“政社互動”在司法行政工作中的運用和思考

顧瀟軍（江蘇省太倉市司法局局長）

“政社互動”在司法行政工作中的運用和思考

顧瀟軍（江蘇省太倉市司法局局長）

“政社互動”的全稱是：“政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動”，是指各級政府部門與基層群眾自治組織、社會組織等社會主體之間，通過“銜接互動”理順社會治理職能、調整社會治理結構、改進社會治理方式、促進政府職能轉變。江蘇太倉市從2008年起，開始理論和實踐的探索。首先從農村抓起，在實踐層面厘清法律界限，把各級政府及其部門不該伸的手縮回來，基層群眾應該管的事情也就是法定職責履行起來。2010年，太倉專門成立推進“政社互動”領導小組，由市委書記、市長任雙組長；各鎮區也是由黨委書記、鎮長任雙組長。2013年2月7日，全國村務公開協調小組關于印發《全國村務公開協調小組2013年工作要點》的通知中提出：總結推廣江蘇太倉市“政社互動”經驗，規范基層政府與村民自治組織的關系。2013年3月22日，中央書記處書記趙洪祝批示：江蘇太倉市“政社互動”的做法，突出“確權、服務、效率”，理念新、措施實，效果比較好，希望繼續探索實踐，積累更多經驗。2014年9月，中央政治局委員、中組部部長趙樂際和國務委員王勇分別批示，要求積極總結江蘇太倉“政社互動”經驗。

2011年起，太倉市把“政社互動”理念貫穿到了司法行政工作的各項職能履行中去，不僅突破了長期制約基層司法行政工作發展的瓶頸制約，迅速扭轉太倉司法行政工作長期下滑的頹勢，而且圓滿完成了“光輝工程”設計之初的超越目標。2015年12月，榮膺司法部“全國司法行政系統集體一等功”。應該說，“政社互動”還原了民主法治村（社區）創建本質，是太倉對“六五”普法的一大貢獻，因為它在“六五普法”期間逐級推開，因此也是蘇州乃至全省、全國“六五”普法的一大成果，它不僅形成了民主法治村（社區）創建的一整套新理論，更是經過了多重實踐的檢驗。從太倉的探索實踐來看，“政社互動”是今后拓展基層司法行政工作的一個方向。

一、“政社互動”在太倉司法行政工作中的探索實踐

2011年以來，太倉市司法局準確把握司法行政工作的特有屬性，及時轉變發展思維，把“政社互動”這一全新的理念和制度設計引入司法行政工作，以“社會協同”理念作為“十二五”時期太倉司法行政工作跨越發展的首要理念，引導支持社會力量在公共法律服務、社區矯正和安置幫教、法治宣傳、人民調解等工作中發揮作用，形成了司法行政與社會力量合作善治的良好局面，突破了長期制約司法行政發展的瓶頸，贏得了一個司法行政發展的黃金期。

工作要點：

1.理念提出。2011年太倉司法行政創新驅動轉型發展動員大會提出以理念的轉變推動司法行政思維的創新，以思維的創新推動隊伍轉型、職能轉優。

2.出臺規劃。制定出臺“光輝工程”十二五規劃。確定了以社會協同的理念推進“‘六五普法’·光輝太倉”、“社區矯正·光彩人生”、“法律服務·光明萬家”、“矛盾調處·陽光生活”四大行動計劃，明確了一年轉軌、二年建設、三年達標、四年發展、五年超越的階段性目標。

3.厘清責職。出臺“太陽工作法”，確定司法行政工作責任清單和社會組織協同清單。

4.改革脫鉤。司法行政徹底退出律師協會和基層法律服務工作者協會。

5.規范管理。制定社會組織參與司法行政工作的程序規定。

6.政策扶持。推動市委、市政府或者相關部門出臺扶持政策。

具體做法：

1.實施“太陽工作法”，著力理順與社會組織的關系。踐行“政社互動”，首先要厘清權責邊界。2011年，遵循“崇尚法律信仰、彰顯司法公正，讓人的尊嚴在法律的太陽下熠熠生輝”這一光輝工程主題，出臺了《“太陽工作法”實施意見》，全面梳理了基層群眾自治組織，律師協會、法律工作者協會等行業協會及其他組織，依照法律等規定應履行的有關司法行政職責事項，和協助司法行政機關履行的工作事項共39項，進一步明確了司法行政部門和各類組織的權責邊界。實踐中，該局充分尊重各類社會組織的主體地位，對于社會組織依法應予履行的職責事項，通過加強工作指導，督促其依法履行法定義務；對需要社會組織協助的非法定具體行政事務，實行項目化運作，在平等協商的基礎上，按“權隨責走、費隨事轉”的原則，實行購買服務。

2.培育多元主體，提升司法行政管理服務能力。推進社會協同，培養社會組織是基礎。2011年以來，把培育社會組織作為一項長期性的基礎工作，除了原有的律師協會、法律工作者協會等行業協會，培育了“光輝”矯正社工事務所、婁城老娘舅聯合會、“太陽”法治文化藝術團等一批社會組織，覆蓋司法行政的各塊業務。市“光輝”矯正社工事務所專門提供社區矯正社會化服務，實現了社區矯正社會化事務與執法事務的分離，成功經驗被《新華日報》長篇報道。與此同時，積極依托市公益創投項目等平臺，與市義工聯、陽光心理服務中心、東港戲曲社等社會組織開展合作，共同實施社區服刑人員心理咨詢、警示教育，社工能力培訓等方面的項目，取得了很好的效果。太倉市司法局還與上海新航社區服務總站、上海海布社工師事務所等省外專業社會組織開展合作，強化專業指導，提升社會組織承接能力。

3.推進政社分開，實現社會組織“去行政化”。目前，律師協會、法律工作者協會等社會組織，都是由司法行政機關主導和管理。太倉市司法局堅定按照政社分開的要求，在2012年實現了兩個社會組織與司法行政機關的職能分開、機構分設、人員分離、財產分置，建立起了政府依法行政、行業協會依法自治的新體制。改革初步完成后，律師管理部門原先承擔的組織培訓等工作逐步移交給了行業協會。為幫助行業協會順利度過改革陣痛期，在劃清職能的同時，司法行政部門給予了更多指導，幫助行業協會走過磨合期，逐步做到自主自立。與社會組織的關系理順后，該局積極建立司法行政機關與社會組織的新型合作關系，充分尊重社會組織的主體性，不干預其具體業務活動，同時強化項目和資金等方面的支持措施，加強黨建引領，率先實現律師事務所和法律服務所黨組織建設全覆蓋，促進了社會組織健康發展，公共法律服務順勢而為，打出品牌。

4.完善保障機制，提升社會組織可持續發展能力。市政府出臺了《關于加快推進律師行業規范發展的意見（試行）》，設立120萬元的公共法律服務專項資金，用于購買社會組織、法律服務機構、法律志愿者等社會力量協同提供公共法律服務，已累計發放80.16萬元。出臺《太倉市人民調解個案補貼實施辦法》，對調解個案按件補貼，兩年共發放補貼62.33萬元。實行安置基地企業為就業困難刑釋解教人員交納的社會保險費，由政府財政予以補貼的政策，有效激發企業安置的積極性。該局與“光輝”矯正社工事務所、“太陽”法治文化藝術團等簽訂服務購買協議，明確細化服務內容，對服務績效開展多方評估，作為支付費用和續簽的依據。在市公共法律服務中心設立公益律師崗，向律師事務所整體購買服務，提高服務的供給能力。2016年起，為村（社區）公共法律顧問實行不低于1萬元的財政保障，持續提升人民群眾的法治獲得感。

二、“政府互動”引入司法行政工作推進過程中的幾個典型案例

1.“政社互動”在基層民主法治村創建中形成的經驗全國推廣，從原來的講形式講陣地到內外兼修。2009年，嚴格按照法律法規的有關規定，將堆疊在村居的70多個事項進行清理，整理出村居組織依法履行職責事項10項，即村居依法“履職”清單，清理出村居依法協助政府管理事項28項，即村居依法“履約”清單，法無規定的其他行政事項全部退出村居。法制宣傳、人民調解和安置幫教為基層群眾自治組織法定責任，司法行政部門監督其履職；社區矯正是基層群眾自治組織依法協助事項，為此，連續8年將社區矯正工作列入各鎮區與轄區村（居）委會簽訂的《協助政府工作協議書》，由各鎮區政府實行購買。

2.律師和基層法律工作者協會的“去行政化”使兩個協會煥發活力，有力協同推進公共法律服務均等化實施。2011年起，把完善法律服務行業“兩結合”管理體制改革作為突破口，根據《中華人民共和國律師法》《中華全國律師協會章程》《江蘇省律師協會章程》等規定，全面梳理司法行政機關與律師協會的職能。根據梳理結果，律師協會應履行的有關司法行政職責事項共6項：一是支持律師依法執業，維護律師的合法權益；制定律師執業規范和律師行業管理制度；負責律師職業道德和執業紀律的教育、檢查和監督；處理對律師和律師事務所的投訴，調處律師和律師事務所在執業活動中發生的糾紛；總結、交流律師工作經驗，提高整體執業水準；二是負責對律師和律師事務所的日常管理和登記，指導律師事務所規范化工作；三是開展律師執業前培訓和執業后的繼續教育，制訂實習律師的培訓大綱和教材；四是宣傳律師工作，出版律師刊物；組織律師和律師事務所開展對外交流；建立并完善律師執業責任保險制度，保障律師依法執業；開展律師福利事業；五是對律師、律師事務所實施獎勵和懲戒；六是組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核。律師協會協助司法行政的工作事項共有2項，一是受司法行政機關委托進行律師事務所、律師的年檢注冊工作，司法行政部門及上級律師協會委托行使的其他職責；二是對法律援助工作予以協助。司法行政機關和律師協會職責事項的清理，厘清了雙方的權限邊界，加快了司法行政職能的轉變，使行業協會回歸到其本來的定位，法律服務行業的自主管理也有了基礎。同時，加大了政策扶持，實施了法律服務誠信質量綜合指數定期發布制度，較好地構筑了司法行政管理與律師和基層法律工作者協會自律的有效銜接和良性互動，雙方協同推進公共法律服務均等化實施，形成了太倉司法行政工作新的核心競爭力，“法律服務、光明萬家”連續第四年獲評“群眾最滿意的機關優質服務品牌”。

3.社區矯正和安置幫教改革中形成了 “九龍治水”社會化共治格局。安置幫教的社會性特征十分明顯，“幫教”和“管控”孰先孰后矛盾突出。依托市公益創投項目，與社會組織開展合作，共同實施社區服刑人員心理咨詢、警示教育，社工能力培訓，文化矯治等項目，不僅有太倉本地孵化的“草根型”社會組織，還有海布社工事務所這樣上海的社會組織參與，形成了司法行政主導、8個社會組織協同參與的新格局，其中市級4家、鎮級2家、外地2家。市義工聯實施了“關愛服刑人員未成年子女成長”項目，并承接了安置幫教改革試點的有關工作，“社工走進高墻”成為了改革的顯著標志。

太倉市義工聯合會是由志愿、無償為社會提供義工服務的各界人士組成，并在市民政部門登記成立的非營利性社會團體，志愿者已達5000多名，義工有300多人。目前參與安置幫教工作有兩個項目：一是購買深化安置幫教改革試點服務，主要承接提前走訪預釋放人員家庭、赴監了解需求、簽訂幫教意向書、銜接建立一人一檔、發動志愿者建立幫教小組、開展危險性評估、開展分類分階段幫教、履行幫教協議積分考核評估和提出提前解除幫教意見建議等。二是2015年度公益創投項目，“陽光照進失依家庭，關愛服刑人員未成年子女成長”的陽光關愛項目。項目選定30戶開展，主要分為三大類實施：（一）家長面臨著長期的刑期，還需好幾年才能回來，在青少年成長過程中不能陪伴的；（二）即將刑滿釋放的（一年內）孩子及家長的家庭融入、社會融入問題；（三）已經刑滿釋放回家人員的孩子及家長的家庭融入、社會融入問題。首批選擇了屬于學前教育到小學階段的12 戶15個孩子正在開展。

4.社區矯正社工事務所的建立，把社區矯正執法類事務和社會化事務有效分離，解放了“生產力”。太倉市“光輝”矯正社工事務所成立于2013年6月，是專門從事社區矯正和安置幫教事務的社會組織，目前共擁有專職社工19名，分布于7個鎮區，超過1：15配備要求。事務所實行董事會領導下的總干事負責制。董事會成員為5人，每屆任期4年。“行政管理層”設總干事1名，負責機構的日常管理，主持日常工作，組織實施業務活動。（一）做好社工的日常管理、培訓和考核；（二）承擔政府購買服務工作，協助做好社區矯正和安置幫教工作；（三）聯合各部門、各社會組織開展工作；（四）承接、開展公益創投項目，協調各類項目的開展。目前已連續三年開展了“光彩人生”培訓項目，2015年7月起，建立了市矯正社會工作實訓基地，每年市民政福彩公益金給予5萬元經費，圍繞法律法規知識、日常業務知識、社會工作和心理、文化等開展系統性、實務性的培訓，提升從事社區矯正安置幫教工作的執法者、社會工作者和志愿者的綜合業務水平。《新華日報》對此專題長篇報道譽為“社區矯正政府購買服務第一單”。

5.老娘舅聯合會在各鎮區指導建立“一鎮一品”第三方調解機制，增強了鄉鎮人民調解的工作的有效性。婁城老娘舅聯合會是太倉市于2012年成立的調解類社會組織，由來自村、社區、專業調委會各條調解戰線的55名人民調解員組成。婁城老娘舅聯合會的成立，進一步整合了調解資源，有利于提高人民調解工作質量和水平。為利用好社會力量推進調解品牌建設，聯合會加強了對基層人民調解工作的指導，在各鎮區指導建立“一鎮一品”第三方調解機制，在太倉市璜涇鎮建立了鄉音調解室、在城廂鎮建立了老張調解室、在瀏河鎮各村（社區）普遍建立了閔阿姨調解室，同時聯合會還發起建立了巡回調解室，聘請上海市著名調解人物柏萬青為顧問進行培訓，實行流動門診制，積極參與社會治理，為太倉市獲得全省縣級市唯一的“ 長安杯”作出了積極的貢獻。

三、“政社互動”今后引入司法行政工作的制度設計

社會治理是全社會的共同行為。要加強黨的領導，發揮司法行政主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，從傳統的社會管理轉向時代發展要求的社會治理，努力在實現司法行政治理和社會自我調節、居民自治良性互動上取得成效。制度安排很重要。

1.發揮司法行政治理的主導作用。在推進過程中，要通過把握四種關系，嚴格規范操作，確保實踐成效。一是準確把握基層司法局與社會組織之間的關系。堅持平等原則、相互尊重和遇事協商觀念；二是準確把握社會組織履行法定職責與協助司法行政管理之間的關系。自治法定事項原則為“無償履職”，依法協助事項實行“簽訂協議、整體評估、費隨事轉”，法律未賦予社會組織責任或義務的事項，原則上實行政府“購買服務”，進行一事一議；三是準確把握管理與服務的關系。從國家治理的角度來說，社會組織從事司法行政工作事務客觀上有其局限性，僅可以代替司法行政部門履行社會管理中具有服務屬性的職能職責，對于管理層面的事務和問題，僅有參與權和建議權，沒有決策權和最終的決定權，仍然需要司法行政部門來直接負責和組織完成。如在社區矯正和安置幫教工作中，涉及社會動態面的管控和社會保障層面的事務，需要司法行政部門牽頭，這也是確保“政社互動”的底線。四是有償和無償的關系。社會組織正常運作必然產生經費，而且其為政府承擔社會事務也要發生成本，因此要與志愿者及其開展的志愿活動區分開來，使用社會組織是需要付費的，需要通過政府購買來保證的有償服務，而且這種服務需要采取合同協議的形式加以規范和固定。

2.社會支持系統建設。推進“政社互動”是個系統工程，需要當地黨委政府的重視和支持，需要各鎮（區）、各部門通力合作，不應該只是司法行政在單打獨斗。例如社會組織的培育孵化，公益創投項目、社工培訓等方面需要民政部門的支持。太倉市在推動社會改革發展的各個領域各個層面加強和深化“政社互動”，著力培育社會組織，成立了集孵化培育、資源整合、提升能力、合作交流、風采展示“五位一體”的社會組織服務中心，目前全市社會組織已經超過1900家。該局要積極推動將司法行政工作領域的社會組織發展納入全市社會組織發展總體規劃，強化社會協同，推進行業規范、社會組織章程、村規民約、市民公約等為基本內容的社會規范建設，充分發揮社會規范在協調社會關系、約束社會行為、保障群眾利益等方面的作用，通過自律、他律、互律使公民、法人和其他組織的行為符合社會共同行為準則，達到與司法行政部門合作共治的要求。

3.社會組織協同規劃。一是要制定引導社會力量參與司法行政工作的整體規劃，健全完善社會組織發展和管理體系，不斷增加與司法行政相關的社會組織數量，顯著提升社會組織提供司法行政服務的能力。二是要鼓勵和支持社會組織參與社會治理，參與司法行政工作，激發社會活力。三是要推進政社分開，放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的司法行政工作事項盡量交給社會力量承擔，充分發揮社會力量在社會治理中的作用。太倉司法行政“政社互動”工作2016年的重點在鄉鎮司法所社會協同能力建設。如城廂鎮司法所2015年已經自主培育了光輝志愿者之家和東港戲曲社兩個社會組織，明年還將培育老娘舅服務站和老干部法治宣講團兩個社會組織，太倉市司法局把每個司法所2016年內至少要新培育或項目化協同一個社會組織，整合社會資源，壯大基層司法所的工作力量作為了明年司法所重點工作進行了布置。

4.制定兩份權力（利）清單。即司法行政權力清單和社會組織的權利清單。嚴格把握權責邊界，落實好“法定職權必須為、法無授權不可為”的基本要求，依法建立司法行政權力清單、責任清單、負面清單，保障社會組織依法自主決策，為社會力量參與留足空間。比如民主法治村創建是政府要求還是村（社區）的自我需要？這個問題似乎回答不清楚，現實推進過程中村（社區）往往不是很重視，基層司法局在落實過程中也有難度。有的地方為了完成創建數量作硬性攤派，創建通過后也缺乏持久性。太倉市司法局通過厘清權責，在《基層群眾自治組織依法履行職責事項》（即村居依法履職清單）中明確規定了法治宣傳為村社區的法定職責，并列入了年度對村（社區）履職能力的考核評估，司法行政部門作為督查檢查的主體參與評估，扭轉了創建困局。

5.出臺政府購買目錄。加大政府購買公共服務力度是關鍵。要建立健全司法行政購買服務機制，及時、充分向社會公布購買服務項目、內容以及對承接主體要求和績效評價標準等信息。凡適合社會組織承擔的司法行政工作事項，都可以通過競爭性選擇方式交給社會組織承擔。承接政府購買服務的主體，包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法登記成立的企業和機構。

6.銜接互動平臺建設。2013年起，在全市各村（社區）創建“七位一體”的便民法律服務“陽光屋”，作為司法行政工作站的樞紐平臺，承接有關司法行政的駐村（社區）律師法律服務、法律援助聯系、法制學校、特殊人群教育幫扶、人民調解、公證聯系和法律需求社情民意收集等功能，作為司法所工作的延伸，構筑了一個在城鄉社區的樞紐型的銜接互動平臺。2016年，將建立太倉市司法行政社會協同組織創新創業基地，作為市級層面上承接司法行政部門職能轉移的樞紐工程，吸引社會上已經孵化成熟可以與司法行政協同的社會組織入駐，進一步提升社會組織參與司法行政工作的廣度和深度，將法治文化、專業調解、心理疏導、糾正行為偏差、修復與家庭和社區關系等項目，通過多種方式向具有承載能力的社會組織延伸，增強工作實效。

7.雙向履約評估機制的建立。雙向履約評估是指司法行政部門對社會組織年度履約情況評估，社會組織對司法行政部門年度履約情況評估。分別建立“社會組織履約評估小組”，對照協議書規定的條款、事項和標準的完成情況進行評估，由司法行政部門組織實施。評估依據為年度履約事項協議書，評估履約情況提交社會組織全體或代表會議討論，決定評估結果。社會組織對司法行政部門年度履約情況評估由社會組織全體或代表組成的“司法局履約情況評估小組”，主要圍繞司法行政對社會組織的行政指導、行政服務、行政干預和資金支付四個方面進行滿意度評定。當然最理想的是建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價，并將評價結果向社會公布。評估結果作為付費和是否續聘的重要依據。太倉市目前就建有這樣一個第三方評估組織，在購買服務簽約的時候對項目評估，支付購買額的50%，項目中期評估付30%,最后完成評估再付清余額。

8.思維的更新。“政社互動”是對傳統觀念的顛覆，不像招商引資那樣立竿見影，它的效果不會立即顯現有著滯后性，而且首先這項工作的推動是要政府從規范和改變自己的行政行為開始。既要改變習慣做法，又要削減政府權力，觀念上思想上一下子轉不過彎，行動上就會不積極、不支持，甚至還有抵觸情緒。因此只有突破思維障礙，才能突破行動障礙、機制障礙、思路障礙等，實現管理手段和管理方式的革命。對于司法行政部門來說，關鍵還在于一是對社會組織的正確認識問題。一直以來，往往認為建立的一些行業或者工作協會、基金會會就是社會組織，其實這只是社會組織中的很小一部分，而沒有認識到當前社會組織的組織多樣性、功能多元化特征；二是把社會組織當作自己的下屬單位，賦予其濃厚的行政色彩，對當下社會組織運作趨于自主、獨立、開放、包容視而不見。所以要加強社會化方面的工作培訓，邀請有關方面的領導和專家授課，幫助大家厘清思路，提升素質，切實轉變工作思維方式、樹立融入于社會的理念、向社會開放的理念。

9.政策扶持。改革的可持續性在于制度保障。一是要進一步簡政放權，充分發揮司法行政的主導作用。通過不斷的制度創新，最大程度地實現政府職能轉移，通過政社分開、政社合作、政社互動，進一步解放社會活力，激活共同治理的社會資源。二是進一步助推社會組織承接能力建設，現有的社會組織專業化程度、承接司法行政轉移事項的能力還不足，要充分發揮社會自我調節的功效，還要通過社會組織的孵化培育、政府購買服務的目錄公開、公益創投領域的拓展、社工人才的崗位激勵等措施配套，讓社會更加有效地銜接司法行政部門的職能轉移。三是進一步完善經費保障機制，逐步形成政府財政補貼、福彩公益基金支持和社會資金資助的多元化投入格局。四是降低社會組織準入門檻，促進社會力量廣泛參與司法行政社會治理事務。

（責任編輯 朱騰飛）