環保公共參與視角下的生態治理現代化轉型

沈佳文

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環保公共參與視角下的生態治理現代化轉型

沈佳文

推動公眾參與環境保護，是黨和國家的明確要求，也是順應當前生態環境問題日趨惡化、公民環保意識不斷覺醒的大背景下，政府加快職能轉變、提升公共治理能力和水平的大趨勢。公眾參與的理念、方式和路徑對于中國在可持續發展和進行大國治理等難題方面開辟了一種新的視野。

一、理念契合：環保公眾參與是生態治理現代化的內在要求

（一）生態治理現代化的內涵特征

從環保公共參與角度看地方政府生態治理現代化，首先必須厘清生態治理的概念內涵。根據全球治理委員會的權威表述，治理是指各種公共的或私人的機構協同管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協調并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。由此可知，生態治理從狹義上說，指生態學意義上的對資源與環境的修復和污染整治，從廣義上理解更包含了生態文明建設過程中各生態治理參與主體的思維理念、行為模式、制度安排和方式手段等的總和。因此，公共參與視角下的生態治理與以往傳統意義上的“生態建設”或“生態管理”的本質差別及主要特征表現為：一是多元參與的治理模式；二是良性互動的運行機制；三是對話協商的民主形式。

（二）環保公眾參與對于生態治理現代的實踐意義

一是生態治理理念現代化。這是生態文明建設領域治理體系和治理能力現代化的首要條件。首先，應具備輻射性，它能夠輻射和指引在十三五時期乃至今后更長一段時間的經濟社會發展的，能夠覆蓋和深深融入政治、經濟、文化、社會建設各個領域，貫穿于經濟社會發展全過程。其次是包容性，它能夠充分調動最廣大群眾的積極性，充分利用各種資源，充分協調多方關系，引領生態規劃和發展布局，使生態環境保護切實與調結構、促轉型、惠民生、促和諧有機結合。最后是根植性，它能夠真正立足實際，走出一條能夠將生態資源轉化為生態資本、把生態優勢轉化為經濟優勢，最終實現生態保護與經濟發展雙贏的發展道路。

二是生態治理體系現代化。“生態治理體系”是“生態治理能力現代化”的前提和基礎，要想實現真正的治理能力現代化，首要任務是建立健全一套完整、合法、有效的“生態治理體系”。制度體系現代化，指法律法規等制度體系的健全完善，能夠在資源有效利用與保護、環境污染防治與生態保護方面發揮顯著作用；運作體系現代化，指生態環境監督、管理和運行機制的協調有序；保障體系現代化，指資源和生態環境保護的社會支持、服務和保障體系充分發揮作用。

三是生態治理能力現代化。“生態治理能力現代化”是“生態治理體系”現代化的根本目的和落腳點。生態治理能力現代化的基本標志應是，治理成本最小化而治理效果最大化，治理手段簡約化而治理水平科學化，治理效益市場化而治理理念社會化。即生態治理能力不僅顯示政府的生態建設、開發和管理能力，而且顯示全社會，包括企業、團體和居民的素質和能力，特別是居民的生態自覺和生態自信。

環保公眾參與最本質的特征即是能有效均衡政府、市場和社會三方力量，協調中央與地方、官方與民間、個人與整體等多方關系，并不斷減少因認識分歧而產生的阻力，降低社會合作成本，組織動員各方面力量一起貢獻生態治理智慧，形成生態治理的最大合力。因此，無論從治理理念層面、治理體系建設或治理能力提升層面來看，環保公眾參與既是一種高效的治理模式、也是必不可少的重要環節，同時，更是為實現生態治理現代化提供強有力的思想保障、組織保障、智力保障甚至法治保障。

二、制度離合：地方政府治理與環保公眾參與的體制博弈

（一）政府職能轉變不到位，過度或不合理干預市場資源配置，扭曲各類自然資源和能源價格。對市場經濟活動干預過多、權力過大、預算支出過高，在提供環境保護等公共服務方面職能發揮不夠。自然資源的公共行政管理職能和資產市場運行管理沒有分離，土地、林業、海域、礦產等國有自然資源實際上仍由各級地方政府的資源行政管理部門主管，既履行自然資源行政管理職能，又有自然資源資產運行管理職能，既要負責開發經營獲取收益，又要進行資源保護和生態建設。這些相互矛盾和沖突的職能要求在現行管理體制內部很難進行自我均衡和協調，最終勢必造成既沒有維護好自然資源的資產所有權益，又沒有實現好資源與生態保護功能的局面。

（二）相關部門的設置橫向職能交叉重疊，權限劃分不清。長期以來，自然資源管理部門、環境保護部門和綜合經濟部門在資源與生態環保領域的職能上重疊交錯，內部機構重復設置、能力重復建設問題非常突出，造成多頭管理、各自為政。比較常見的如分管水資源配置的水利部門，與負責水污染防治的環保部門，其二者職能交叉嚴重，且出臺的政策、規定、辦法等又各成體系，標準各異，協調難度比較大。單就各部委所屬的環境監測網絡，既有環保部的環境監測網、又有國土部門的地下水質監測網、還有水利部的水文水質監測網、氣象部門酸雨監測網，還有農林、海洋等部門與中科院建的生態監測和研究網絡等等，不一而足、標準各異，監測平臺、數據和信息無法有效整合，造成低水平重復建設，同時在一定程度上還影響到對環境問題的準確科學評價，混淆視聽。

（三）中央與地方、上級與下級政府之間權責不對稱，基層社會的環境保護與生態治理能力薄弱。上級與下級政府之間權責不對稱，在生態文明建設過程中，地方政府對所轄區域內生態環境治理所負有的職責與其具備的事權、財權不匹配。盡管近年來中央政府通過一般性轉移支付和專項轉移支付的方式，一定程度支持了地方的生態建設，但總體上說，途徑和手段都比較有限。尤其在涉及到跨行政區域和跨流域的重大環境問題時，面對幾十億甚至上百億的巨大投入，缺乏財政支出保障的地方政府往往肩負更大的來自經濟、社會、政治各方面現實壓力，不得不在保護與發展的兩難境地中掙扎抉擇。在中國特色的行政管理體制下，不同層級的政府機構和職能部門設置基本上是一一對應狀態，越往基層則崗位和人員配備越薄弱，但管理的對象越具體，內容越繁。就現有的五級行政序列而言，縣鄉以下往往處于權力小、責任大，資金少、任務多的尷尬局面。所謂“上面千條線，下面一根針”，層層加碼的“千條線”要穿過“一根針”，勢必造成基層無法承受之重。因此，基層在資源環境保護和生態建設方面財力、物力得不到保障，又極度缺乏相關的專業技術人員和執法力量，基層生態治理能力非常薄弱。

（四）社會生態自治組織和自治體系發育緩慢。從我國近些年基層治理實踐來看，首先，長期以來政府大包大攬的思維傾向與行為慣性，對社會自我調節、居民自治空間產生了擠壓與反向依賴，嚴重影響了群眾的參與積極性和自治能力提升。其次，當前環境保護社會參與的渠道與方式仍舊比較有限，被動參與多、主動參與少；形式上參與多、實質性參與少；末端參與多、前置介入少。即公眾往往在環境遭到污染和生態遭到破壞之后，才通過訴求反映、信訪等方式參與到環境保護監督之中，參與的有效性和廣泛性遠遠不夠。再次，日益多樣化的社會思潮和多元化的利益訴求，使得許多具體事務和矛盾大量匯集到基層政府身上，像地方生態文明建設等具有跨部門、跨行業、跨領域特點的問題，涉及眾多群眾切身利益，如果缺乏基層村鎮社區的自治體制和協調機制，一般很難得到妥善解決。尤其現行民間團體管理制度不完善，公眾難以有效組建民間公益組織參與資源和生態環境保護，也極大削弱了基層生態治理能力。

三、路徑重合：以環保公共參與為突破口推進生態治理轉型

（一）創新公眾參與的生態治理制度體系

生態治理的制度體系是否系統和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表和決定了生態文明建設水平和生態治理能力的高低。完善的生態治理制度體系涉及政黨建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態建設等各個領域，既包括自上而下與自下而上兩條路徑的結合，也包括提升內在驅動力和強化外部約束力兩個維度的結合。其一，在激發市場活力的制度體系上注重公眾參與。浙江省在環境經濟性制度建設方面一直走在全國前列。如2000年東陽市和義烏市簽署的水權轉讓協議、2007年嘉興市正式頒布實施的主要污染物排污權交易辦法等，通過將生態產品和生態服務按照市場供求關系、資源稀缺程度以及生態價值和補償標準等進行公平配置、定價和交易，有效激發市場主體積極性。加快資源性產品價格和環境稅費改革進程，不斷健全能充分反映市場供求和資源稀缺性、生態價值與有償使用關系的生態補償機制。其二，在強化剛性約束的制度體系上注重公眾參與。建立健全符合生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，建立嚴格的生態監管和環境損害責任追究、賠償制度，對突破環境質量底線的行為實行“零容忍”。嚴守資源生態紅線，對不同主體功能區的產業項目實行不同的市場準入制度和標準。加強環境執法和社會監督，完善部門聯動執法機制，構建資源環境違法情報信息共享平臺。加強資源環境等部門的執法力量和軟硬條件，提高執法水平，加大司法力量對建設生態文明的保障作用和公眾對政府環境保護工作的監督力度。對涉及群眾環境權益的重大事項，嚴格執行社情民意反映、專家咨詢、社會公示、社會聽證等制度。其三，在側重柔性引導的制度體系上注重公眾參與。要加強環境教育制度建設，對環境教育的主體、教育方式、教育時間、教育基地和經費保障等作出明確規定。通過潛移默化的宣傳教育，生態文明的理念深入人心。要倡導綠色消費，通過“綠色學校”“綠色企業”“綠色社區”創建工作，提倡節儉、理性、綠色生活方式，使資源節約和回收再利用逐步成為市民的自覺行動。大力培育生態文明意識、生態文明道德和生態文明行為，樹立生態文明主流價值觀。

（二）暢通公眾參與的生態治理運行機制

生態治理運行機制解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉”的問題。當前要推進政府機制、市場機制和社會機制改革，重點在于不同主體之間如何構建相互制衡、協同發展的格局。要注重行政力量和市場力量的有機結合，注重上下層級的溝通銜接和部門利益的均衡協調，不斷調動激發社會公眾的生態自覺，走一條上下銜接、官民互動的新路子。其一，加快政府機制創新，為生態治理現代化提供動力。政府職能轉變和管理體制創新是實現治理現代化的核心因素，其根本性障礙在于“條”與“條”的矛盾、“塊”與“塊”的矛盾、以及“條”與“塊”的矛盾。要在自然資源資產統一確權登記的基礎上，把原本歸屬各個自然資源管理部門的行政管理職能剝離出來，按照統一的國有資產管理和經營原則，建立形成完整的自然資源資產管理體制。加快整合山水林田湖等自然資源資產分管體制，推進與“大部制”改革相配套的地方機構改革。突破部門保護主義和地方保護主義，增強生態環境保護的垂直監管功能。其二，推進市場機制創新，為生態治理現代化釋放活力。生態經濟類制度是調動企業和社會公眾生態文明建設積極性，提升其生態文明建設參與度的有效手段。要充分運用市場機制，本著“誰投資，誰經營，誰受益”、“責任分擔、利益分享”的原則，積極探索規范合理的區域、流域間橫向轉移支付方式和渠道，有效推動生態公益林、水環境保護等生態補償機制的健全。其三，推進社會機制創新，為生態治理現代化凝聚合力。社會機制創新的核心是要構建廣泛而有效的公眾參與和社會治理體制安排，從而不斷推進基層生態治理體系和治理能力現代化。其中環境民主理念是靈魂和精髓，公眾監督是基本手段和方式，實現生態環境保護的社區自治是基礎和必由之路。要通過健全自我管理、自我服務、自我監督的基礎自治體系建設，努力實現“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”。要充分發揮科研院所、高校專家學者的智力支持，發揮環保民間社團和志愿者的環境公益作用，構筑社會公眾參與環保、監督環保的最廣泛的生態治理統一戰線。

（本文作者：中共湖州市委黨校經管教研室副主任、副教授）

責任編輯：張穎智