讓協商民主在法治化軌道上穩步前進

文／劉新圣

讓協商民主在法治化軌道上穩步前進

文／劉新圣

“協商民主”的概念和理論雖然來源于國外，但是中國的改革實踐賦予了這個概念新的內涵，拓展了協商民主理論的廣度。近年來，協商民主在中國的實踐充分說明了它同中國現實國情和中國政治傳統具有良好的契合性。中國特色協商民主的理論問題需要探索，生動的基層協商的實踐經驗需要總結。我們應該讓協商民主為深化改革事業發揮更大的積極作用。協商民主繼續健康發展的最有效、最可靠的途徑是提升協商民主的法治化水平。

一、協商民主法治化既符合民主發展的規律也符合中國全面深化改革的總體戰略

協商民主同法治有密不可分的關系。民主如江河，法治如堤壩，離開法治，民主的河水可能淹沒農田，傷及無辜。民主從來不是萬能的，也不是放之四海而皆準的。一方面，如果按照熊彼特關于民主的經典定義——民主不過是產生領袖的方法，那么民眾只不過是定期表達意見的工具，選舉結束后就失去權利，變得無關緊要。日益強大的國家機器同分散疏離的個人之間形成強烈的反差，最終的結果很可能是專制的出現。這樣一來，民主的內涵被掏空，其通過政治參與來培養公民美德的功能就得不到發揮。另一方面，如果民主過熱，任何決策都采用民主的方式，難免出現“蘇格拉底之死”的悲劇。投票是比較直接方便的決策方式，但是并不能保證決策的科學，不能排除投票者頭腦發熱被一時的激情左右的可能，也不能排除投票者被某些人煽動蠱惑的可能。因此，民主需要法治的輔弼，法治能夠保障人民充分享受民主的權利，同時也不至于被狂熱的虛假的民主所傷。

協商民主的出現主要是針對上述第一種弊端，協商民主的倡導者們最擔心民主成為一句空話，人民通過參與公共活動維護權利培養美德的熱情不再。同時，他們也不滿足于簡單地少數服從多數的投票方式，而是希望通過種種程序設計保證參與者充分討論，實現最大程度的理性化。西方民主制度的發展歷史主要是自由主義民主取得優勢地位并且制度化的歷史。這種民主形式將人民的參與權僅僅限制在選舉領導人，對政治參與層層設防，導致了普遍的政治冷漠。協商民主的提出就是為了修正以選舉為核心特征的自由民主的弊端，它提倡理性的討論和協商，重視利益相關方的參與和意見表達。為了保證協商效果的有效可行，體現科學和理性，協商民主通過細致的程序設計，最大限度地保障參與者充分表達意見，并且通過多層次的討論，確保最切合實際的意見脫穎而出。如此一來既保證了人民切實行使參與權，又使人民通過參與凝聚了共識，培養了理性和公共精神。我們要注意的是，協商的基礎一定是理性，而法律和規則代表了最基本的理性，是協商的底限。另外，由于協商民主尚未形成穩定的運行模式，針對某個特定問題的協商結果可能違背相關法律，或者危害到其他群體和地區的利益。因此，協商民主的發展更加需要法治的引導和規范。

中國的政治制度設計和政治文化傳統，尤其是當前深化改革的實踐賦予了協商民主強大的生命力。如何讓協商民主更好地為中國的深化改革事業服務，是所有協商民主的研究者關心和思考的問題。提升協商民主的法治化水平，創造更高質量的協商民主制度是目前最合時宜的發展路徑。這符合十八大以來黨中央的戰略思維和戰略部署。十八大以來，“改革”成為時代的主題詞，十八屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖，十八屆四中全會明確了依法治國是深化改革的關鍵和突破口。要讓人民體會協商民主的好處，進而形成利用協商民主解決問題的制度設計，最可行的辦法就是不斷探索協商民主法治化的道路，讓協商民主在法治化的道路上穩步前進。

二、協商民主法治化必須堅持黨的領導、立足國情、穩步推進

協商民主的法治化的總體思路應該是立足中國國情，鼓勵創新，允許試錯，穩步推進。來自于國外的協商民主的理念是先進的、是現代的，它批判了西方通行一百多年來的政治制度。它的理念和精神可以被我們吸收，但是實現形式和制度設計必須符合中國的國情。有些學者提出目前關于協商民主的法律法規非常缺乏，法制不全，談何法治？這種批評是中肯的，但是，短時期內尚不具備出臺全國性的關于協商民主的法律的條件，操之過急反而有可能窒息協商民主的活力。協商民主的落地生根需要一個過程，它需要同中國的政治制度、政治傳統、時代熱點進行不斷調試。而且，協商民主的制度有一個非常突出的特點，那就是多樣、多元、多層次。十幾年來的實踐表明：協商民主有實效的地方往往是基層政府，一些做法逐漸為當地人民認可和接受。它們在協商內容、協商方法、協商程序等方面各有不同。“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，我們應該鼓勵探索但并不強制要求推廣某種經驗或模式。

推動協商民主法治化必須堅持黨的領導，有利于黨的領導，這是協商民主法治化最重要的一條原則。只有在中國共產黨的領導下，協商民主才能真正走上健康發展的道路。黨的領導是中國最鮮明的特色，協商民主是共產黨領導人民總結和探索出的保證民主權利和促進社會和諧的有效途徑。堅持黨的領導是協商民主在中國這片土地上生根發芽的最重要基礎。堅持黨的領導不是一句空話和套話，而是我們要認識到中國的協商民主同西方的協商民主在政治邏輯上的深刻差異。西方的協商民主是立足于西方式的選舉民主和多黨競爭的基礎上的，而我們的協商民主則是在最廣大的人民群眾在根本利益一致的基礎上為實現民族偉大復興的事業共同奮斗的前提下進行的制度創新。認識不到這一點，就可能陷入西方民主的誤區，犯照搬西方制度的錯誤。

在中國，共產黨是協商民主創新最大的支持力量。《中國的政黨制度》白皮書提出：“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點……選舉民主與協商民主相結合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。”在發展協商民主方面，共產黨發揮表率和引領作用。這種作用應該突出體現在制度創設和政黨協商領域。

中國共產黨推動了協商民主發展的頂層設計。十八大以來，黨中央多次強調發展中國特色的協商民主的重要性，豐富協商民主的內涵，創新協商民主的制度形式，基本上形成了深化改革時期協商民主理論和實踐的總體框架。黨的十八大拓展了協商民主的范圍，提升了協商民主的理論境界。報告要求“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。這表明協商民主不但可以在基層實踐中發揮作用，而且要貫穿于中國政治制度的各個層面。就權力運行過程而言，人大、政協、政府、人民團體在涉及到公共利益的決策和執行過程中都可以采用協商民主的方式。十八大報告特別強調了中國共產黨領導的黨際協商和人民政協作為協商民主主渠道的作用，而且鼓勵豐富協商民主的形式，要求“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，積極開展基層民主協商”。黨的十八屆三中全會進一步明確了協商民主作為社會主義民主政治重要組成部分的地位。全會決議提出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。要求“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。十八屆三中全會決議明確提出將“基層組織和社會組織”作為協商民主的主體，而且將協商民主作為黨的建設的重要組成部分。決議還要求繼續發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，“增加協商密度，提高協商成效”。黨的十八屆四中全會明確了協商民主在依法治國方略中的作用和地位，決議強調“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”。

尤其值得我們認真學習的是習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話。這篇文獻為協商民主在未來的發展指明了方向，既體現了高度的理論性，又具有很好的現實針對性。習近平首先闡述了民主實現形式的多樣性，回答了如何保證人民真正實現民主權利的問題，有力地回擊了西方選舉至上的民主觀。他說：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”他提出：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”接下來習近平對協商民主在中國發展的條件和背景進行了深入的分析，他將中國共產黨的宗旨、中國革命的特點、中國傳統政治經驗和智慧以及當前面臨的緊迫任務結合起來加以說明。他援引毛澤東主席的“商量政府”的論斷，提出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數”。“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”習近平總書記指出中國“天下為公、兼容并蓄、求同存異”的傳統政治文化為實行協商民主提供了豐厚的土壤，“協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程。”最后，習近平總書記提出在新形勢下推動協商民主的大發展必須堅持“真”協商，不能僅僅是“做樣子”。他要求必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。由此可見，十八大以來中國共產黨發展協商民主的總體思路已經非常清晰，協商民主的頂層設計已經基本形成。

政黨協商在整個協商民主制度建設中發揮示范和引領的作用。抓住政黨協商制度這個關鍵，就為各個層次的協商民主創新開辟了道路。多黨合作和政治協商制度是中國的基本政治制度之一，而且我國的政黨協商具有穩定的制度載體——政協。政黨協商是中國政治實踐對協商民主理論的重大貢獻。讓政黨協商真正運轉起來要在提高協商質量上下功夫，不搞形式主義的假協商。如果還是把協商當作“參考”，“想起來就協商，想不起來就不協商”，那就歪曲和傷害了協商民主。當前重大決策之前進行充分協商尤為迫切。習近平總書記多次強調要“把權力關進制度的籠子”，反腐斗爭的治本之策就在于扎緊制度的籠子。“一言堂”、“政績工程”、“三拍決策”都是權力不受制約，聽不到反對意見的結果。當前之所以出現“制度空轉，個人說了算”的現象，是因為我們沒有樹立起制度的權威。政黨之間關于重大決策的協商要允許充分表達意見，尤其是不同意見。而且要實現政黨協商制度的長效化、穩定化。就運行機構和工作方式而言，在中國共產黨領導人民建設政權的歷史中，創立了許多適合管用的好制度好辦法。比如十八大以來黨中央重新激發了“雙周座談會”這一制度的活力，這是一種集建議、協商、審議、監督等功能為一體的好形式，具有良好的操作性和實效性。

我們黨的各級組織和領導者在執掌政權和領導社會中要提高運用協商民主解決問題的能力。周恩來總理曾經說：“最好的領導是讓人感覺不到是在領導。”以開誠布公的態度進行協商，以大公無私的情懷促進協商，以細致周密的制度設計保障協商就能夠達到這種境界。

三、協商民主的法治化需要“返本開新”實現社會的善治

我們要善于挖掘中國傳統價值體系中的有益因素。“協商民主”這樣一個舶來品，之所以能夠成為中國特色政治發展的一個亮點，其中一個重要原因就是它同中國政治傳統有許多契合之處。比如，中國傳統政治價值強調兼容并蓄、和諧、尊重權威，尤其是尊重道德權威，等等。在漫長的歷史中，在中國的基層地區發揮最大的治理作用的是長期以來形成的鄉規民約和社會風俗。我們的文明就是在這種環境中孕育、發展并且延續至今的。不管是學者還是普通民眾，大部分人都有這樣的共識：中國的傳統政治價值留給我們的并不僅僅是某些人所謂的“專制”、“黑暗”，其中很多治理社會的智慧和經驗都值得我們借鑒。進一步說，協商民主在中國的繁榮取決于它同中國傳統價值的契合程度，取決于我們如何發掘協商民主同中國歷史和中國社會的聯系，并且通過制度的形式穩定下來。

面對社會治理主體日益多元化的趨勢，借助協商民主實現有效治理。現代社會的一個重要特征是政府權力逐漸向社會讓渡，中國正在經歷這樣的過程。近年來社會組織非常活躍，在應對自然災害、弱勢群體救助、慈善事業、科技開發研究等領域都有他們的身影。我國政府也鼓勵社會力量承擔更多的職能和責任，同時高度關注社會組織的相關立法活動。比如，全國人大最近出臺了《慈善法》。這些社會組織既是現代的同時也是傳統的，它們是現代社會的產物，但是實際上權威、地緣，甚至血緣關系在其中發揮著重要作用。它們是協商民主的重要參與主體，在吸納社會需求、整合社會利益方面的作用日益明顯。更好地引導這些組織為社會和諧發揮作用是協商民主的重要課題。

為了推動協商民主在法治化的軌道上走得更穩更遠，還需要借助“軟法之治”。按照羅豪才教授的定義，軟法“是指由多元主體經過或非經過正式的國家立法程序而制定或形成并制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規范”。相較于硬法，軟法具有多樣化、富于彈性等特點，適合于推動協商民主的制度創新。

（本文作者系河北工業大學公共管理系副主任）