鄉土社會“官民”糾紛的化解原則與消弭機制

田源

（中國政法大學 “2011計劃”司法文明協同創新中心，北京 100008）

鄉土社會“官民”糾紛的化解原則與消弭機制

田源

（中國政法大學 “2011計劃”司法文明協同創新中心，北京 100008）

當前鄉土社會的矛盾糾紛，既有村民與村民之間的糾紛，又有村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤以“官民”糾紛為甚。本文選取S省H縣法院2010-2015年涉農行政案件為研究樣本，嘗試分析鄉土社會矛盾糾紛產生的社會基礎及其類型特征，同時結合對鄉土社會生活與司法環境的現實考量，嘗試在法律機制、工作機制、行政訴訟機制等方面尋求化解鄉村社會“官民”糾紛的最佳途徑。

鄉土社會；矛盾糾紛；化解原則；消弭機制

隨著經濟社會的飛速發展，社會轉型所引發的體制機制變革，對鄉土社會舊有的生產秩序和生活習慣造成嚴重沖擊?！俺青l經濟結構關聯度差，城鄉分治制度定勢，鄉村經濟基礎低等因素，決定了中國城鄉二元化的社會結構將是一個緩慢和長遠的過程?！保?］城鄉二元化結構的現實差異，促使日漸多元的思想碰撞和價值博弈不斷加劇，成為鄉土社會矛盾沖突的重要誘因。［2］現階段，鄉土社會的矛盾是在根本利益一致的前提下的矛盾，在性質上是人民內部矛盾，是公權與私權的矛盾，是鄉（公）民與鄉（公）民社會之間的矛盾，不是對抗性的矛盾。［3］基于行政法的分析視角，鄉土社會的矛盾糾紛可以分為兩類：一類是村民與村民之間的矛盾糾紛。另一類是村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤其是后者的危害性更大。倘若任由其肆意滋長，不僅會嚴重削弱基層行政組織的公信力，更將危及鄉土社會的長治久安?；诖?，本文選取S省H縣法院2010-2015年涉農行政案件審理情況為研究樣本，采取解剖麻雀式的實證研究手法，就鄉土社會矛盾糾紛的化解原則與消弭機制提出淺見。

一、鄉土社會“官民”糾紛的生長樣態

H縣位于S省西南部，屬典型的欠發達地區縣。轄區面積1534平方公里，下轄7個鄉鎮人民法庭。2015年，H縣常住人口139.76萬人。鄉鎮人口431.1余萬人，約占全縣人口的52.75%。

（一）涉農行政案件數量持續增長

2015年，H縣法院共審結各類案件5611件，其中涉農案件結案數2308件，占全年結案案件總數的41.13%。較于2010年全年結案量1311件，上升了76.05%，年均增長率達15.21%。2308件涉農案件中，民商事案件數量為1941件，占比84.09%；涉農行政案件數量121件，盡管僅占涉農案件總數的5.24%。無論是數量抑或規模，涉農行政案件都要顯著低于涉農民商事案件。但涉農行政案件在行政案件總量當中占比較高。2010-2015年間，H縣法院公審結涉農行政案件472件，占行政案件總數的55.53%，占據了半壁江山。從增長態勢上看，2015年，涉農行政案件則相較于2010年的47件，上升了157.44%，年均增長率31.49%，作為最顯著的增長點。H縣法院涉農行政案件顯著的增長幅度和占比態勢，客觀上印證了“官民矛盾是鄉土社會矛盾糾紛中的重要樣態之一?！保?］

（二）涉農行政案件類型日益多元

近年來，H縣法院涉農行政案件數量持續遞增的同時，案件類型也日漸復雜多元。2010—2015年，H縣法院共審結涉農行政案件472件。案件的審理類型方面，涉土地征收的 107件，涉房屋拆遷的121件，涉土地登記的74件，涉農村土地承包經營權的63件，涉村委會財務管理的案件73件，其他類型案件34件。其中，與農村土地相關的涉農行政案件365件，占案件總數的77.33%。2015年，H縣法院審結的121件涉農行政案件中，與農村土地相關的行政案件達91件之多，占案件總數的75.2%，超過了三分之二。

（三）基層行政組織敗訴率不斷升高

2010—2015年，H縣法院審理的涉農行政案件中，基層行政組織敗訴的案件數量和敗訴率均有明顯增長。2015年，該院審結的121件涉農行政案件當中，行政機關敗訴47件，敗訴率為38.84%。敗訴案數量，約為2010年11件的3.27倍；敗訴率方面，也比當時的22.44%，上升了16.4個百分點?；鶎有姓M織敗訴的案件，多集中于房屋拆遷、土地征收等領域，相關案件牽涉面廣，政策性強，有的屬于歷史遺留問題，稍有不慎往往容易引發群體性事件。

（四）涉農行政案件的負面影響日漸凸顯

2010—2015年，H縣法院涉農行政案件數量持續遞增的同時，相應的當事人和社會公眾的司法評價則持續走低，社會影響也日趨負面。2015年，H縣法院所審結的一審涉農行政案件當中，原告方上訴53件，上訴率達43.8%，較于2010年上訴率的21.07%，上升了22.73個百分點。涉農行政案件的申訴案件數量也在持續增多，2015年55件，較與2010年的20件，上升了1.75倍。同時，涉農行政案件的信訪數量也在逐年遞增。2015年，H縣法院涉訴信訪案件47件，其中涉農行政案件的信訪數量就達11件，占涉訴信訪案件總量的23.4%。甚至有部分信訪案件還演化成為群體性非正常訪，采取扯條幅、堵大門、喊喇叭等非正常手段干擾地方黨委、政府及法院的正常工作秩序，造成惡劣的社會影響。

二、鄉土社會“官民”糾紛的癥結所在

（一）基層行政組織的部分行政行為偏離法治軌道

當前，“鄉村行政治理主要是由基層行政和半行政機構依據法律和國家政策而推行的行政管理、執法和司法行為構成的。村民自治委員會即村委會、村支部在管理鄉村公共事務中發揮著主導性的作用，是在基層執行國家政策的主要力量，”［5］其部分行政行為損害了民眾合法權益，偏離了正確法治軌道。

1.官本位思想作祟。當前，部分基層鄉鎮機關工作人員的“官本位”意識濃重，思想上始終將基層民眾定位為被管理的角色，習慣于站在管理者的位置對民眾來發號施令。思想認識上的偏差，必然導致行政行為方式的異化變形，其實施效果自然大打折扣。

2.法治意識淡薄。少數鄉鎮工作人員甚至個別領導干部法律意識淡薄，做決策、搞落實，習慣于“拍腦袋”、“抄近路”，對行政行為可能引發的法律后果分析不足，對社會民眾的意見評價考慮不夠。某些行為偏離了法治軌道，甚至嚴重違反了法律的相關規定。譬如，在以發展鎮域經濟為目的土地資源開發整合過程中，部分鄉鎮機關習慣于采取諸如強制拆遷、強行征用等“簡單粗暴”手段。上述決策、行為往往依據地方上的“土政策”，與《物權法》及部分政府行政規章相抵觸，自然也難以令民眾信服。

3.收入待遇偏低。盡管近年來國家對農村地區的政策傾斜和資金投入不斷加大，局部地區較于以往取得了較大改觀，但多數地區的鄉鎮工作人員與城市行政人員之間，在職務晉升、福利待遇、工作條件、生活環境等諸多方面的“剪刀差”仍未消除。加之，“上頭千條線，底下一根針”，鄉鎮處在矛盾糾紛化解的第一線，任務艱巨、頭緒繁雜，心態易于失衡，工作態度隨之變得消極，外在表現為工作方式方法的簡單粗暴，或是服務態度的蠻橫無理，也易引起群眾對基層政府工作的不滿，滋生對抗情緒，加劇了鄉土社會干群關系的緊張程度。較為直觀的表現，我國對農村土地管理存在制度上的缺漏，鄉土社會依靠集體的鄉俗禮制將土地納入村民的個人支配之下，反映在法律上卻沒有頒布明確的土地經營權憑證。在國家對農民土地進行征收征用時，缺乏明確的法律依據。一旦補償或者賠償標準不能使村民滿意，且沒有合理解釋的情況下，勢必會引起村民對基層組織的不滿和抗議。

（二）鄉土社會民眾對公權力兼具信賴與懷疑心理

幾千年來，傳統文化思想的傳承，使得公權力始終為鄉土社會民眾所信賴。隨著現代司法文明的傳播和法治精神的洗禮，這一認識也在潛移默化中悄然轉變。

1.鄉土社會民眾“被管理”的傳統觀念仍根深蒂固。一旦村民之間出現矛盾糾紛，村民訴諸政府，寄希望于政府解決一切的依賴心理仍十分嚴重。當面對“官民”之間矛盾時，鄉土社會民眾通過行政訴訟的渠道表達合理需求，也是在內心深處將法院和政府等同起來，是最簡單的“家長管理子女”意識在法律上的體現。

2.鄉土社會民眾對個別基層行政組織行為的正當性產生懷疑。鄉土社會民眾寄希望于通過行政法律維護自身權益，卻也存在一定的誤解甚至懷疑。行政訴訟原、被告主體事實上的不對稱性，加之“民不與官斗”傳統思想的根深蒂固，導致“官”與“民”的“對簿公堂”，帶給民眾的首先是一種天然的不安全感。一旦政府決定或法院的裁決與心理預期產生較大差距，這種理想與現實之間的落差往往會迸發出來，體現為對地方政府、法院的不滿和怨言，甚至對公權力的公正性產生懷疑。

3.鄉土社會民眾容易由“服從”走向“對抗”。實踐中，相當比例的鄉土社會民眾依然秉持傳統的“包公情結”、“青天愿景”，面對矛盾糾紛，尤其是“官民”之間的矛盾，往往寄希望于法院來“明察秋毫”。而一旦裁判結果不利于己方，或與預期結果差距較大，容易由信賴轉為懷疑，進而由對公權力的服從走向對抗。

（三）維權意識覺醒與法律知識匱乏之間存有落差

1.鄉土社會民眾的維權意識日漸覺醒。相比于城鎮社會，鄉土社會雖然生活節奏較慢，但也在發生著潛移默化的變革。全面推進依法治國進程的穩步推進，加速了司法文明理念在鄉土社會傳播的速度和廣度，傳統的“恥訟”、“惡訟”的觀念日漸淡薄，法治信仰和維權意識開始在越來越多的鄉土社會民眾心中植根生芽。當村民的合法權益與鄉鎮機關為代表的公權力利益發生沖突時，越來越多的村民一改以往的退縮忍讓，開始大膽嘗試并逐漸“習慣”將糾紛訴諸法律，借助訴訟的手段來維護自身權益。涉農行政訴訟日益增多，其實就是一種公民權利意識的勃發，是一種社會進步的表現。

2.鄉土社會民眾的法律素養相對薄弱。毋庸置疑，越來越多的村民對法律從陌生到熟悉，從排斥到渴求，法律意識和維權意識得到逐步強化，法律知識和訴訟能力也逐步提升。但仍有相當比例的鄉土社會民眾的整體法律知識相對匱乏，訴訟能力相對偏低，對法條規定和條文精神“只知其一不知其二”或“知其然卻不知其所以然”較為普遍。更有部分民眾對法律法規、司法解釋中的只言片語做割裂化解讀，以斷章取義的形式來主張權益的現象屢見不鮮。

3.部分鄉土社會民眾維權方式適用不當。當前，鄉土社會仍然是一個“熟人社會”，村民與村民之間的聯系基于共同的鄉土利益，在相互熟識的聯系紐帶催化作用之下，村民個體與政府的矛盾極容易引發相關地域內其他村民的價值共鳴，一旦若釋法答疑工作有失偏頗，或是糾紛化解工作有失公允，會轉化為村民群體與基層組織的矛盾，甚至由個體矛盾轉化為群體性沖突。更有部分村民難以把握合理、合法的界限，采取非常規的訴求方式，諸如非正常上訪等。這樣，就容易造成群眾與基層組織之間的對抗，不利于問題的解決，也造成鄉土社會生活的混亂和政府工作思路和秩序的紊亂。

（四）鄉土民眾司法需求與司法機關解決能力之間的矛盾

1.民眾的司法需求日益高漲。經歷了現代司法文明洗禮后的鄉土社會民眾習慣于采取訴訟手段維權，諸如宗族長老決斷是非、鄉村干部主持調解、鄉鄰親友居中調和等傳統糾紛化解模式，大多被束之高閣。尤其在面對“官民”糾紛時，鄉土社會民眾往往會選擇作為中立第三方的法院來化解矛盾，導致涉農行政訴訟案件數量逐年遞增。

2.司法機關審理涉農行政案件受干預較多。受司法的地方化影響，各級人民法院的人、財、物大權均歸屬地方，使得地方行政組織可以借此對司法機關施以有形或無形的影響。尤其是某些涉農行政案件一旦關乎“地方經濟社會發展”，部分司法機關往往會優先從“大局”出發。

3.司法機關化解涉農行政訴訟的能力相對有限。“法律與政策的交錯、法律自身粗疏、矛盾、滯后、不同區域和政策變化導致的同質性和區域差異性，以及人為因素等造成的不利影響”［6］等諸多因素，使涉農行政案件兼具特殊性、復雜性，尤其是部分牽扯到政策、歷史等層面的案件，超出了司法機關的職能范疇。加之涉農行政案件較為敏感，如處理不當，演化為群體性事件的可能性較大。實踐中，“部分審判機關、審判人員為了緩解辦理涉農案件可能帶來的涉訴信訪壓力，甚至選擇不立案、拖延立案等方式，希望以此消減農民行政訴訟的積極性，繼而將爭議排解在審判機關之外?！保?］

三、鄉土社會“官民”糾紛的化解原則

（一）鄉土社會的原則

鄉土社會“官民”糾紛的化解，理應建立在對我國鄉土社會的現實環境與司法土壤清醒認知的基礎之上。當前的鄉土社會特征可分為以下方面：

第一，“生產方式的中心仍是土地，土地是最重要的生產要素和財富的載體?！保?］土地是鄉土社會存在的根基，土地的利益是鄉土社會村民最基本的利益，一切經濟活動和行政行為最終都要圍繞土地展開，矛盾由土地而生，解決糾紛自然要尊重農民對土地的特殊深厚感情。

第二，鄉土社會基本上仍是“熟人社會”，但在社會經濟發展的推動和思想意識的沖擊下，原有的熟人聯系紐帶有所松解，這明顯表現在對自身利益的爭取方面較以前更積極主動。在鄉土社會“官民”糾紛的化解過程中，對此應予以充分理解和尊重。

第三，鄉土社會習慣與法理之間的現實差異?，F行立法與民間習慣尤其是部分邊遠地區的習俗之間存有一定差異，民眾的習慣認知和法律條文規定之間同樣存在落差。因此，化解鄉土社會“官民”糾紛的過程中，固然要堅持法律規定，但這并不等于置風俗習慣于不顧，而應該充分尊重鄉土社會民眾的習俗與感受。“運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，”［9］才能大大提高矛盾化解的效率和速度，進而有效減少法理和人情的沖突。

（二）協同合作的原則

鄉土社會矛盾糾紛，尤其是“官民”糾紛的化解，僅僅依賴某個機關或組織的力量難以實現，應當由各方力量協同合作。

第一，應密切基層行政組織之間的協同合作。當前，我國現行的行政管理體制將行政權力分割于不同的政府管理部門。［10］這一做法，在實現專業化、精細化、職業化等優勢的同時，也誘發了各職能部門在處理具體問題時的“多龍治水”、“各自為政”現象，直接或間接地損害了鄉土社會民眾的切身利益，成為諸多鄉土社會矛盾糾紛的觸發點。各基層行政組織應注重部門之間的合作理念，從組織上和工作理念上保持統一性，排除相互在政策和利益上爭奪或者推諉的情境空間，促使政府各部門在化解鄉土社會矛盾糾紛上團結協作，保證村民得到銜接、無空隙的行政便民服務。

第二，密切基層行政組織與鄉土社會民眾之間的協作。大量的涉農行政糾紛，很大程度上緣于基層行政組織的工作理念偏差。現代行政管理發展的趨向是建立國家與公民的合作無間關系，行政機關應致力于改變傳統的“家長式”管理模式，盡可能減少采取命令、勒令等強制性手段，更多地通過理性商談、公眾參與等方式與鄉土社會民眾溝通交流。同時，鄉土社會民眾也應強化自身的社會責任，勇于參與到基層社會的公共事務管理當中去，與基層行政組織一柄分擔行政行為的具體任務、責任和風險。

（三）公眾參與的原則

當前，“鄉村社會已經不再是處于‘天高皇帝遠’的狀態，代表國家的、法律的力量就在身邊。可見的現實就是鄉村基層黨組織和村委會，它們已經不是禮俗權威，而是由國家基層政權建設而建立起的、根據法理（《村民委員會組織法》）而形成的新型鄉村權威?！保?1］

1.基層行政組織應當主動吸收公眾參與行政決策和矛盾化解。以村委會為代表的基層行政組織，與鄉土社會民眾之間的距離最近，聯系最為密切，影響最直接。其行政行為的得當與否，直接關乎鄉土社會民眾的切實利益和局部地區的和諧穩定。“行政機關必須改變傳統的單方管制觀念，而允許相對人能夠參與行政任務的執行或相互合作?！保?2］適時吸納公眾參與行政決策，既可以增進民眾對行政行為的理解和認同，避免矛盾的產生；又可以善用民智，吸納多方力量共同化解矛盾糾紛。

2.鄉土社會民眾應當積極參與矛盾化解。鄉土社會矛盾糾紛的產生，源于多方面的因素，其化解自然不可能一蹴而就，更不可能僅憑任何一方的力量消弭于無形。公眾的充分參與，是鄉土社會矛盾化解不可或缺的重要力量。同時，不受監督的權力必然導致腐敗?；鶎庸姷膮⑴c，更是實現對基層行政組織行為監督、制約，從制度上防范權力尋租、暗箱操作等腐敗現行滋生的必由之路。

（四）訴訟調解的原則

誠然，行政訴訟是鄉土社會“官民”糾紛化解的終極手段，但訴訟特有的嚴肅性、破壞性以及后果的不可逆性，往往會激化雙方的矛盾，甚至會撕裂鄉土社會固有的關系、秩序。相比而言，調解這一被譽為“東方經驗”糾紛化解模式更具優勢。

第一，在鄉土社會中，“因土地征收、房屋拆遷問題引發的行政爭議，涉及多元的利益主體，多重的法律關系，錯綜復雜的矛盾糾紛?！保?3］單純依賴訴訟手段，則往往官了民不了，案結事不了。調解具有得天獨厚的條件，相互熟識的社會環境、對公權力的共同依賴、法院調解模式的日趨成熟等因素，都決定了以調解方式來化解“官民”糾紛的合理性和可行性。

第二，修訂后的《行政訴訟法》第60條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”，但該條同時規定，“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解”，為部分類型的行政訴訟案件適用調解預留了空間。司法實踐中，大量的行政訴訟案件被采取“和解”或者“撤訴”等變相調解的方式結案。

第三，將調解排除出行政訴訟的解決方式，造成了實際司法需要與法律支撐之間的相互脫節，嚴重阻礙了鄉土社會矛盾糾紛的化解。司法部門作為一種補充社會資源、承擔公共責任、加強聯動治理、確保社會穩定的“安撫性司法”，是化解鄉土社會矛盾糾紛的后備力量。有必要將調解納入行政訴訟的多元化糾紛解決體系，并將其作為當前和今后一個時期我國司法改革的重要方向。

四、鄉土社會“官民”糾紛的消弭機制

（一）源頭治理，強化思想機制建設

1.培塑基層行政人員的服務意識。一切權力來自人民，是馬克思主義權力觀的基本觀點，也是廣大基層組織行政人員應當遵循的權利觀念。應結合當前在全黨范圍廣泛開展的“兩學一做”活動，引導廣大基層行政人員對照黨章規定和中央指示精神，查找思想差距和工作不足，牢固樹立國家權力來源于人民，一切國家權力來源于人民授權的觀念。引導廣大基層行政人員，切實摒棄“官本位”思想，樹立“民本位”意識，實現從“管理者”向“服務員”的思想轉變，在行政決策和矛盾化解時，充分傾聽鄉土群眾的呼聲，廣泛征求他們的意見，取得群眾的理解認同和信任參與。

2.強化基層行政人員的法治意識。在全面推進依法治國，建設法治中國的大背景下，基層行政人員的法治思想建設的重要性和緊迫性日益凸顯。實踐中，部分基層行政組織的行政行為對于法律規定和執法程序缺乏尊重，引起群眾對執法程序的不滿，程序上的瑕疵進而會影響實體執法行為的效果。為此，第一，要加強對基層行政組織工作人員特別是基層領導干部的法治思想培育，導其牢固樹立憲法法律權威至上的思想觀念，正確認識和處理“法治”和“人治”的關系，依法行使手中的行政權力。第二，將法治工作成效納入干部政績考核體系，著力鍛造一支在法治軌道上行權用權的高素質干部隊伍。

3.引導民眾樹立科學的維權意識。第一，要做好對鄉土社會民眾的普法宣教，既要使人民群眾知法懂法，更要增強其自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力，糾正基層行政組織的亂作為和不作為現象。第二，針對部分鄉土社會民眾維權意識過分高漲而濫用訴權，或因理解認識偏差不當提起訴訟的現象，建議引導鄉土社會民眾樹立正確的維權意識和訴訟價值觀。

（二）立法保障，填補法律機制的缺漏

1.強化對基層行政行為的法治監管。預防化解基層社會矛盾的根本出路在于規范公權力行使。［14］當前涉農行政案件持續遞增，重要原因在于公權力的行使缺乏有效約束。現行法律法規對基層行政組織的行政行為疏于規定，相關條文過于粗疏，在周延性和嚴密性等方面均有所欠缺。建議進一步細化相關條文，提升相關立法的可操作性。同時，要在立法層面上，加大對行政機關亂作為、不作為現象的懲處力度，加大對相關責任人的責任追究，確保將基層行政行為納入法治的管控體系。恰如羅爾斯所言：“所謂正義，就是各盡所能、各得其所，增強對違法履職的查辦、懲處力度，可以保證行政部門各盡所能，各種利益關系各得其所，這也就保證了行政部門之間制衡機制的運行?！保?5］

2.充分尊重鄉土社會的風俗習慣。與法律相比，民間習俗更加注重和追求的是道德與人倫的社會秩序。［16］由于立法滯后性和立法人員認識的局限性而對社會生活某一方面的遺漏，制定法就不可能像風俗習慣那樣滲透到生活的每一個細節之中。［17］這就要求在立法的過程中，充分尊重和吸納鄉土社會的風俗習慣，不斷拉近法理與人情、立法與習俗之間的距離。在相關立法出臺之前，最高人民法院可通過及時出臺司法解釋、公布指導性案例，對民俗習慣的適用予以指導。對于帶有特殊性或地域性的風俗習慣，建議由地方性立法對其在特定地域內的適用加以確認。

3.將調解納入行政糾紛解決法律機制。實踐證明，適用調解機制解決涉農行政案件，其適用效果往往優于訴訟手段，能夠最大限度地減少爭議雙方的對抗，節約訴訟成本和法律資源，實現法律效果與社會效果的統一。加之行政訴訟，除了具有對行政機關違法行政的監督功能和對行政相對人的救濟功能外，其基本功能應是解決爭議。［18］對于這一在司法實踐中發揮巨大功效的糾紛化解機制，與其讓其繼續背負“違法”的罵名，不如從立法上讓調解制度由“幕后”走到“前臺”，以紓解理論與實踐之間的脫節。

第一，建議合理限定調解的適用范圍。應在立法中明確調解在行政訴訟中的適用范圍，避免調解制度適用的隨意性，限制法官的自由裁量權。行政法學者姜明安提出了行政案件中調解適用的三個條件：“一是法律法規賦予了行政機關處理相應事項的一定裁量空間，羈束行政行為的案件不適用調解或協調；二是當事人自愿，調解或協調不能強制；三是要合法，法官不能超越法律法規的明確規定進行調解或協調，調解或協調不能違反法律法規的基本原則和精神?！保?9］建議在相關立法中以資借鑒。

第二，調解協議具有終結訴訟的效力。鄉土社會的群眾往往對法律存在一定的戒備心理，對協議效力認識不夠，應當給涉農行政訴訟調解設置一個合理的緩沖期限，類似于判決中的上訴期限，以給群眾自愿、合法接受行政訴訟調解的心理緩釋空間，減少矛盾糾紛發生的可能性。

（三）多方聯合，強化協同機制建設

妥善化解涉農行政糾紛應當建立多元化糾紛解決協作機制，聯合人民法院、行政機關、調解組織等多方力量共同參與。唯有各方協同合作，共同運用法律思維和法治手段，才能將鄉土社會的矛盾糾紛消弭于無形。

1.基層行政組織的前期預防?；鶎有姓M織既是部分涉農行政糾紛的觸發者，也是其他矛盾糾紛的化解員。基層行政組織具有貼近鄉土、熟悉地方、了解民情的客觀特點，在處理涉農行政糾紛方面具備得天獨厚的優勢。第一，建議充分發揮基層行政組織的這一優勢特點，密切與鄉土社會民眾之間的溝通聯系，強化“官民”糾紛的前期預防工作，盡可能將問題化解在初始階段，做到“發現得了、發現得早、處理得好”。第二，要求基層行政組織施行“陽光行政”，公開、透明地行使權力，將自身活動置于社會各界的監督之下，增進各界尤其是鄉土社會民眾的理解信任。

2.基層調解組織的訴前化解。建議整合鄉鎮人民法庭、司法所、民政所等部門的人員力量，并面向社會招錄部分為人公道正派，具有一定威信、具有豐富調解工作經驗、熟悉鄉土社會風俗習慣的人員，共同組成涉農行政案件的訴前調解組織，設置覆蓋鄉鎮、村落的矛盾糾紛調解組織。該組織發揮貼近民眾，善于溝通的特點，做好訴調對接和矛盾糾紛的調處，將矛盾糾紛化解于進入訴訟程序之前。

3.人民法院的防范化解。第一，堅持送法下鄉。既注重培塑鄉土社會民眾的法律知識和維權意識，更要提升基層行政組織的法治觀念和程序意識。通過強化普法宣教，延伸司法服務職能，從源頭上預防涉農行政糾紛的發生。第二，發揮定紛止爭功能，對已經進入司法程序的涉農行政案件，根據案件實際情況，在尊重當事人自主選擇的前提下，靈活選用訴訟或和解手段，依法化解矛盾糾紛，維護地區經濟社會的和諧穩定。第三，注重事后防范。在審理涉農行政訴訟案件時，發現基層行政組織超越職權、濫用職權、歪曲法律、不重程序，事實審查不清等行為，或在行政執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，應向有關行政機關提出依法行政的司法建議，促使其后續的行政行為，既重程序又重實體，切實維護相對人的合法權益，減少不必要的訟爭。農村地區調解法官模式研究［J］.福建行政學院學報，2014（02）.

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責任編輯：劉建文

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D631.43

A

1671-2994（2016）05-0138-06

2016-06-18

田源（1984-），男，山東單縣人，中國政法大學“2011計劃”司法文明協同創新中心（證據科學研究院）博士生；山東政法學院法律碩士生導師。研究方向：法學理論，訴訟法學，司法制度。

*本文系2015年山東法學會省自選調研課題《關于規范司法行為的調研》（SLS（2015）G2）的階段性成果。