我國政策議程設置多元主體互動模式研究

張光輝

（中共北海市委黨校 統戰教研室，廣西 北海 536000）

我國政策議程設置多元主體互動模式研究

張光輝

（中共北海市委黨校 統戰教研室，廣西 北海 536000）

改革開放以來，我國公共政策議程設置模式發生了巨大的改變，政策設定從以往單一的模式逐漸向多元化模式發展。多元化政策議程設置模式，不但參與主體更加多元化，而且主體參與政策議程設置的過程，都將更加開放與公平公正。從社會機制改革的角度分析，我國政策議程設置模式多元化已取得初步的成效，但就總體而言，還處于初步發展階段。因此，還需要不斷地進行優化與調整。

政策議程；設置；模式

議程設置是公共政策的首要環節。［1］20世紀后期，我國開始實行改革開放，堅持以經濟建為中心，取得了舉世矚目的偉大成就。與此同時，過度地追求經濟的發展，一味地講求效率，未能有效地兼顧社會的公平公正，環境也受到巨大破壞。今天，這種過于追求經濟發展的模式，已不適應中國社會的發展要求，急需調整，深化改革。而改革要解決的首要問題，就是社會利益在公平公正前提下的分配問題。另外，各種自發形成的非政府組織，包括公民在內，對于自身的自主權利的追求也越來越強，導致社會權力結構發生變化，政府的權威地位也有所下降，這就需要政府對自身進行相應的改革，完善體制機制，提高政府的權威性。政策議程設置模式多元主體互動，就顯得尤為重要。

一、政策議程設置多元主體互動模式的特點

政策議程設置模式多元化表現為：我國整個政策制定體系逐漸向更加民主開放過渡與發展。這樣，更有利于構建一個公平公正的權利結構，促使社會各主體在制定政策時能夠相互間進行有效協商，最終達成共識，使政府制定的一系列政策都是切實針對社會突出問題，也具有很強的可操作性，從而實現共同推進我國社會改革的步伐。

（一）政策議程多元化發展

政策議程設置主體，由原來以政府和少數社會精英為主導的單一主導模式，逐漸向主體多元化發展，促進社會精英與人民群眾打成一片，敢于為人民說話與維護人民利益，相互間也形成積極有效的溝通互動。另外，我國的政策議程制定過程受其他主體的影響越來越大。例如，人大的提議、人民群眾對民生的反映及媒體的宣傳等，都是影響政策議程設置的重要因素。尤其是現階段，社會精英的社會地位與作用得到很大的提高，社會精英不但能夠帶動社會其他成員積極參與到政策議程設置過程中，確保了我國政治體制的民主性與公正性，同時，在政策議程設置的過程中，社會精英也起到很好的監督作用。通過對社會權力結構進行有效調整后，我國政策議程設置主體多元化也日益明顯，公民權利也不斷得到維護和提升，促使公民積極參與到各項政治活動中。這里充分體現出公民向社會精英反映的問題，得到精英們的積極響應與引導，不斷深化相互間的溝通與互動，最終達成共識，共同影響著政策議程設置。

（二）政策議程設置主體內容更加豐富

第一，隨著我國改革進入攻堅期、深水區，許多社會問題逐漸顯現出來。對此，在政策議程設置上，必須重新進行有效的調整，將社會民生問題作為政策制定的主要內容，作為政府推進社會改革的重點工作。第二，人們維護自身利益的意識不斷增強，政府在對民生問題設置相關政策時，成為人們重點關注的對象。第三，政府高度關注與重視社會民生問題，吸引各社會主體積極參與到政策議程設置中來，從而為政策議程設置模式向多元化發展打下了堅實的基礎。

（三）模式多元化推動了我國政治體系的發展

我國的改革開放是第一次實際意義上的改革。經過30多年改革開放的洗禮，我國在經濟發展上取得令世界囑目的成績，一躍成為世界第二大經濟體。與此同時，各種社會問題日漸顯現，政府政策制定和社會治理面臨新的挑戰。從宏觀上看，這種過于追求經濟發展的模式，越來越不適應我國現階段的發展需要，說明我國有必要再次進行社會改革。從近年的發展看，我國已經在很多方面進行了一系列的改革，從過去過于追求經濟發展向社會全方位發展過渡。全方位推進改革，既要保持經濟的健康、平穩發展，也要顧及到社會其他方面的發展，及時解決或避免系列的民生問題。就此，黨中央提出了保障長久可持續發展的科學發展觀。在這一時代大背景下，新的政策相繼提出。我國政策議程設置模式多元化，正是順應深化社會改革的要求，必將有力地推進改革，促進發展。

二、政策議程設置多元主體互動模式的實踐效應

我國政策議程設置模式的多元化，順應了我國民主化進程與改革的需求，推動了社會治理創新，有利于完善政府的機制體制。同時，受諸多因素的約束，多元主體互動也有些消極影響。對此，政府應深入分析研究，從而更好地推進多元主體互動模式的發展。

（一）多元主體互動的積極作用

1.有利于減少政策議程設置的成本。第一，隨著我國權力分配制度的逐漸完善，政策議程設置模式逐漸向多元化過渡并日趨成熟完善。第二，科學規范了人民群眾參與政策制定的形式，有利于人民群眾更加積極有效地參與到政治活動中來。第三，由于政策制定參與主體的多元化，政府有關部門在政策制定過程中能夠接收或參考更多真實有效的社會信息，促使出臺的政策都能充分考慮到社會的實際情況，從而科學有效地避免了政策議程設置的盲目性及各種弊端。第四，人民群眾在逐漸成為政策制定的積極參與者時，也成為政府制定政策過程中強大的監督力量，能夠很好地杜絕政府以自身利益為主制定政策現象的產生。換句話說，就是很好地實現以維護人民群眾根本利益為目標制定利民保民的政策，抑制了腐敗現象的產生。由此可以看出，政策議程設置模式多元化，不但有利于減少政策制定成本，同時提高了政府社會管理與設置政策的質量。

2.提高了人民群眾對政策的認可度，有助于政策的全面貫徹實施。政策議程設置模式的多元化，能夠加強社會各主體間的互動與交流，彼此間也相互了解對方的用意，政府也不再是高高在上的主體，而是與群眾進行零距離的溝通互動，大大提高了政策質量及政策的實行力度。［2］另一方面，為切實提高政策的有效性，政府通常都會先從某個地方進行政策試驗，及時改進政策實施過程中存在的不足，最終使政策符合人民群眾的實際需求與期盼，提高了人民群眾對政策的認可度和政府的信任度，有利于全面推進政策的實施，達到預期的目標。

3.提高了人民群眾參與政策議程設置的積極性，有利于提升我國政府的社會治理及決策能力。在政策議程設置模式多元化的影響和推動下，人民群眾作為參與主體，充分發揮自身優勢，積極參與政策議程設置，體現了人民當家作主的原則。從目前的情況看，民意已經成為政府制定相關政策必須考慮的重要因素。隨著我國民主化進程的不斷推進，民意在政策議程設置和政策執行中發揮的作用將越來越大。

（二）多元主體互動的消極影響

1.參與政策議程設置的主體數量大幅增加，容易導致參與主體間的利益沖突。從一般意義上講，政府與人民群眾是政策制定主體與客體的關系，這之間的關系本來就復雜多變，因為各自的利益不同，政府與人民群眾一直處于利益較量的過程中，相互間有時缺乏必要的信任與合作。現在，第一，由于參與政策議程設置的主體多元化，政府政策的既得利益群體的利益將受到一定的損害或減少，這無疑會加大既得利益群體為保護自身的利益，阻礙相關政策的制定與實施。［3］第二，由于參與政策議程設置的主體增加，利益分配工作的難度也將相應增大。因為人民群眾對自身利益有了更深的認識與了解，致使人民群眾與政府間的利益協商及權衡過程也被延長，制定公共政策的時間自然也會延長，從而在一定程度上影響政策出臺的效率。

2.政策議程設置模式多元化對黨和政府的社會治理能力提出新的挑戰。從我國的實際情況看，政府的社會治理及行政管理能力還存在很多不足，加之大部分社會資源掌握在少數人手里，而人民群眾對于自身利益的追求越來越強烈，社會弱勢群體問題日益突出。如果解決不好，利益分配機制將失去其公平公正性，勢必會影響社會秩序的穩定。基于此，黨和政府要抓住政策議程設置多元化的契機，采取有效措施，確保人民群眾能夠充分表達自身的利益訴求，同時，制定的政策能夠充分體現人民群眾的意愿，從而更好地維護和實現人民群眾的根本利益和具體利益。

3.社會主體參與政策議程設置的意愿強烈，對政策體系的包容性及政策的實際落實力提出了新要求。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，特別是我國改革進入攻堅期，深水區，各種社會問題也越來越突出，人們對于社會改革的需求也日益強烈。另一方面，政府的執政觀念也發生了根本性的變化，在政策及相關法律法規的制定過程中，都將人民群眾的基本利益放在首位，從而為政策議程設置多元化的發展提供了充分的前提。在這一大環境趨勢下，人民群眾參與各種政治活動的積極性，可以說是史無前例的。由于大量的問題被一時間反映出來，同時，人民群眾也迫切地想得到反饋或解決。這樣，導致的后果，各種信息很難得到有效的整理，給政府制定政策及落實政策工作帶來一系列新的挑戰與困難。

三、政策議程設置多元主體互動模式的優化對策

政策議程設置模式多元化，可以說是我國深化改革的一個必然趨勢和要求。多元化是指多個主體間通過有效的溝通、互動及協商，科學有效地解決系列社會問題。目前，我國政策議程設置模式多元化還處于初步發展階段，所以，有必要優化完善。

（一）培養富有公共精神的治理主體

在優化完善政策議程設置過程中，首先要求各主體自覺培養強烈的社會責任感與理性客觀的參與態度。這樣做，不但可以提高政府制定政策的質量，同時，為公民參與政策制定過程提供充分的前提條件與環境，促使公民積極參與其中，實現各主體積極承擔起相應的社會責任，共同推進我國的社會治理現代化。

1.政府必須端正價值取向，增強社會責任感。這樣，政府在進行社會治理過程中能夠堅持公平公正，敢于對社會負起相應的責任；其正確的價值取向，也能確保社會管理者盡心盡力為人民服務。對此，公共管理者擁有優秀的管理能力的同時，其思想觀念與價值取向也相應正直及正確，很好地兼備精神與行動兩個層面。另一方面，要完善相關的法律法規，進行有效的監督制約，從而使社會管理者形成良好的自我約束，養成遵紀守法習慣，行政工作中堅持公平公正。

2.著力培養人民群眾的公共意識及社會責任感。要釆取行之有效的措施，讓人民群眾積極參與公共政策制定的過程；加強政府與人民之間的溝通互動，增加彼此間的相互信任與互助；提高公民自身的社會責任感，使其在表達自身利益訴求時全面理性地考慮到其他利益的因素，從而從根本上推進政策議程設置模式的優化完善進程。

3.有效地調整社會關系。要充分利用社會各成員間的關系，提高社會運作的效率，提高政府與公民間的溝通互動。政府應積極充當好引導和帶頭的角色，就政策議程的設置，與公民進行有效的協商。經過協商，達成共識后，積極落實政策。由于政府與公民間的交流互動不斷增加，相互間的信任與合作也不斷提升，從而不但降低了政策制定過程中產生的成本，還提高了整個社會變革的積極性。在不斷提高政策質量的同時，也方便了政策的推行實施，最終實現各主體共同積極參與我國政策議程設置的完善與優化工作，提升我國社會治理的水平和能力。

（二）提升公民參與政策議程設置的組織化程度

公民參與政策制定的組織水平，事關整個政策議程設置過程是否有效進行及政策質量，而其社會問題涉及到的人數也是作為政府對社會問題嚴重性的主要標準。［4］我國社會階層的分化日益明顯，不同階層會站在不同角度去思考同一社會問題，而不同階層通常是以組織的形式參與各種政治活動，因此，有必要提升其組織水平。

1.鼓勵公民積極參與政策議程設置。通過鼓勵公民積極參與政策議程設置，能夠從根本上改變我國以政府為主導的政策議程格局，同時，提高了政策質量及實際落實力度。為保障公民參與政策議程設置的有序發展，要促進經濟的健康發展，提高人民群眾的收入，打牢參與的物質基礎；要深化政治體制改革，逐漸消除不利于公民參與政策議程設置的各種體制機制；要充分利用好我國優秀的傳統文化，去其糟粕，取其精華，從根本上提高人民群眾對民主政治的認識與參與。

2.轉變政府的執政理念。受到傳統文化的影響，長期以來，政府掌握著政策制定的話語權，決定著政策的走向，人民群眾一直處在被動的境地。隨著我國民主政治與市場經濟的不斷發展，這一政府壟斷的政策制定的局面將逐漸瓦解。［5］人民群眾逐漸有更大的空間參與政策制定過程。為此，第一，政府的政策要盡可能滿足廣大人民群眾的需求，維護人民群眾的根本利益。［6］第二，政府要積極發揮引導的作用，加大政府信息公開力度，與人民群眾形成良好的交流互動，從而推動公民有機凝聚起來，不斷提升公民自身的組織化意識，促使不同的社會組織依法有序地參與各類政治活動。

3.深化社會組織的管理體制改革，規范其運行方式，提高其參與能力。從促進政策議程設置模式多元化看，第一，由于很多社會組織還沒有真正脫離政府，對此，政府要深化社會組織管理體制改革，使社會組織與政府徹底脫鉤，將其性質轉變成民間機構，并賦予其相應的權利，使其堅持從全社會利益的角度參與政策制定，能夠及時地向政府提出代表廣大人民利益的意見，同時也對政府在政策設置過程中形成很好的監督及約束作用。［7］第二，黨和政府應根據不同階層的實際情況，采取有針對性的政策措施，及時出臺相應的法律法規，規范其組織團體的構建及日常運營管理，提升其組織團體的獨立運行能力，鼓勵其依法有序參與各種政策議程設置。

（三）充分發揮各社會主體的正能量

現階段，我國各類社會問題日益突出，利益分配上，各社會主體間也存在很多矛盾。究其主要原因，在于未有序有效實現公平公正的問題。因此，在制定政策時，就必須遵循公平公正這一根本原則，從而積極推動政策設置模式多元化的穩定發展，提高社會弱勢群體對自身利益的維護能力。“政策議程一旦偏離了這些原則，……有時是在其提出之前或接近相關的政策領域之前就會被改變或扼殺。”［8］

1.要發揮各社會組織在政策議程設置中的作用。隨著我國市場經濟的發展，民主政治建設取得了顯著成效，人民群眾對自身利益的追求日益強烈，各種社會組織應運而生，并對政策的制定產生多方面的影響。基于此，政府應積極引導社會組織的發展，充分發揮社會組織接觸面廣的優勢，協助政府部門收集相關決策最切實的信息。這樣，政府在制定政策過程中，通過與社會組織的有效溝通互動，不但能夠充分考慮到實際的狀況，有效反映人民群眾的利益訴求，而且能夠使社會組織參與政策議程設置更具有目的性，充分發揮社會組織對政策公平公正的促進作用。第二，因為不同社會組織的影響力及利益追求不同，政府在制定政策中，就更需要堅持公平公正。

2.強化社會弱勢群體權益的維護工作。由于弱勢群體一般都比較分散，其組成部分也十分復雜，涉及的人數也較為龐大，因此，其群體自身很難形成有效的社會組織，而個人在維護自身權益中也出現無能為力的尷尬局面，以至被排擠在社會的邊緣。為此，第一，政府要強化對社會弱勢群體問題的關注，為弱勢群體提供大量的物質技術支持；出臺相關法律法規，切實維護弱勢群體的權利。第二，要培養和增強弱勢群體維護自身權益的意識，促進弱勢群體構建社會組織，引導其積極參與政策議程設置。也就是說，要從法律到政府部門，構建完善的保障體系，最終真正實現政策議程設置模式多元化，進一步推進民主化進程，為我國和諧社會發展打下堅實基礎。［9］

3.擴大社會其他主體的話語權，提高政策制定水平。擴大社會其他主體的話語權，是一種政策有效協商的具體表現，能夠從根本上提高政策的質量。目前，我國很多地方已在積極實踐。［10］例如，浙江省溫嶺市以民主懇談會為載體，引導公民參與地方政策過程。同時，在網絡上也隨處可以看到話語權民主化的蹤影。這充分說明我國正逐漸將其推廣落實，作為我國政策議程設置核心內容未來發展的大致結構與方向。［11］

［1］［3］劉新傳.網絡時代國家戰略傳播的新模式:“中國屋”視角［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(03).

［2］陳立敏，姚飛.視頻自媒體的內容生產與盈利模式［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(02).

［4］于美娜.論“一帶一路”戰略下中國公共外交發展策略［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(03).

［5］張繼焦，劉仕剛.關于當前中國經濟社會結構轉型的幾點思考［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(01).

［6］陳宣明，唐冬梅.論宏觀調控與微觀自主的辯證平衡［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(02).

［7］陳沛照.論我國多民族國家的價值認同［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(03).

［8］胡咚.社會主義核心價值觀教育對古代道德教育方法的借鑒運用［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016 (01).

［9］易奇志，承天蒙.微信公眾平臺新聞傳播正負效應分析［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(02).

［10］胡曉娟.中國傳媒安全面臨的問題與應對［J］.廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2016(03).

［11］楊軍.服務型政府績效評估:問題·原因·對策［J］.中共云南省委黨校學報，2015（02）.

責任編輯：馬樹勛

D63-31

A

1671-2994（2016）05-0173-04

2016-04-28

張光輝（1975-），男，河南駐馬店人，中共北海市委黨校統戰教研室副主任，講師。研究方向：公共管理。