體現(xiàn)為權(quán)力的博弈，社會(huì)學(xué)視角下的中央與地方關(guān)系便主要體現(xiàn)為治理的博弈，法學(xué)視角下的中央與地方關(guān)系則主要體現(xiàn)為規(guī)則的博弈。伯特蘭·羅素對(duì)于國(guó)家與地方關(guān)系有一個(gè)精辟的論述：“在權(quán)力集中于一個(gè)組織——國(guó)家的情況下，如要避免產(chǎn)生極端專(zhuān)制的流弊，就必須把那個(gè)組織里面的權(quán)力廣泛地分散開(kāi)，并使下級(jí)組織享有大量的自治權(quán)。如果沒(méi)有民主、沒(méi)有地方分權(quán)、不取消法外處罰，那么，經(jīng)濟(jì)權(quán)與政治權(quán)的統(tǒng)一只會(huì)是一個(gè)新的、駭人聽(tīng)聞的暴政工具。”*[英]伯特蘭·羅素：《權(quán)力論》，商務(wù)印書(shū)館1991年版，第208頁(yè)。實(shí)際上，央地關(guān)系的實(shí)質(zhì)是權(quán)力和利益的分配關(guān)系，處理好這對(duì)關(guān)系的關(guān)鍵在于促使央地關(guān)系法治化，即用法治思維規(guī)劃央地關(guān)系，用法治規(guī)則規(guī)范央地關(guān)系，用法治方式治理央地關(guān)系。

第一，改進(jìn)地方法治縱向關(guān)系的法治思維。中央與地方的矛盾主要包括行政權(quán)力和利益方面的沖突，因此在中央與地方爭(zhēng)議解決機(jī)制上的法治思維是，確立中央與地方的法律分權(quán)模式，確立解決中央與地方爭(zhēng)議的基本原則，建立中央與地方爭(zhēng)議的立法解決機(jī)制、行政解決機(jī)制和司法解決機(jī)制等，并建立健全中央與地方相互越權(quán)的責(zé)任追究機(jī)制。中央與地方關(guān)系法治化必須遵循和遵守憲法的原則性框架，必須以具有可操作性的規(guī)范和制度作為其基礎(chǔ)和保障，必須以實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化和均衡化要求為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，必須以建立權(quán)力劃分的動(dòng)態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，必須以保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧為價(jià)值追求。在中央與地方權(quán)力的劃分與運(yùn)行中應(yīng)充分體現(xiàn)民主、法治、公平、自由、科學(xué)、均衡以及和諧的精神，為保障中央與地方的權(quán)力運(yùn)行不偏離憲法所確立的框架，應(yīng)當(dāng)建立中央與地方關(guān)系的憲法保障制度。只有適當(dāng)協(xié)調(diào)地方分權(quán)和中央集權(quán)的關(guān)系，才能最大限度地提高社會(huì)治理效率；只有從根本上重構(gòu)主權(quán)觀念，改變中央權(quán)力無(wú)所不在、不受控制的傳統(tǒng)思維，才能為地方自治留下充分的空間，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上梳理中央和地方在立法、行政、司法等諸多方面的法律關(guān)系，并通過(guò)有效的司法制度保證中央和地方共同遵守憲法或法律規(guī)定的權(quán)限。而且，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，地方自治是中央和地方關(guān)系法治化與理性化的制度基礎(chǔ)，不以地方自治作為基礎(chǔ)，地方往往會(huì)陷入“資源越多越不幸”的制度困局，若要實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，必須實(shí)行地方自治與合理的分權(quán)治理。甚至，中央與地方關(guān)系的核心已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的中央和地方分權(quán)，而是中央通過(guò)制度設(shè)計(jì)更有效地保障各地公民的平等權(quán)利，將權(quán)利保障作為處理中央與地方關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)，即中央通過(guò)更合理的憲法制度設(shè)計(jì)有效地保障公民的基本權(quán)利不受地方政府侵犯，同時(shí)，中央通過(guò)統(tǒng)一實(shí)施憲法與有效地執(zhí)行法律，迫使地方政府向公民放權(quán)，并使各地公民的基本權(quán)利獲得平等保障。另外，推進(jìn)中央與地方關(guān)系的改革，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變中央與地方政府職能，科學(xué)界定和合理劃分中央與地方的權(quán)力，正確處理和依法規(guī)范地方政府部門(mén)與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、與本級(jí)地方政府的關(guān)系，加強(qiáng)中央的權(quán)威性，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，擴(kuò)大地方自主權(quán)，建立地方利益的表達(dá)與平衡機(jī)制，建立中央部委與省級(jí)地方政府的協(xié)商機(jī)制，理順中央與地方的財(cái)政收支關(guān)系。一種穩(wěn)定并可預(yù)期的中央與地方間的權(quán)力關(guān)系不僅要實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定，還要探索權(quán)力行使的法治化與正當(dāng)性途徑。法律程序體系為中央與地方之間的權(quán)力配置奠定了法治基石，而在程序的合法標(biāo)準(zhǔn)尚未確立的情況下，目的正當(dāng)就為中央與地方權(quán)力行使的規(guī)則指明了方向。中央與地方之間的權(quán)限劃分僅僅是一種手段，目的在于通過(guò)規(guī)范約束權(quán)力的行使，實(shí)現(xiàn)人民的自我統(tǒng)治。同時(shí)，完善中央與地方關(guān)系，必須加強(qiáng)憲法制度和觀念文化的有機(jī)結(jié)合，這就需要樹(shù)立分權(quán)理念，合理劃分權(quán)限；增強(qiáng)民主意識(shí)，擴(kuò)大地方對(duì)中央決策的參與；強(qiáng)化法治觀念，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治建構(gòu)。在中央與地方的關(guān)系上，與國(guó)家整體主義法治觀相對(duì)的是地方中心主義法治觀，后者認(rèn)為地方才是國(guó)家法治建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，地方法治在國(guó)家法治格局中處于中心地位，地方是規(guī)則制度的主要?jiǎng)?chuàng)新者，地方是憲法法律的主要實(shí)施者，地方是矛盾糾紛的主要解決者，地方是公平正義的主要輸送者。在中央與地方的參照系中，地方法治建設(shè)屬于區(qū)域法治建設(shè)的范疇，全國(guó)法治建設(shè)與地方法治建設(shè)是整體與局部的關(guān)系、普遍與特殊的關(guān)系。我們是在全國(guó)政治法治統(tǒng)一、國(guó)體政體統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一、文化思想意識(shí)形態(tài)統(tǒng)一以及中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在一部憲法、一個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、一套統(tǒng)一司法制度的環(huán)境下開(kāi)展地方法治建設(shè)的，這也是開(kāi)展地方法治建設(shè)的政治前提和法治要求。如果從政府與國(guó)家、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的多重復(fù)合結(jié)構(gòu)關(guān)系來(lái)看中央與地方關(guān)系，那么，中央與地方政府間職能分工和權(quán)力分配的制度化是關(guān)鍵；在公共服務(wù)供給中有效推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾等多元主體參與的地方政府合作治理是重塑地方政府治理模式的戰(zhàn)略重點(diǎn)；立足于基本國(guó)情的制度創(chuàng)新和民主建設(shè)則是現(xiàn)代國(guó)家賦予地方政府重塑治理模式的使命。然而，一味地強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)中國(guó)家自上而下的推動(dòng)作用而忽視地方的主體作用，既是一種“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”思維的體現(xiàn)，也可能延誤法治建設(shè)的整體進(jìn)程。因此，國(guó)家法治與地方法治的互動(dòng)是當(dāng)前中國(guó)法治建設(shè)必須正視的一個(gè)問(wèn)題：法治中國(guó)為地方法治確立了目標(biāo)和方向，地方法治貫徹和落實(shí)了法治中國(guó)的各項(xiàng)要求；法治中國(guó)對(duì)地方法治進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，地方法治為法治中國(guó)進(jìn)行了試點(diǎn)和探索；法治中國(guó)對(duì)地方法治環(huán)境進(jìn)行了培養(yǎng)和扶植，地方法治為法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)積累了能量和經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)法治中國(guó)與地方法治之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接，防止兩者的悖離，有利于法治中國(guó)與地方法治的協(xié)同推進(jìn)。*參見(jiàn)薛剛凌主編：《中央與地方爭(zhēng)議的法律解決機(jī)制研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第193-215頁(yè)；楊海坤、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化之基本問(wèn)題研討》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期；張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第55-56頁(yè)；張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》2012年第2期；張千帆：《權(quán)利平等與地方差異——中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第283頁(yè)；任進(jìn)：《和諧社會(huì)視野下中央與地方關(guān)系研究》，法律出版社2012年版，第191-198頁(yè)；徐清飛：《我國(guó)中央與地方權(quán)力配置基本理論探究——以對(duì)權(quán)力屬性的分析為起點(diǎn)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第3期；李海亮、任進(jìn)：《中央與地方關(guān)系的憲法文化解析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期；黃文藝：《認(rèn)真對(duì)待地方法治》，《法學(xué)研究》2012年第6期；李林：《建設(shè)法治國(guó)家必須大力加強(qiáng)地方法治建設(shè)》，載田禾主編：《廣東經(jīng)驗(yàn)：法治促進(jìn)改革開(kāi)放》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，序言第4頁(yè)；徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視域下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，《政治學(xué)研究》2013年第4期；周尚君：《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，《法商研究》2013年第1期；韓業(yè)斌：《法治中國(guó)與地方法治互動(dòng)的路徑選擇》，《法學(xué)》2015年第9期。

第二，構(gòu)建地方法治縱向關(guān)系的法治規(guī)則。中央與地方關(guān)系法治化的核心范疇之一是中央與地方立法關(guān)系的法治化。我國(guó)大致屬于所謂的“集權(quán)——分權(quán)型”國(guó)家，即立法權(quán)主要由中央行使，地方可以在一定的條件下行使中央授予的地方立法權(quán)，否則就不可能有多層級(jí)的地方性立法，更不可能有地方先行立法。而且，中央與地方應(yīng)在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以現(xiàn)行憲法的規(guī)定為依據(jù)，制定一部《中華人民共和國(guó)中央與地方關(guān)系法》，貫徹權(quán)力制約的基本原則，形成中央權(quán)力與地方權(quán)力的分立與制約。在制度轉(zhuǎn)型期內(nèi)，一切都在變動(dòng)，立法的主體以及主體間關(guān)系也會(huì)隨時(shí)變動(dòng)，應(yīng)該讓中央和地方各顯神通、各自依權(quán)限立法。然而，針對(duì)地方立法中所發(fā)生的立法侵權(quán)、立法越權(quán)以及立法無(wú)序的問(wèn)題，首先應(yīng)以憲法為根據(jù)，合理具體地明確中央和地方的立法權(quán)限，尤其是中央和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法范圍；其次應(yīng)加強(qiáng)立法監(jiān)督，通過(guò)法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善確保監(jiān)督實(shí)效。目前我國(guó)的地方制度可概括為有限行政分權(quán)制，即地方是作為國(guó)家的分治區(qū)而存在，其并沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，但又存在一定程度的分權(quán)，只是地方分權(quán)不充分，且缺乏法律保障。因此，地方制度改革的近期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)行法律分權(quán)制，賦予地方獨(dú)立的法律地位。另外，要通過(guò)法律手段保障分權(quán)，通過(guò)立法確立中央與地方事權(quán)的劃分，建立中央與地方?jīng)_突的解決機(jī)制。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下中央與地方立法關(guān)系法治化，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)中央立法集權(quán)與地方立法分權(quán)的“適度均衡”。中央立法與地方立法之間已不再是單純的上下服從關(guān)系，中央與地方已成為兩個(gè)具有各自權(quán)利(力)內(nèi)涵和利益考量的立法主體，具有各自的行為目標(biāo)、價(jià)值和功能。此外，目前我國(guó)主要把立法事項(xiàng)的“重要程度”作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這不僅容易造成中央立法在某些事項(xiàng)上的“虛置”與“空缺”，而且容易造成地方在一些亟需以地方立法形式加以規(guī)范的事項(xiàng)上“不作為”、“難作為”或“亂作為”。由此，我國(guó)中央與地方立法事項(xiàng)的劃分應(yīng)合理引進(jìn)“影響范圍”的標(biāo)準(zhǔn)和方法。然而，以“影響范圍”視角的“地方性事務(wù)”來(lái)確定省級(jí)地方立法的界限在法律上依然不明確，但在理論上，其應(yīng)該包括地方政權(quán)建設(shè)，地方文化、教育、司法和行政，地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，地方社會(huì)權(quán)益保障等。*從我國(guó)《立法法》第72條和第73條的規(guī)定來(lái)看，作為設(shè)區(qū)的市的地方立法界限和范圍是基本清晰的，但對(duì)于省級(jí)地方立法的界限和范圍，法律規(guī)定得非常模糊和不確定，什么是“本行政區(qū)域的實(shí)際情況”、什么是“地方性事務(wù)”等問(wèn)題都沒(méi)有明確和清晰的概括式或列舉式規(guī)定，導(dǎo)致省級(jí)地方立法的界限和范圍不清。除此之外，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，中國(guó)應(yīng)采用集中與分散相結(jié)合的立法模式，賦予地方政府相應(yīng)的稅權(quán)，體現(xiàn)在盡快出臺(tái)與稅權(quán)相關(guān)的法律規(guī)范，合理劃分稅收立法權(quán)、稅收歸屬權(quán)、征收管理權(quán)及其他稅權(quán)，并盡快出臺(tái)相關(guān)配套措施。中央與地方關(guān)系的制度性重構(gòu)應(yīng)該以強(qiáng)化中央權(quán)威為首要前提，以地方自治為根基，以規(guī)范化的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分及其均衡制約為主要內(nèi)容。因此，中央與地方應(yīng)該在三個(gè)層面進(jìn)行分權(quán)，即中央與地方的立法分權(quán)、中央與地方的財(cái)政分權(quán)、中央與地方的治理分權(quán)，最終走向中央與地方關(guān)系的法治化格局。為了落實(shí)中央和地方的立法分權(quán)，有必要實(shí)行財(cái)稅分權(quán)制度。要解決中央和地方法律規(guī)范沖突，必須制定一部調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本法律。*參見(jiàn)李亞虹：《對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中央與地方立法關(guān)系的思考》，《中國(guó)法學(xué)》1996年第1期；劉小兵：《中央與地方關(guān)系的法律思考》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第2期；徐向華：《論中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1997年第4期；應(yīng)松年、薛剛凌：《地方制度研究新思路：中央與地方應(yīng)用法律相規(guī)范》，《中國(guó)行政管理》2003年第2期；薛剛凌：《論府際關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期；封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第506頁(yè)；孫波：《論地方事務(wù)——我國(guó)中央與地方關(guān)系法治化的新進(jìn)展》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期；張千帆、[美]葛維寶編：《中央與地方關(guān)系的法治化》，譯林出版社2009年版，第302-306頁(yè)；魏治勛：《中央與地方關(guān)系的悖論與制度性重構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期；張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第354頁(yè)。

第三，探索地方法治縱向關(guān)系的法治方式。在立法、行政過(guò)程中進(jìn)行政府間權(quán)力范圍的調(diào)整有較大的弊端，應(yīng)該用司法方式調(diào)節(jié)中央和地方政府關(guān)系。通過(guò)裁決個(gè)別糾紛，可以間接協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，通過(guò)司法改革，可以使司法辦案獨(dú)立、司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理權(quán)適當(dāng)統(tǒng)一，從而減少上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的行政干預(yù)，同時(shí)注入判例法的因素。而且，中央與地方府際關(guān)系的法律保障應(yīng)該體現(xiàn)為：加強(qiáng)中央與地方關(guān)系的立法，確定中央與地方事權(quán)的劃分規(guī)則，明確中央政府和地方政府的具體事權(quán)，建立中央與地方關(guān)系的監(jiān)督保障機(jī)制。中央與地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的層面上加以明確界定，成為“憲法保留”的內(nèi)容；同時(shí)必須精確地界定雙方的權(quán)力事項(xiàng)，對(duì)于剩余事項(xiàng)實(shí)行競(jìng)合立法制；中央的立法也可實(shí)行原則性立法模式，實(shí)施必要的授權(quán)立法制度；而為了確保立法的合憲性以及中央法律的優(yōu)越性，中央與地方宜建立兩級(jí)違憲審查制度，且此制度應(yīng)該由目前的“立法審查”改為“司法審查”為宜。另外，要以“法律保留”為重心來(lái)推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化，在“法律保留”原則的指導(dǎo)下，明晰中央與地方的權(quán)限劃分，健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，確立和完善相應(yīng)的權(quán)限協(xié)調(diào)機(jī)制和糾紛解決機(jī)制。概言之，中央與地方關(guān)系法治化的焦點(diǎn)在于，地方政府由憲法所賦予的雙重地位必須得到尊重和保障。一方面，地方政府作為中央政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，有接受中央委托履行中央政令的職責(zé)；另一方面，地方有法定范圍的自主權(quán)，有按照地方民眾的意愿提供高質(zhì)量公共服務(wù)的主體資格。此 外，在中央與地方合理分權(quán)的路徑選擇上，應(yīng)該由系統(tǒng)內(nèi)分權(quán)向系統(tǒng)外分權(quán)發(fā)展，由行政分權(quán)制向法律分權(quán)制模式轉(zhuǎn)變，由重放權(quán)輕監(jiān)督向分權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變。*參見(jiàn)劉海波：《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》，《法學(xué)研究》2004年第5期；熊文釗：《論中國(guó)中央與地方府際權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)》，《河北法學(xué)》2005年第9期；陳新民：《論中央與地方法律關(guān)系的變革》，《法學(xué)》2007年第5期；張艷：《我國(guó)中央與地方關(guān)系困境與出路》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第4期；朱丘祥：《中央與地方行政分權(quán)的轉(zhuǎn)型特征及其法治走向》，《政治與法律》2009年第11期；上官莉娜：《合理分權(quán)：內(nèi)涵、地位及路徑選擇——以中央與地方關(guān)系為視角》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。

第四，借鑒地方法治縱向關(guān)系的域外經(jīng)驗(yàn)。中央與地方關(guān)系法治化的一個(gè)核心問(wèn)題是央地立法關(guān)系法治化。單一制國(guó)家的中央與地方立法關(guān)系表現(xiàn)在：一是中央立法處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，立法主權(quán)為中央所保留；二是中央與地方立法權(quán)的劃分，是在保證中央對(duì)地方的有效控制和統(tǒng)一指揮的前提下進(jìn)行的；三是中央對(duì)立法權(quán)劃分的最后結(jié)果起著決定性的作用。單一制國(guó)家的中央與地方立法關(guān)系有兩種模式——以1982年前的法國(guó)為代表的單一集權(quán)模式和以英國(guó)為代表的單一分權(quán)模式。而聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦與成員單位立法關(guān)系的特點(diǎn)是：一是，聯(lián)邦立法與聯(lián)邦成員立法關(guān)系通常由一部剛性的聯(lián)邦成文憲法加以確定，且不能單方面獨(dú)自作出修改；二是，聯(lián)邦與州立法事務(wù)實(shí)行法定、明確的分權(quán)體制，存在聯(lián)邦與聯(lián)邦成員兩個(gè)相互獨(dú)立的立法權(quán)力體系；三是，聯(lián)邦與聯(lián)邦成員都在聯(lián)邦憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行立法活動(dòng)，彼此不得侵犯；四是，聯(lián)邦立法與聯(lián)邦成員立法之間的沖突與糾紛，通常是交給作為第三方的聯(lián)邦最高法院作出裁決；五是，在聯(lián)邦制國(guó)家中，聯(lián)邦與州立法關(guān)系比單一制國(guó)家要復(fù)雜得多。聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦與州立法關(guān)系也有兩種模式，即以美國(guó)為代表的的聯(lián)邦分權(quán)模式和以印度、加拿大等為代表的聯(lián)邦集權(quán)模式。*參見(jiàn)前注④，封麗霞書(shū)，第168-169頁(yè)、第173-175頁(yè)。

美國(guó)的聯(lián)邦與成員單位關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，權(quán)限劃分。美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)限劃分及其相互關(guān)系作了明確規(guī)定，美國(guó)的聯(lián)邦制實(shí)際上是一種“有限分權(quán)制”，美國(guó)憲法規(guī)定的聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力大致分為五類(lèi)：列舉權(quán)力、專(zhuān)有權(quán)力、禁止權(quán)力、共有權(quán)力和保留權(quán)力；而美國(guó)州政府與地方政府(市、縣、市鎮(zhèn)和鄉(xiāng))的權(quán)限由各州憲法和法律來(lái)確定，與聯(lián)邦政府沒(méi)有直接的聯(lián)系。美國(guó)聯(lián)邦除了憲法規(guī)定的專(zhuān)有權(quán)力外，各州幾乎有絕對(duì)的自由決定內(nèi)部憲法結(jié)構(gòu)，但美國(guó)憲法的“共和保障條款”授權(quán)聯(lián)邦保證各州政府的共和形式，并不能受司法審查，因而必須由國(guó)會(huì)全權(quán)實(shí)施。其二，法制規(guī)范。美國(guó)聯(lián)邦憲法清楚地界定了聯(lián)邦與各州間及州與州的權(quán)力行使與限制的范圍，從根本上避免了“聯(lián)邦過(guò)度干涉各州、某州割據(jù)獨(dú)立為王，各州法制規(guī)范互相扦格，州政府與聯(lián)邦政府分庭抗禮”等有礙國(guó)家統(tǒng)一、削弱聯(lián)邦權(quán)威、不利各州互相往來(lái)之情形發(fā)生；美國(guó)就聯(lián)邦政府權(quán)力的范圍采取列舉方式，對(duì)州政府的權(quán)力則采取保留形式，而在實(shí)際的政治過(guò)程中，若事務(wù)的性質(zhì)超越州界時(shí)，聯(lián)邦政府便以聯(lián)邦規(guī)定、法規(guī)與司法指令等聯(lián)邦訓(xùn)令的方式加以規(guī)制；美國(guó)聯(lián)邦政府為使全國(guó)性的政策或計(jì)劃落實(shí)至五十個(gè)州及地方政府，便運(yùn)用補(bǔ)助金制度加以整合，作為溝通各州及地方政府各項(xiàng)公共計(jì)劃的橋梁，其中分為財(cái)源共享制、項(xiàng)目補(bǔ)助金制度和綜合補(bǔ)助金制度三種。其三，爭(zhēng)議解決。美國(guó)與英國(guó)類(lèi)似，傳統(tǒng)上公私法不分，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政法院，政府機(jī)構(gòu)之間、個(gè)人與政府之間的爭(zhēng)議如同私人間的爭(zhēng)議一樣皆由普通法院解決。然而，美國(guó)在進(jìn)行聯(lián)邦和州之間權(quán)力范圍調(diào)整時(shí)，往往不是基于兩個(gè)政府間的訴訟，而是涉及個(gè)人利益的案件或者純粹是私人間的訴訟。另外，美國(guó)聯(lián)邦政府由國(guó)會(huì)授權(quán)成立“聯(lián)邦政府互動(dòng)關(guān)系咨詢委員會(huì)”(政咨會(huì))以緩解府際關(guān)系的紛擾與爭(zhēng)議，負(fù)責(zé)全面關(guān)系的調(diào)整與建議。其四，治理模式。美國(guó)的中央與地方是一種多元重疊治理模式下的不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，聯(lián)邦、州、縣三者之間沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系，而是在各自的管轄范圍內(nèi)擁有法律所賦予的各自權(quán)力。*參見(jiàn)前注②，薛剛凌主編書(shū)，第165-166頁(yè)、第168頁(yè)、第172頁(yè)；前注②，張千帆書(shū)，第78頁(yè)；劉君毅：《中央與地方關(guān)系法制化初探——對(duì)美國(guó)制度的借鑒》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期；宣曉偉：《美國(guó)的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第5期。

德國(guó)的聯(lián)邦與州關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，聯(lián)邦體制。德國(guó)是一個(gè)參與聯(lián)邦制或曰執(zhí)行聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與州的關(guān)系體現(xiàn)在，聯(lián)邦做出最初的決策，而州及其以下各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施和貫徹；但各州可以通過(guò)聯(lián)邦參議院影響聯(lián)邦的決策過(guò)程，抵制任何架空各州法律的決策。其二，制度核心。德國(guó)聯(lián)邦與州關(guān)系構(gòu)建的幾個(gè)制度要素具有決定性的影響：“憲法”奠定了聯(lián)邦與各州之間關(guān)系的基石；“聯(lián)邦憲法法院”負(fù)責(zé)在聯(lián)邦和州等政治機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)憲法爭(zhēng)議時(shí)做出最后決定；“聯(lián)邦參議院”由州政府代表組成并擁有極其廣泛的權(quán)力，修改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律法規(guī)需聯(lián)邦參議院的同意；“財(cái)政平衡制度”在于確定各級(jí)政府的任務(wù)，把國(guó)家收入特別是稅收收入在各級(jí)政府中合理地進(jìn)行分配，財(cái)政平衡與轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，公平性是其追求的目標(biāo)，從而把政府職能限制在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的范圍內(nèi)。其三，權(quán)限劃分?！兜聡?guó)基本法》主要從立法權(quán)、行政管理權(quán)、司法權(quán)與財(cái)政權(quán)四個(gè)方面對(duì)聯(lián)邦與州的權(quán)力進(jìn)行了劃分，德國(guó)的地方政府主要指州以下的縣、市和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，而且，德國(guó)各級(jí)地方政府的自治權(quán)大小并不一致，主要由各州憲法和其他有關(guān)法律具體規(guī)定和授予，但是地方政府真正擁有的自治權(quán)是極為有限的，通常只限于公用事業(yè)、衛(wèi)生、社會(huì)福利、建筑規(guī)劃和教育等方面的事務(wù)。其四，爭(zhēng)議解決。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院有權(quán)審理和裁決各級(jí)政府之間發(fā)生的憲法性權(quán)限爭(zhēng)議，包括聯(lián)邦與州之間的憲法爭(zhēng)議、聯(lián)邦與州之間的非憲法爭(zhēng)議、一州內(nèi)部的憲法爭(zhēng)議等三種情況；而對(duì)于聯(lián)邦與州之間的非憲法性的其他公法爭(zhēng)議，則可以由聯(lián)邦行政法院管轄，在法律未規(guī)定行政法院有管轄權(quán)的情況下，聯(lián)邦憲法法院享有管轄權(quán)。*參見(jiàn)前注②，薛剛凌主編書(shū)，第173-180頁(yè)；宣曉偉：《德國(guó)的中央與地方關(guān)系：參與聯(lián)邦制和協(xié)商民主模式》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第7期；葛筑英：《聯(lián)邦德國(guó)財(cái)政平衡制度及啟示》，《財(cái)政研究》2002年第10期。

英國(guó)的中央與地方關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，權(quán)限劃分。英國(guó)地方政府的職權(quán)均來(lái)自于法律的明確規(guī)定，但隨著中央政策以及地方制度的不斷改革，中央政府和地方政府基本上不存在穩(wěn)定而持久的職權(quán)劃分；英國(guó)的政府權(quán)限被劃分為中央、地區(qū)和地方政府三級(jí)，英國(guó)的地區(qū)政府是工黨執(zhí)政以來(lái)推行地方分權(quán)的結(jié)果，而且中央政府對(duì)蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭三個(gè)地區(qū)政府的權(quán)力下放是非均等的，而英國(guó)地方政府的權(quán)限則包括三個(gè)方面：管理地方事務(wù)和提供公共服務(wù)、制定地方性法規(guī)以及征稅。英國(guó)是一個(gè)高度中央集權(quán)的國(guó)家，在中央與地方關(guān)系中，中央總體上處于主動(dòng)地位。其二，爭(zhēng)議解決。在英國(guó)，中央與地方政府間的爭(zhēng)議主要依靠司法途徑解決，在英國(guó)法律上，中央政府與地方政府都具有獨(dú)立的人格，彼此之間產(chǎn)生的糾紛可以借助于一般司法途徑由普通法院予以解決；中央與地方政府間發(fā)生的權(quán)限爭(zhēng)議屬于公法問(wèn)題，一方若尋求以司法途徑解決，則應(yīng)向高等法院申請(qǐng)進(jìn)行司法審查的許可，英國(guó)地方政府既可以就其與中央政府的關(guān)系問(wèn)題對(duì)中央政府或其組成部門(mén)提起訴訟，也可以反過(guò)來(lái)成為中央政府提出的司法審查請(qǐng)求中的被告，還可以成為侵權(quán)之訴的被告。*參見(jiàn)前注②，薛剛凌主編書(shū)，第145-152頁(yè)。

法國(guó)的中央與地方政府法治關(guān)系大致體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，權(quán)限劃分。1982年以前的法國(guó)是典型的中央集權(quán)的單一制國(guó)家，地方政府的權(quán)力來(lái)源于中央政府的委托或讓與，地方政府不過(guò)是中央政府的代理人，不具有獨(dú)立的憲法地位，中央政府對(duì)地方政府具有自上而下的直接行政控制權(quán)。之后法國(guó)的地方制度改革意在塑造一個(gè)新型的中央與地方關(guān)系，《權(quán)力下放法令》削弱了中央專(zhuān)員對(duì)地方政府的控制，法國(guó)中央政府將中央專(zhuān)員的權(quán)力下放至地方政府，甚至包括財(cái)權(quán)，地方政府的決定因《權(quán)力下放法令》而不再需要報(bào)中央政府審批，而是服從于法律監(jiān)督；法國(guó)的《權(quán)力分散法令》則平衡了中央政府與地方政府的關(guān)系，中央政府將權(quán)力分散至中央專(zhuān)員和中央政府派出的地方代表，該法令有助于在中央政府和地方政府之間找到一種平衡，地方政府獲得了更大的自主權(quán)，但也存在以自我為中心的問(wèn)題。其二，爭(zhēng)議解決。法國(guó)設(shè)有行政法院，中央與地方政府間的爭(zhēng)議是通過(guò)行政訴訟來(lái)解決的，主要包括：地方團(tuán)體對(duì)于國(guó)家行政監(jiān)督權(quán)的決定不服，可以向行政法院提起越權(quán)之訴；國(guó)家對(duì)地方團(tuán)體的違法決定，在不能依行政監(jiān)督權(quán)撤銷(xiāo)時(shí)，也可向行政法院提起越權(quán)之訴。*參見(jiàn)前注②，薛剛凌主編書(shū)，第153-157頁(yè)；[法]法朗西斯·德倫：《中央與地方政府的權(quán)力分配——談法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《行政法學(xué)研究》1994年第2期。

通過(guò)對(duì)以上幾個(gè)較為典型國(guó)家的央地之間關(guān)系法治化經(jīng)驗(yàn)的考察，可以看出，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，其共同點(diǎn)在于央地之間關(guān)系都具有非常清晰的權(quán)力劃分及其法治化治理路徑，雖然在許多西方國(guó)家，央地之間的關(guān)系可能更多地表現(xiàn)為一種政治關(guān)系，但正如法國(guó)思想家托克維爾所言：“幾乎所有政治問(wèn)題遲早都要變成司法問(wèn)題。”無(wú)論是聯(lián)邦體制、單一制國(guó)家治理模式，抑或是權(quán)限的劃分、爭(zhēng)議的解決，最后都?xì)w結(jié)到憲法和法律的規(guī)制這樣一個(gè)制度核心，這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們進(jìn)一步的研究和借鑒。

二、地方橫向關(guān)系法治化研究

實(shí)現(xiàn)地方法治的目標(biāo)還需要解決跨行政區(qū)域間關(guān)系的法治化問(wèn)題。這里的跨行政區(qū)域，是指跨越兩個(gè)以上的縣級(jí)以上地方行政區(qū)域，既包括同級(jí)別的不同行政區(qū)域間的跨越；也包括不同級(jí)別的不同行政區(qū)域間的跨越；還包括因經(jīng)濟(jì)、地理、環(huán)境等分界形成的非行政區(qū)域內(nèi)部間的跨越，以及與外部行政區(qū)域或非行政區(qū)域間的跨越，比如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、珠三角區(qū)域等國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域，以及集聚型的跨行政區(qū)域的國(guó)家級(jí)城市群發(fā)展區(qū)域等,如長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群等。因此，研究地方法治建設(shè)問(wèn)題，不同區(qū)域之間橫向關(guān)系的法治化是一個(gè)繞不過(guò)去的重要問(wèn)題，其中以區(qū)域協(xié)商、區(qū)域合作、區(qū)域立法、區(qū)域共同體構(gòu)建等法治化建設(shè)為主要內(nèi)容。研究地方法治不應(yīng)該忽視對(duì)區(qū)域法治相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注，從區(qū)域法治視角來(lái)研究地方法治可以更多地進(jìn)行橫向視角的研究。另外，區(qū)域法治更多地是研究不同行政區(qū)域或非行政區(qū)域間的法治關(guān)系問(wèn)題。在地方法治進(jìn)程中，橫向關(guān)系的法治化問(wèn)題已經(jīng)日益凸顯，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的一體化發(fā)展呼喚著不同行政區(qū)域之間建立協(xié)作發(fā)展、合作發(fā)展和融合發(fā)展的法治關(guān)系。要保證地方府際關(guān)系的理性發(fā)展，必須將有關(guān)府際關(guān)系納入法律框架，通過(guò)立法程序科學(xué)地在各地政府之間配置權(quán)力，避免其隨意性和不穩(wěn)定性；府際合作的基本要求需要立法設(shè)定，法律應(yīng)是地方政府之間合作的基本保障。*參見(jiàn)薛剛凌：《論府際關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

第一，構(gòu)建地方橫向關(guān)系的法治模式。地方法治的橫向關(guān)系法治化要解決跨行政區(qū)域的立法問(wèn)題，從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來(lái)看，大致可歸納出三種不同的法治建構(gòu)觀，我們可以在頂層設(shè)計(jì)時(shí)擇善而從。

其一，國(guó)家立法模式。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家層面的區(qū)域調(diào)控法，在于克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)失靈和政府失靈，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展提供制度保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法和區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)組織法、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法、反區(qū)域經(jīng)濟(jì)壟斷和反區(qū)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展法、特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法等區(qū)域經(jīng)濟(jì)部門(mén)法構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系的體系。另一方面，保障和促進(jìn)我國(guó)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，必須堅(jiān)持中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的基本理論以及黨和國(guó)家的政策導(dǎo)向，應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的主體制度、區(qū)域市場(chǎng)規(guī)制法制度、區(qū)域調(diào)控法制度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任制度等方面構(gòu)建國(guó)家層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制度框架體系。而且，應(yīng)將中央經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)及相關(guān)政策上升為國(guó)家層面的法律，制定區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作的“基本法”，完善我國(guó)《地方組織法》和《立法法》，明確平級(jí)的地方立法機(jī)關(guān)可以聯(lián)合制定跨行政區(qū)域的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，并盡快制定《行政協(xié)議法》，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中大量出現(xiàn)的行政協(xié)議進(jìn)行規(guī)范。另外，我國(guó)現(xiàn)階段的跨行政區(qū)域立法可以參照我國(guó)《立法法》第81條規(guī)定的國(guó)務(wù)院部門(mén)聯(lián)合立法的模式，對(duì)涉及區(qū)域內(nèi)兩個(gè)以上的省份、自治區(qū)和直轄市的共同性行政管理事項(xiàng)，建立由國(guó)家部委聯(lián)合的區(qū)域行政立法模式，聯(lián)合制定適用于整個(gè)區(qū)域的行政規(guī)章。通過(guò)法律法規(guī)大數(shù)據(jù)檢索統(tǒng)計(jì)分析可以看出，國(guó)家層面有關(guān)區(qū)域合作的行政立法更靈敏地反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，中央有關(guān)區(qū)域合作的立法早于地方立法，總體上專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)一立法正在探索中，并且單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定正在不斷豐富和積累，因此，在國(guó)家層面，應(yīng)加快區(qū)域合作的統(tǒng)一立法進(jìn)程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機(jī)制和區(qū)域合作協(xié)議等共同性問(wèn)題。*參見(jiàn)殷潔：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的學(xué)理解析及其體系構(gòu)架》，《社會(huì)科學(xué)》2008年第7期；徐孟洲：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《政治與法律》2007年第4期；牛睿：《加強(qiáng)區(qū)域立法協(xié)調(diào) 構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興的法治環(huán)境》，《理論界》2007年第8期；陳書(shū)全：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下跨區(qū)域行政立法模式研究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期；葉必豐：《區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第2期。

其二，國(guó)家與地方聯(lián)動(dòng)立法模式。上述國(guó)家層面立法模式的觀點(diǎn)可能帶來(lái)問(wèn)題是，難以針對(duì)全國(guó)千差萬(wàn)別的區(qū)域合作發(fā)展現(xiàn)狀制定統(tǒng)一適用的規(guī)制模式；而各省級(jí)行政區(qū)域分別立法的模式又無(wú)法消除區(qū)域合作發(fā)展產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的矛盾和沖突。因此，有學(xué)者提出了合作立法的觀點(diǎn)，建議區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)整應(yīng)該分為不同的層次，區(qū)分中央與地方的界限，建立以國(guó)家層面的宏觀調(diào)控法與地方層面的中觀調(diào)控法并行調(diào)整的“二元結(jié)構(gòu)”立法模式。而且，可以經(jīng)由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)專(zhuān)門(mén)授權(quán)，通過(guò)協(xié)商形成共識(shí)以約束各自的立法，這種模式介于共同立法模式與磋商立法模式之間，既要求維持現(xiàn)有憲法法律框架的穩(wěn)定性，又要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法合作的約束力。另外，區(qū)域立法應(yīng)該強(qiáng)化綜合性，區(qū)域法制需要一個(gè)國(guó)家與地方合作立法的體系性構(gòu)建，一是由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定調(diào)整區(qū)域發(fā)展的一般法和特別法，如區(qū)域發(fā)展促進(jìn)法等；二是由國(guó)務(wù)院或所屬部委制定調(diào)整區(qū)域發(fā)展的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，如實(shí)施長(zhǎng)三角區(qū)域或珠三角區(qū)域綜合發(fā)展促進(jìn)條例或辦法等；三是由省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)或省級(jí)人民政府制定調(diào)整省內(nèi)區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，如制定寧鎮(zhèn)揚(yáng)、長(zhǎng)株潭等經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例或辦法等。*參見(jiàn)董玉明：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)解析》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期；宋方青、朱志昊：《論我國(guó)區(qū)域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期；朱未易：《試論我國(guó)區(qū)域法制的系統(tǒng)性建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第10期。

其三，地方立法模式。地方層面的立法模式又可分為超行政區(qū)域立法、行政區(qū)域內(nèi)立法兩個(gè)方面。對(duì)于地方超行政區(qū)域立法的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于相關(guān)省份的共同事項(xiàng)而言，中央行政立法缺乏針對(duì)性，而地方規(guī)章的范圍又過(guò)于局限，有必要在中間層次上增加一個(gè)跨區(qū)劃的區(qū)域行政立法形式，即在法制統(tǒng)一的前提下，經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，由相關(guān)省市政府在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，制定能在相關(guān)省內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要，也可填補(bǔ)行政立法層次中的斷層和空缺，更是新時(shí)期下發(fā)揮地方行政立法積極性、主動(dòng)性的一種表現(xiàn)形式。超行政區(qū)域立法包括了區(qū)際間或省際間的共同立法、磋商立法和協(xié)作立法等合作立法形式。比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，超行政區(qū)域立法協(xié)作是一個(gè)值得提倡的做法，開(kāi)展省際間政府立法協(xié)作、制定適用于某一區(qū)域的行政立法應(yīng)通過(guò)修改《立法法》和其他相關(guān)法律，使區(qū)域行政立法合法化，并明確立法主體、可協(xié)作的權(quán)限和范圍，解決法律淵源和位階問(wèn)題，理順立法審查監(jiān)督機(jī)制。但是，跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)難度更大，持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，難以滿足區(qū)域發(fā)展的需要，更為重要的是，其存在法律障礙。在目前的法律體系下，我國(guó)的跨區(qū)域聯(lián)合立法缺乏《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的授權(quán)，在法律上是行不通的。而對(duì)于地方行政區(qū)域內(nèi)立法的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前改革不斷深化的形勢(shì)下，各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系都處于持續(xù)調(diào)整之中，要求國(guó)家層面的立法一步到位是不現(xiàn)實(shí)的，需要抓住改革試驗(yàn)的契機(jī)，采用省級(jí)行政區(qū)域立法的方式，在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的城市圈先行先試，體現(xiàn)區(qū)域立法的獨(dú)立性和引導(dǎo)性，比如《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》就是區(qū)域分別立法的典型之一。另外，可以通過(guò)訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，通過(guò)省級(jí)人大或政府的聯(lián)合立法或協(xié)作立法，制定統(tǒng)一法規(guī)或章程，減少區(qū)域內(nèi)的多頭立法或重復(fù)立法。*參見(jiàn)方世榮、王春業(yè)：《經(jīng)濟(jì)一體化與地方行政立法變革》，《行政法學(xué)研究》2008年第3期；王春業(yè)：《論區(qū)域性行政立法協(xié)作》，《當(dāng)代法學(xué)》2007年第3期；王春業(yè)：《論省際區(qū)域行政立法協(xié)作》，《行政法學(xué)研究》2007年第2期；何淵：《我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制困境與解決路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第11期；劉友凡：《以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)探索區(qū)域立法的新途徑》，《政策》2009年第12期；易凌、王琳：《長(zhǎng)三角區(qū)域法規(guī)政策沖突與協(xié)調(diào)研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。

第二，實(shí)現(xiàn)地方橫向關(guān)系的軟法規(guī)制。地方法治的橫向關(guān)系法治化除了地方各行政區(qū)域之間為合作發(fā)展采用合作立法的硬法規(guī)制形式外，還可以采取行政協(xié)議或行政契約等行政協(xié)調(diào)的軟法規(guī)制形式。關(guān)于軟法，弗朗西斯·斯奈德認(rèn)為，“軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。馬爾奇·霍夫曼認(rèn)為，軟法是指“不具有任何約束力或者約束力比傳統(tǒng)的法律即所謂硬法要弱的準(zhǔn)法律性文件”。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)《憲法》、《立法法》和《地方組織法》雖然并沒(méi)有像美國(guó)那樣專(zhuān)門(mén)規(guī)定“協(xié)定條款”，而只是賦予地方政府一些管理地方事務(wù)的職權(quán)，但這并不能否定地方政府具有締結(jié)行政協(xié)議的權(quán)力，我國(guó)《憲法》、《立法法》和《地方組織法》實(shí)際上暗示或間接地賦予了地方政府締結(jié)協(xié)議權(quán)，即只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，地方政府之間就有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議。而且，地方人民政府以行政協(xié)議的形式來(lái)處理行政區(qū)域邊界糾紛和協(xié)調(diào)共同面臨的發(fā)展問(wèn)題，在法律上是得到允許和認(rèn)可的。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，區(qū)域政府間締結(jié)各種行政協(xié)議，在主體資格上并無(wú)法律障礙。區(qū)域發(fā)展既要考慮全國(guó)的統(tǒng)一性，也要考慮地方的特殊性，既要符合中央政府的意愿，也要讓地方政府參與其中，這就是中央政府與地方政府的聯(lián)合方案，通過(guò)締結(jié)中央與地方的行政協(xié)議或頒布共同立法等公法機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。況且，“長(zhǎng)三角”和“泛珠三角”正在自發(fā)生成和完善“省際協(xié)議”模式，這種模式試圖通過(guò)契約手段來(lái)解決特定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題?！笆‰H協(xié)議”所代表的契約治理模式應(yīng)該借鑒地方聯(lián)合立法和州際契約的經(jīng)驗(yàn)，并在中央政府的規(guī)制下加以完善和推廣?？傮w而言，區(qū)域行政協(xié)議大致包括了四種類(lèi)型：一是跨省不同行政層級(jí)政府間的區(qū)域行政協(xié)議，二是跨省相同行政層級(jí)政府間的區(qū)域行政協(xié)議，三是省域內(nèi)部不同行政層級(jí)政府間的區(qū)域行政協(xié)議，四是省域內(nèi)部相同行政層級(jí)政府間的區(qū)域行政協(xié)議。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作都是以本區(qū)域之內(nèi)的政府協(xié)議為基礎(chǔ)架構(gòu)起來(lái)的。政府協(xié)議屬于一種對(duì)等性的行政契約，具有一種準(zhǔn)立法行為的性質(zhì)，在區(qū)域合作中具有法制協(xié)調(diào)、化解糾紛與補(bǔ)充立法的功能，行政協(xié)議法治化最重要的方面是明確締約的法律依據(jù)，推進(jìn)和擴(kuò)大公眾在行政協(xié)議中的參與，以及建構(gòu)行政協(xié)議爭(zhēng)端解決機(jī)制。然而，區(qū)域行政協(xié)議運(yùn)行過(guò)程中還存在著其他問(wèn)題，諸如區(qū)域行政協(xié)議缺少規(guī)范性，區(qū)域行政協(xié)議運(yùn)行機(jī)制不健全，區(qū)域行政協(xié)議主體缺乏契約精神等。而且，我國(guó)以行政協(xié)議為基礎(chǔ)實(shí)施區(qū)域性行政協(xié)調(diào)的地區(qū)(如“長(zhǎng)三角”、“泛珠三角”地區(qū))，對(duì)行政協(xié)議的法律效力并未作出明確規(guī)定，這種現(xiàn)狀阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作與發(fā)展，需要積極推進(jìn)區(qū)域性地方立法和完善區(qū)域性行政協(xié)調(diào)。此外，需要充分保障地方政府在區(qū)域合作中的自主權(quán)，這種地方自主權(quán)主要來(lái)自于憲法的規(guī)定和中央的授權(quán)，只有影響中央和地方政治平衡的區(qū)域合作協(xié)議才需要得到中央的批準(zhǔn)，這些協(xié)議包括可能涉及中央最終決定權(quán)的區(qū)域合作協(xié)議，可能影響中央控制力的區(qū)域合作協(xié)議，以及可能影響協(xié)議非成員方利益的區(qū)域合作協(xié)議。*參見(jiàn)廖凡：《論軟法在全球金融治理中的地位和作用》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期；何淵：《環(huán)渤海地區(qū)行政協(xié)議的法學(xué)思考》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第4期；葉必豐：《長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第6期；葉必豐：《我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議》，《法學(xué)研究》2006年第2期；何淵：《試論區(qū)域一體化中的公法》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第2期；于立深：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的契約治理模式》，《浙江學(xué)刊》2006年第5期；汪建昌：《區(qū)域行政協(xié)議：概念、類(lèi)型及其性質(zhì)定位》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2012年第6期；喻少如：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的行政協(xié)議》，《求索》2007年第11期；汪建昌：《區(qū)域行政協(xié)議：理性選擇、存在問(wèn)題及其完善》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2012年第1期；周葉中、曹陽(yáng)昭：《我國(guó)區(qū)域法制建設(shè)簡(jiǎn)論》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期；何淵：《論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第1期。

然而，對(duì)于區(qū)域間合作立法或行政協(xié)議而言，持不同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，依照我國(guó)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，既有的法律形式只涉及中央和地方之間的協(xié)調(diào)，并不存在地方聯(lián)合立法的層次，也未曾授予地方政府享有任何行政協(xié)議締約權(quán)，這只是地方政府為解決自身問(wèn)題和共同問(wèn)題所進(jìn)行的一種積極探索，應(yīng)為我國(guó)現(xiàn)行體制所容忍，使其最終融入現(xiàn)行憲法框架的制度化建制中來(lái)。還有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)地方締約權(quán)缺乏明確的授權(quán)，我國(guó)區(qū)域法律治理也沒(méi)有直接的憲法和法律依據(jù)，而合法衍生的地方締約權(quán)的權(quán)威將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單個(gè)的地方自主權(quán)或自治權(quán)本身，并有可能挑戰(zhàn)中央的權(quán)威從而影響政治平衡。*參見(jiàn)陳丹：《我國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)發(fā)展的若干憲法問(wèn)題思考》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版》2008年第4期；何淵：《論我國(guó)區(qū)域法律治理的合憲(法)性控制及憲法修改》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。因此今后對(duì)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和選擇應(yīng)當(dāng)非常慎重。

第三，推進(jìn)地方橫向關(guān)系中的合作治理。地方的橫向關(guān)系法治化還涉及區(qū)域多元主體間的合作治理法治化問(wèn)題，在區(qū)域的合作治理中最主要的問(wèn)題是跨行政區(qū)域的治理。有觀點(diǎn)認(rèn)為，跨域治理的外延包括了地理空間上的跨行政區(qū)聯(lián)合行動(dòng)，組織單位中的跨部門(mén)交流，傳統(tǒng)公共部門(mén)與私營(yíng)、民間組織之間的伙伴關(guān)系，以及橫跨各種政策領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化合作，是一種超越分歧、跨越邊界、以協(xié)同互動(dòng)為目的的新型治理模式。在本質(zhì)上，跨域治理區(qū)別于傳統(tǒng)意義上地方政府作為單一治理主體的模式，而是倡導(dǎo)一種多元和整體治理的模式?？缬蛑卫碜鳛橐环N多元主體參與的協(xié)作治理，強(qiáng)調(diào)中央政府和地方政府合作關(guān)系的構(gòu)建，鼓勵(lì)地方政府之間的聯(lián)合行動(dòng)，關(guān)注公私伙伴關(guān)系的建立，鼓勵(lì)非政府組織與公民社會(huì)的積極參與，這種多元主體的協(xié)同治理將成為當(dāng)前解決區(qū)域問(wèn)題、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理、實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效治理工具。從治理主體看，府際合作治理是一種政府主導(dǎo)，社會(huì)公共組織、私人部門(mén)共同參與的合作治理；從治理機(jī)制和模式看，府際合作治理是一種強(qiáng)調(diào)問(wèn)題解決、目標(biāo)導(dǎo)向與管理創(chuàng)新的多元化治理；從治理的價(jià)值理念看，府際合作治理是建立在尊重、信任、協(xié)調(diào)、共贏基礎(chǔ)上的合作治理；從治理方式看，府際合作治理是一種強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的制度性治理。然而，地方政府跨域合作既是應(yīng)對(duì)公共事務(wù)外溢、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，也蘊(yùn)含著威脅憲政框架穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因而有必要運(yùn)用法治化手段對(duì)其加以治理，確保其在法定目的和空間范圍內(nèi)有序運(yùn)行。它需要先行解決地方政府的獨(dú)立主體地位、中央政府的制度供給義務(wù)和糾紛解決機(jī)制這三個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。另外，區(qū)域府際合作治理的法治化要求推動(dòng)者以區(qū)域治理關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的區(qū)域行政法的產(chǎn)生與發(fā)展，區(qū)域行政法不僅要遵循行政法基本原則，還要遵循區(qū)域非主權(quán)原則、區(qū)域多元平等原則、區(qū)域利益均衡原則等區(qū)域行政法的特有原則。區(qū)域行政法框架體系應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)部分：圍繞行政機(jī)關(guān)地域管轄限制與跨域治理客觀需求的有效平衡，社會(huì)組織法律授權(quán)和共同體成員自治規(guī)則授權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)建的區(qū)域行政主體制度；政府負(fù)責(zé)下多元治理主體之間以信任為基礎(chǔ)交織互動(dòng)，共同承擔(dān)公共責(zé)任的區(qū)域行政行為制度；以區(qū)域行政監(jiān)督和多元化區(qū)域行政救濟(jì)為核心的區(qū)域行政監(jiān)督救濟(jì)制度。*參見(jiàn)王鵬：《跨域治理視角下地方政府間關(guān)系及其協(xié)調(diào)路徑研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第2期；張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國(guó)行政管理》2012年第3期；朱最新：《區(qū)域合作視野下府際合作治理的法理界說(shuō)》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第9期；張彪：《地方政府跨域合作的法治化治理》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第8期；劉云甫、朱最新：《論區(qū)域府際合作治理與區(qū)域行政法》，《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。

第四，借鑒地方橫向關(guān)系的域外經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)區(qū)域法治理論和實(shí)踐研究需要借鑒域外區(qū)域治理的理論和經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)閰^(qū)域治理理論和實(shí)踐是區(qū)域法治的基礎(chǔ)和條件。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)外區(qū)域治理理論經(jīng)歷了舊區(qū)域主義理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義理論、地域重劃與再區(qū)域化理論等歷史演進(jìn)，形成了以下幾種治理模式。其一，區(qū)域合并統(tǒng)一治理模式，即通過(guò)區(qū)劃改革和制度性合并，由合并后產(chǎn)生的區(qū)域政府統(tǒng)一對(duì)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行管理。其二，分層復(fù)合治理模式，即最大限度地保留一個(gè)都市圈內(nèi)各級(jí)地方政府的組織結(jié)構(gòu)以及管理功能，由此建立一個(gè)地區(qū)性的“傘型”管理機(jī)構(gòu)。其三，多邊聯(lián)合治理模式等，即以當(dāng)代治理的政治理念和思維為基礎(chǔ)，將平等、契約、合作等市場(chǎng)理念貫穿并合理應(yīng)用于區(qū)域政治與區(qū)域行政改革、公共管理事務(wù)再造與發(fā)展的區(qū)域治理形態(tài)。以美國(guó)為例，經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，美國(guó)憲法中的州際協(xié)定成為美國(guó)各州解決州際爭(zhēng)端和促進(jìn)州際合作最重要的區(qū)域法律治理機(jī)制，盛行該國(guó)的新聯(lián)邦主義使州際協(xié)定越來(lái)越受到政府決策者的關(guān)注和青睞。區(qū)域一體化是中美兩國(guó)共同追求的區(qū)域治理目標(biāo)，只是采取的法律手段和實(shí)現(xiàn)的法律路徑有所不同而已，美國(guó)憲法中的“協(xié)定條款”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于正處于區(qū)域法律治理關(guān)鍵階段的中國(guó)而言具有諸多啟示。而且，在美國(guó)，州際協(xié)定和行政協(xié)議都是實(shí)現(xiàn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的重要機(jī)制，它們之間不存在相互取代的關(guān)系，而是互補(bǔ)關(guān)系，州際關(guān)系的重要程度決定了各州到底是采用州際協(xié)定、正式的行政協(xié)議，還是非正式的行政協(xié)議。涉及重大政治問(wèn)題時(shí)，剛性的州際協(xié)定機(jī)制是不錯(cuò)的選擇，而涉及簡(jiǎn)易的行政問(wèn)題或緊急問(wèn)題的，柔性的行政協(xié)議機(jī)制似乎更有用武之地。再以德國(guó)為例，德國(guó)在區(qū)域治理方面經(jīng)多年發(fā)展已經(jīng)形成較為完善的制度體系，其重要的治理手段為，由地方政府自發(fā)建立區(qū)域性協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)關(guān)系、促進(jìn)多方合作、實(shí)現(xiàn)管理職能，并且，根據(jù)組織設(shè)立的法律依據(jù)，德國(guó)區(qū)域治理中的組織主要有非正式合作機(jī)制、私法組織和公法組織三種類(lèi)型，這些組織所具有的執(zhí)行力來(lái)自于德國(guó)悠久的地方自治傳統(tǒng)以及嚴(yán)密龐大法律體系的保障。*參見(jiàn)曾媛媛、施雪華：《國(guó)外城市區(qū)域治理的理論、模式及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《學(xué)術(shù)界》2013年第6期；何淵：《論美國(guó)〈憲法〉“協(xié)定條款”的法律變遷及對(duì)中國(guó)區(qū)域法律治理的啟示——從二元聯(lián)邦主義到合作聯(lián)邦主義再到新聯(lián)邦主義》,《比較法研究》2016年第2期；何淵：《美國(guó)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第6期；高薇：《德國(guó)的區(qū)域治理：組織及其法治保障》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第2期。我們對(duì)此也應(yīng)有選擇地加以借鑒。

三、地方縱橫向關(guān)系研究前贍：可能的選項(xiàng)

就地方法治的縱橫向關(guān)系法治化研究現(xiàn)狀而言，仍然還有許多的問(wèn)題值得進(jìn)一步深入研究。

一方面，存在地方縱橫向關(guān)系的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題，這是解決其他一切問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，而且正當(dāng)性與合法性已經(jīng)越來(lái)越成為兩個(gè)需要分別對(duì)待的問(wèn)題。正如大衛(wèi)·戴岑豪斯所言：“合法性與正當(dāng)性的關(guān)系問(wèn)題是法哲學(xué)與政治哲學(xué)中最為重要的主題之一?！?[加]大衛(wèi)·戴岑豪斯：《合法性與正當(dāng)性——魏瑪時(shí)代的施米特、凱爾森與海勒》，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第1頁(yè)。因?yàn)椋绻挥泻戏ㄐ赃@一維度，缺少正當(dāng)性的約束，各色專(zhuān)制政府和極權(quán)政府都有可能以合法性的名義大行其道，在認(rèn)定法無(wú)法再?gòu)摹耙环N更高的法中獲得自身的正當(dāng)性”的今天，嚴(yán)格區(qū)分合法性與正當(dāng)性至關(guān)重要。*參見(jiàn)周濂：《正當(dāng)性與合法性之辨》，《讀書(shū)》2014年第5期；周濂：《正義的可能》，中國(guó)文史出版社2015年版，第147頁(yè)。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該把符合某種抽象的價(jià)值或道德原則的意義上的“合法性”稱(chēng)為“正當(dāng)性”，把符合法律意義上的“合法性”稱(chēng)為“合法性”或“合法律性”。*參見(jiàn)高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。換句話說(shuō)，狹義的“合法性”的具備并不必然意味著“正當(dāng)性”的具備，地方或區(qū)域立法的立法主體、規(guī)范及其程序在規(guī)則和技術(shù)上雖然都有可能是合法的，但如果這種法規(guī)和規(guī)章含有減損公民權(quán)益、擴(kuò)張地方政府權(quán)力等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，那么，這樣的地方性或區(qū)域性法規(guī)與規(guī)章雖具有形式合法性，但不具有正當(dāng)性。因此，研究地方法治縱橫向關(guān)系的正當(dāng)性和合法性就顯得尤其重要和迫切。其中，研究正當(dāng)性要研究的是地方縱橫向關(guān)系的道德證成性問(wèn)題，如主體性問(wèn)題和公正性問(wèn)題等；研究合法性則要研究地方縱橫向關(guān)系的合法律性問(wèn)題，如合憲性問(wèn)題、合上位法性問(wèn)題等。

在縱向關(guān)系法治化方面所存在的問(wèn)題，一是中央與地方關(guān)系的正當(dāng)性問(wèn)題，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，要研究和解決的是什么樣的中央與地方關(guān)系才是正當(dāng)?shù)?，只有?dāng)人們能夠感到這種央地關(guān)系是不正當(dāng)?shù)臅r(shí)候，正當(dāng)性的追問(wèn)才成為必要，這既是一個(gè)法律哲學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)政治哲學(xué)問(wèn)題；二是中央與地方關(guān)系的合法性問(wèn)題，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，要研究和解決的是什么樣的中央與地方關(guān)系才是合法律性的，這既是一個(gè)法理學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)法社會(huì)學(xué)問(wèn)題。

在橫向關(guān)系法治化方面所存在的問(wèn)題，一是跨行政區(qū)域間聯(lián)動(dòng)立法的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題；二是跨行政區(qū)域間行政協(xié)議的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題；三是跨行政區(qū)域間共同治理的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題。針對(duì)這里的正當(dāng)性，要研究的是聯(lián)動(dòng)立法、行政協(xié)議、共同治理的終極目的性問(wèn)題；針對(duì)這里的合法性，要研究的是聯(lián)動(dòng)立法、行政協(xié)議、共同治理的合法律性問(wèn)題。

另一方面，在正當(dāng)性與合法性研究前提下，地方縱橫向關(guān)系法治化的核心是權(quán)力劃分與利益配置的法治化，但地方的縱向關(guān)系法治化與橫向關(guān)系法治化的重點(diǎn)并不相同、各有側(cè)重。針對(duì)中央與地方縱向關(guān)系法治化，要在現(xiàn)行憲法和立法法等憲法性法律的基礎(chǔ)上，研究如何進(jìn)一步明晰和細(xì)化中央與地方關(guān)系的職權(quán)及其劃分，如立法權(quán)限、行政權(quán)限(包括事權(quán)和治權(quán))、司法權(quán)限等的職權(quán)及其劃分。針對(duì)地方或區(qū)域橫向關(guān)系法治化，要研究在沒(méi)有上位法的現(xiàn)狀下，如何進(jìn)行跨行政區(qū)域在立法、行政、以及司法層面的協(xié)同、協(xié)作和協(xié)商，其更多地體現(xiàn)在立法協(xié)同、行政協(xié)商、司法協(xié)作和共同治理等方面的制度性探索和創(chuàng)新。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

朱未易，南京市社會(huì)科學(xué)院法治研究中心主任、城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員，西南政法大學(xué)、河海大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)兼職教授。

*本文系作者主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“法治中國(guó)視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14BFX006)的階段性成果。

DF20

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1005-9512-(2016)11-0072-11