全面推進法律顧問制度和兩公律師制度建設

王進喜（中國政法大學教授）

全面推進法律顧問制度和兩公律師制度建設

王進喜（中國政法大學教授）

黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革的任務之一，是“普遍建立法律顧問制度”。黨的十八屆四中全會進一步明確提出，要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。明確公職律師、公司律師法律地位及權利義務，理順公職律師、公司律師管理體制機制。”十八屆五中全會提出，要“運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”。前不久，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是對黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神的進一步貫徹落實的具體措施，并明確提出了推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的目標，即2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

《意見》是今后幾年推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度的綱領性文件，有必要從以下幾個方面領會和把握《意見》精神。

一、從法律顧問業務的必要性和專業性出發，明確政策導向

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”因此，依法治國、依法執政、依法行政是密不可分的整體，普遍建立法律顧問制度，不僅僅是要在政府部門建立法律顧問制度，提高在新形勢下政府依法行政水平，不僅僅是要在企業建立法律顧問制度，推進企業依法經營、合規管理，而且要在各級黨委建立法律顧問制度，從而全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。“依法執政是依法治國的關鍵”。建立黨委系統法律顧問制度，是對依法執政要求的直接貫徹，是全面建設法治中國的重要保障，是治理創新的重要體現，是加強黨內法規建設的人才基礎。

考慮到法律工作的專業性和重要性，積極推進法律顧問制度，必須有強有力的人才保障。法律職業資格考試或者律師資格考試，是選拔法律人才、保證法律人才專業性的具體措施之一。《意見》規定，在黨政機關已擔任法律顧問但未取得法律職業資格或者律師資格的人員，可以繼續履行法律顧問職責。國家統一法律職業資格制度實施后，黨政機關擬擔任法律顧問的人員應當具有法律職業資格或者律師資格；在國有企業已擔任法律顧問但未取得法律職業資格或者律師資格的人員，可以繼續履行法律顧問職責。國家統一法律職業資格制度實施后，國有企業擬擔任法律顧問的工作人員或者外聘的其他人員，應當具有法律職業資格或者律師資格，但外聘其他國有企業現任法律顧問的除外。

積極推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是領導干部依法決策、依法辦事的重要制度保障。《意見》不僅規定了黨政機關、國有企業發揮法律顧問和公職律師公司律師作用的方式，還明確規定黨政機關主要負責人、國有企業主要負責人要正確認識法律顧問和公職律師公司律師的意義和作用，在落實法律顧問和公職律師公司律師制度方面，發揮好組織領導和帶頭落實的作用。《意見》規定，黨政機關主要負責同志作為推進法治建設第一責任人，要認真抓好本地區本部門本單位法律顧問、公職律師、公司律師制度的實施。對應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規追究黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任；對應當聽取法律顧問、公司律師的法律意見而未聽取，應當交由法律顧問、公司律師進行法律審核而未落實，應當采納法律顧問、公司律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規追究國有企業主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。

二、尊重中國現實國情，遵循法治建設規律

當前我國各地在經濟、文化等方面的發展仍然存在著相當大的差距，這必然導致各地在推進法律顧問制度和公職律師公司律師的發展上采取不同的模式和措施。“一刀切”的做法是脫離實際的。《意見》從現實國情出發，在推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度建設方面，沒有搞一刀切，提出了堅持分類規范實施的原則。即要從實際出發，在黨政機關、人民團體、國有企事業單位分類推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，明確政策導向和基本要求，鼓勵各地區各部門各單位綜合考慮機構、人員情況和工作需要，選擇符合實際的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩妥實施。

例如，《意見》考慮到黨政機關法律顧問的工作特點，在法律顧問的構成上兼顧了政治性、專業性和獨立性要求。《意見》提出積極推行黨政機關法律顧問制度，建立以黨內法規工作機構、政府法制機構人員為主體，吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍。

在法律顧問的設置上，《意見》提出要專職法律顧問與兼職法律顧問制度兼顧。縣級以上地方黨委和政府以及法律事務較多的工作部門應當配備與工作任務相適應的專職人員擔任法律顧問；法律事務較少的縣級以上地方黨委和政府工作部門可以配備兼職人員履行法律顧問職責。鄉鎮黨委和政府可以根據工作需要，配備專職或者兼職人員履行法律顧問職責。此外，《意見》還規定，市、縣、鄉同級黨委和政府可以聯合外聘法律顧問，為黨政機關提供服務；黨委和政府可以分別統一外聘法律顧問，為黨委和政府及其工作部門提供服務。

再如，考慮到全面推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度在法律人才方面的迫切需求，《意見》提出，國家統一法律職業資格制度實施前已擔任法律顧問、未取得法律職業資格或者律師資格的人員具備下列條件，經國務院司法行政部門考核合格的，由國務院司法行政部門向其頒發公職律師、公司律師證書：（1）在黨政機關、國有企業擔任法律顧問滿15年；（2）具有高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位，或者高等學校非法學類本科及以上學歷并獲得法律碩士、法學碩士及以上學位或者獲得其他相應學位；（3）具有高級職稱或者同等專業水平。與此同時，《意見》規定，根據該項規定擔任公職律師、公司律師的人員，申請轉為社會律師的，應當符合國家統一法律職業資格制度的相關規定。因此，這一過渡性措施不會沖擊國家統一法律職業資格制度。

三、實現責權利統一

針對實踐中存在的法律顧問和公職律師公司律師的責權利不統一的情況，《意見》在法律顧問和公職律師公司律師的責權利相統一方面作出了詳細的規定。《意見》不僅規定了黨政機關、國有企業法律顧問的職責，還規定了法律顧問、公職律師、公司律師的責任。黨政機關法律顧問、公職律師玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀處理；屬于外聘法律顧問的，予以解聘，并記入法律顧問工作檔案和個人誠信檔案，通報律師協會或者所在單位，依法追究責任。國有企業法律顧問對企業經營管理行為的合法合規性負有監督職責，對企業違法違規行為提出意見，督促整改。法律顧問明知企業存在違法違規行為，不警示、不制止的，承擔相應責任。此外，《意見》對外聘法律顧問、公職律師、公司律師在保密、利益沖突、兼職等行為規則方面的事項均作出了明確規定。

此外，為了尊重法律顧問、公職律師、公司律師的勞動，體現其工作價值，《意見》明確規定，黨政機關要將法律顧問、公職律師經費列入財政預算，采取政府購買或者財政補貼的方式，根據工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報酬，為法律顧問、公職律師開展工作提供必要保障。

四、發揮對法律人才、社會律師的正面引導作用

保證公職律師、公司律師具有必要的獨立性，保證公職律師、公司律師崗位能夠具有執業經歷、職業保障方面的吸引力，是發揮法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的關鍵之一。為此，《意見》規定，公職律師、公司律師脫離原單位，可以申請轉為社會律師，其擔任公職律師、公司律師的經歷計入社會律師執業年限。公職律師、公司律師依照有關程序遴選為法官、檢察官的，確定法官、檢察官等級應當考慮其從事公職律師、公司律師工作的年限、經歷。與此同時，律師協會承擔公職律師、公司律師的業務交流指導、律師權益維護、行業自律等工作。這些規定無疑有利于吸引人才加入公職律師、公司律師隊伍。

積極推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度，離不開社會律師的參與，應當形成公職律師、公司律師和社會律師優勢互補、資源共享的格局。《意見》規定了黨政機關外聘法律顧問應當具備的政治條件、經驗條件、道德條件，并規定外聘法律顧問應當通過公開、公平、公正的方式遴選。例如，《意見》規定，受聘擔任法律顧問的律師應當未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協會的行業處分。這對于引導社會律師依法遵守職業道德和執業紀律執業無疑具有積極的導向作用。

五、對《律師法》的修改提出了新要求

《意見》不僅為未來一段時間法律顧問、公職律師、公司律師工作的開展指明了方向，也就《律師法》的修改提出了要求。《律師法》施行已經20年，司法部在全國試點公職律師、公司律師制度也逾10年。這些年來，黨政機關、企業對法律服務的認識和需求已經發生了巨大的變化。律師隊伍的格局應當適應依法治國的大形勢而調整。《律師法》不僅僅應當是在律師事務所執業的社會律師的《律師法》，也應當是公職律師、公司律師的《律師法》，應當為社會律師、公職律師、公司律師的全面協調發展提供法律根據。因此，《律師法》的修改，應當按照《意見》精神，在公職律師、公司律師的證書管理、權利義務、律師協會的職責等方面，作出相應修改。

（責任編輯 張文靜）