從火災事故追責談社會單位的消防監督管理

劉 勝

(廣東省消防總隊，廣東 廣州 510640)

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從火災事故追責談社會單位的消防監督管理

劉 勝

(廣東省消防總隊，廣東 廣州 510640)

通過對兩起火災事故追責情況的分析，剖析了暴露出的社會單位消防監督管理存在的問題，從進一步健全多元消防安全責任體系，強化政府、部門與社會單位責任落實，運用市場手段推動責任落實，促使消防部門監督管理職能回歸本位，加強消防監督隊伍建設等方面提出了建議。

消防；火災事故；責任追究；監督管理

一、兩起消防部門被追責的火災事故

(一)兩起火災事故的情況

2014年3月26日，揭陽普寧市鄭某某經營的內衣作坊發生火災，過火面積208 m2，造成12人死亡，5人受傷，直接財產損失為13.285萬元，火災為小孩玩火引燃一層樓梯口南側堆放的海綿堆垛所致。經事故調查組認定，該事故是一起責任事故，12名政府及有關部門責任人被給予黨紀、政紀處理，誡勉談話人員5名。普寧市公安消防大隊參謀陳某某被行政記過處分，大隊長謝某某被誡勉談話。

2013年12月11日，深圳市光明新區榮健農副產品批發市場發生重大火災事故，造成16人死亡，5人受傷，直接經濟損失1 781.2萬元，起火原因系電源線短路。經事故調查組認定，有52人對事故的發生負有責任，涉及相關監管單位工作人員44人，其中移送司法機關處理9人、黨紀政紀處分20人、誡勉談話處理8人、其他責任追究7人。深圳市公安局光明分局消防監督管理大隊防火監督員林某某被移送司法機關處理，大隊長陳某某被行政記大過處分，副大隊長劉某、民警劉某某被行政記過處分。

(二)消防部門被追責的原因

1.日常防火監督管理不力

根據《建設工程消防監督管理規定》第一章第三條第二款的規定：“公安機關消防機構依法實施建設工程消防設計審核、消防驗收和備案、抽查，對建設工程進行消防監督。”[1]深圳市公安局光明分局消防監督管理大隊對轄區防火監督管理工作不力，在發現榮健農副產品批發市場未進行消防報建、驗收便擅自經營的問題后，未按相關法律法規對該市場實施停產停業的行政處罰，未能有效消除該市場未經消防許可擅自經營的問題。

2.對派出所和村委會工作督促指導不力

根據《消防監督檢查規定》第一章第四條第二款的規定：“公安機關消防機構應當與公安派出所共同做好轄區消防監督工作，并對公安派出所開展日常消防監督檢查工作進行指導，定期對公安派出所民警進行消防監督業務培訓。”[2]深圳市公安局光明分局消防監督管理大隊對光明派出所的消防監督檢查業務指導不力，未能督促其嚴格依法實施監管、消除轄區內的重大消防安全隱患。普寧市公安消防大隊作為具體承擔該市消防安全委員會辦公室工作的主管部門，在貫徹落實上級文件和組織協調各部門開展消防安全隱患整治等方面工作不到位；在指導派出所開展日常消防監督檢查工作方面不深入細致，未能及時發現派出所督促、指導村委會落實消防安全職責不到位等方面存在的問題。

二、社會消防安全責任的缺失與落實

(一)消防安全責任缺失問題

一是政府主導地位不突出。消防工作雖然得到了各級政府的普遍重視，但是從實際工作開展情況來看，政府依然缺乏主動性。消防工作需消防部門想方設法向政府領導請示、匯報，等待批示，工作開展比較被動。消防工作成為消防部門向政府爭取的“申請項目”，而非“執行項目”。甚至少數地方政府片面謀求經濟發展，重視招商引資，忽視了消防安全問題。二是行業監管合力不明顯。立法“部門化”造成行業部門消防責任孤立，《中華人民共和國消防法》[3](以下簡稱《消防法》)規定的部分行業部門責任不能在相關法律體系中得到體現和呼應，關聯性、滲透力不夠，形成行業監管“各自為陣、各管一攤”。追責事后性造成部門忽視日常消防責任，消防部門單打獨斗的局面沒有從根本上改觀。一些部門為了簡化辦事手續，使一些有火災隱患的場所生產經營合法化，留下先天隱患。三是社會單位主體責任不落實。社會單位負責人認為消防安全不產生直接經濟效益，不愿以看得見的投入去預防不確定的后果，心存僥幸。還沒有形成系統的、對社會單位核心經營要素(如誠信體系、金融信貸等)產生影響的管理機制，致使社會單位沒有樹立消防安全責任主體意識，甚至在“守法成本高、違法成本低”的利益驅動下，想方設法隱瞞問題，回避責任。四是基層消防安全責任不明確。基層鎮街和村居未設立專門消防機構，有的還未明確專兼職消防管理人員，公安派出所又由于警力少、任務重而無暇顧及，導致消防工作到基層難以得到落實，造成失控漏管。

(二)消防安全責任的落實

1.健全多元消防責任體系

《消防法》明確規定了消防工作相關責任主體的職責，但都比較籠統。因此，要從社會消防管理的頂層設計入手，從各級政府、基層組織、消防專業部門、行業主管部門、社會單位、消防技術服務機構、公民等層面，提請政府出臺規章或規范性文件，以法規形式確立各級黨委對消防工作的領導責任，明確政府主要領導、分管領導和其他行業分管領導的消防安全責任，量化責任指標，嚴格兌現獎懲。要對行業部門應當承擔的消防工作職責進行分類細化，除明確對本行業系統內部消防安全全面負責的共同職責外，還應根據相關部門工作特點，確定消防宣傳教育、規劃建設、協同審批、聯合執法等共同消防職責。要落實“末端責任”，變社會單位被動履責為主動作為，逐步把消防部門履行的部分職能向政府或其他相關職能部門轉移，進一步規范政府、部門、社會單位和群眾的消防行為，避免消防安全管理過度集中于消防部門，改變消防部門“小馬拉大車”，權責不對等，不堪重負的現狀。

2.運用市場手段推動有效履責

消防部門可以聯合人民銀行、國家稅務總局、保監會等部門，將單位消防安全信息納入社會信用體系，將單位和從業人員履行消防安全職責的信用信息、誠信檔案，與單位(個人)的信貸、保險、稅收、招投標、市場準入、資質審驗、行政審批掛鉤，做實黑名單制度，讓失信者寸步難行。一是實行公共場所火災公眾責任險強制保險制度，強化承保前的風險評估，明確承保后保險人開展防災防損的職責，形成消防與保險的良性互動機制。二是單位在申請貸款時，銀行對單位消防安全條件和信用進行審查，根據單位消防安全風險等級，決定對單位貸款的額度。對已經有不良消防安全信用記錄并且還仍然存在的單位，可降低貸款額度直至取消資格。三是用好稅收杠桿，對存在嚴重消防安全風險的單位，可區分風險級別，加征消防安全風險稅，限期整改完畢的，恢復原征收額度。對連續保持消防安全信用良好的單位，可適當降低稅收征收額度。

三、對社會單位消防監督管理的錯位與歸位

(一)消防機構履責被動錯位

一是消防監督警力不足。以廣東省為例，全省現有企業250.4萬家，個體工商戶468.1萬家，其中消防安全重點單位24 643家，火災高危單位2 340家，而全省現役消防監督警力僅有1 286人，漏管和監管不到位的現象普遍存在，不僅一旦發生重特大火災事故易被追責，而且難以長效確保消防安全。二是責任邊界不清。公安機關消防機構過多承擔了不屬于自己的責任，本應由政府和部門負責的一些事務性工作，落到了消防機構頭上，相關部門行業缺乏主動性，導致一些工作流于形式，難以收到實效。在日益繁重的火災隱患排查整治任務面前，監督抽查變為必查，監督員變成了安全員，本應著重監督社會單位遵守消防法律法規、履行自我管理責任情況，實際上卻變成代替單位檢查發現火災隱患，導致單位自主管理的意識淡化、能力弱化，形成“警力有限、責任無限”的無奈循環。在要求改善經濟建設發展軟環境的大背景下，公安機關消防機構多強調行政服務職能，而忽視了監督查處職能。加之《消防法》對未依法履行職責的個人缺乏相應獨立的處罰條款，執法起點高、觸點窄、程序繁瑣，有的不得不選擇“大事化小、小事化了”，起不到警示約束作用，反而會形成“破窗效應”，習慣性消防違章行為屢禁不止。三是部分消防監督員難以滿足崗位業務需求。現役體制下的消防部門內部崗位和監督人員工作地域的調整都極其頻繁，從其他崗位到防火監督崗位，沒有嚴格的轉崗要求，且目前的監督工作主要精力集中于連續開展的專項治理和重大保衛行動，沒有時間開展系統專業的培訓，基本是邊干邊學，整體業務素質沒有明顯提升。

(二)消防部門監督職能的歸位

1.促進消防部門職能歸位

進一步厘清消防部門與政府及其他部門的職能，變公安機關消防機構包辦為專門機關督辦，明確消防機構綜合監管職責定位，盡快從大包大攬的角色中解放出來，將工作重心轉移到依法監督的主責上來。明確消防監督執法履職標準，明確監督執法的責任邊界和免責情形，全面提高消防監管質量，促進監督人員積極主動履責。可結合社會公共服務均等化的要求，探索變革重點單位管理、重大火災隱患掛牌等工作機制，側重于對行為人監督，弱化對具體事務的監管。對消防建審、驗收、檢測、評估等通過行業組織、市場競爭能夠解決的消防事項，能交的要積極交出去，能委托管理的要積極委托管理，讓社會管社會的事，專業的人干專業的事。改變目前對社會單位采取劃分重點單位與非重點單位的模式，代之以社會單位火災風險評估為基礎的管理模式，即根據單位火災危險性的大小對單位進行分類。對于火災風險小、管理水平好的單位，可適當降低檢查頻次；對火災防控能力低下、管理水平差的單位和場所，則要加大消防安全監控力度。可借鑒歐美、臺灣地區的模式，根據火災風險評估結果，確定重點盯防的單位、場所、區域，消防部門分類指導，強化對高危單位監管。強化消防安全網格化管理，建立與小單位、小場所消防安全管理配套的社會末端管理服務體系，做實社區消防警務，讓游離社會管理之外的大量“社會人”成為有組織管理的“單位人”，規范有序地履行社會自身消防管理職責。

2.加強消防監督員隊伍建設

建立轉崗培訓制度，對從政工、戰訓等其他崗位轉到防火崗位的干部，都要進行轉崗前系統的培訓和考核，并且將這種考核前移到任職之前，考核不通過的，不予轉崗。建立定期培訓制度，以支隊或總隊為單位，通過集中培訓、統一考核等各種形式定期開展業務培訓考核，并進行年終總評，對總評不合格的建議調整崗位。參照財務工作交接制度，建立離任交接制度，在干部交接過程中明確交接內容、規范交接程序、嚴肅交接責任，將單位監管基本情況，特別是個別單位火災隱患未及時整改等內容進行交接。

[1] 公安部關于修改《建設工程消防監督管理規定》的決定：公安部令第119號[Z].2012.

[2] 公安部關于修改《消防監督檢查規定》的決定：公安部令第120號[Z].2012.

[3] 全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法[Z].北京：人民出版社，2009.

(責任編輯 李 蕾)

On the Fire Supervision and Management for Social Units Based on Liability-pursuing of Fire Cases

LIU Sheng

(FireCorpsofGuangdongProvince,Guangzhou510640,China)

The issues on fire supervision and management of fire service for social units are discussed based on analyzing the liability of two fires in Guangdong province. Suggestions are proposed such as defining multi fire safety responsibility system, strengthening and promoting the responsibility implementation of governments, departments and social units by means of the market means to carry out the supervision and management functions of fire departments, and improving the level of fire supervision and management and so on.

fire safety; fire accidents; liability-pursuing; supervision and management

2016-07-12

劉勝(1968— )，男，廣東梅州人，高級工程師。

D631.6

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1008-2077(2016)10-0088-03