黨的十八大以來巡視工作的轉折與突破

楊云成

（中共北京市委黨校 黨史黨建教研部，北京 西城 100044）

黨的十八大以來巡視工作的轉折與突破

楊云成

（中共北京市委黨校 黨史黨建教研部，北京 西城 100044）

巡視監督是黨內監督體系的重要環節。黨的十八大以來，黨的巡視工作實現了一系列轉折和突破。巡視重點由圍繞“四個著力”、聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，到圍繞嚴守黨的政治紀律和政治規矩、聚焦全面從嚴治黨，再到聚焦堅持黨的領導、加強黨的建設；巡視方式由常態巡視，到專項巡視，再到分領域分行業專項巡視；巡視方法從“有規律”到“無規律”；重視巡視成果的運用，通過創新舉措，分類處置，震懾效果得以有效發揮；以“打鐵還需自身硬”的理念加強巡視隊伍建設，在政治素養、能力、作風、紀律等方面提出了建設忠誠、干凈、擔當巡視隊伍的要求。

巡視重點；巡視方式；巡視方法；巡視成果；巡視隊伍

巡視是全面從嚴治黨的重要手段和有力支撐。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央通過不斷深化改革、創新組織制度和方式方法等，使巡視工作職責定位更加清晰、巡視方針更加科學、發現問題的能力越來越強，發揮了震懾、遏制、治本的作用。

一、巡視重點：由聚焦黨風廉政建設，到聚焦全面從嚴治黨，再到突出堅持黨的領導

在十八屆中紀委第二次全體會議上，習近平指出:“我們應該清醒地看到，當前一些領域消極腐敗現象仍然易發多發，一些重大違紀違法案件影響惡劣，人民群眾還有許多不滿意的地方。”［1］面對依然嚴峻復雜的腐敗形勢，作為黨委監督重要實現形式的巡視監督，只能加強，不能削弱。由巡視監督的地位和功能決定：巡視工作要服務黨委監督大局，在不同時期和不同階段，巡視內容應有所不同；同時，巡視工作不宜追求面面俱到，而應有所聚焦。

（一）聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭

為貫徹黨的十八大關于更好發揮巡視制度監督作用的有關部署，在分析研判當前反腐敗形勢和黨內監督現狀的基礎上，新一屆中央領導集體指出新一輪的巡視工作“要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行。”［2］

聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新一輪巡視工作具有以下3個特點：第一，無論在中央層級，還是在地方層級，巡視組不干預被巡視地區、單位、部門的正常工作，不查辦具體案件，這是基本原則，其主要任務是發現問題、形成震懾。第二，巡視監督的主要對象是各級黨組織領導班子成員，特別是黨委“一把手”。第三，在監督內容上，“著力發現領導干部是否存在濫用職權、以權謀私、褻瀆職務、貪污受賄、腐化墮落等違紀違法問題；著力發現是否存在違反中央八項規定精神的問題；著力發現是否存在違反黨的紀律，尤其是政治紀律的問題；著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。”［3］

（二）聚焦全面從嚴治黨，喚醒黨規黨紀意識

中央巡視組用了不到兩年時間，即完成了對31個省區市和新疆生產建設兵團的巡視。根據巡視結果反饋，部分地區、單位和部門在作風建設、遵守紀律、選人用人等方面存在突出問題。中央認為，管黨治黨失之于寬等是帶有普遍性的問題。落實從嚴治黨的任務，尤為迫切，更是黨委監督的首要內容。

根據中央有關部署安排，2015年的巡視工作聚焦全面從嚴治黨，將嚴明黨的政治紀律和政治規矩作為重點巡視內容。黨的紀律是多方面的，其中最重要、最根本、最關鍵的是黨的政治紀律，“遵守黨的政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎”，其核心是“同中央保持高度一致，自覺維護中央權威。”［4］

遵守黨的政治紀律不是抽象的口號，而是有著具體的內容。對于中央各部委黨組織而言：就是要牢牢扛起全面從嚴治黨的主體責任，一以貫之地將其落在工作實處；對于新聞媒體以及文藝界黨組織而言：評判其是否嚴守黨的政治紀律的依據，是看是否嚴格遵循了習近平總書記關于文藝工作和文藝發展的基本精神，是否堅持了黨對文藝工作的領導，是否保障文藝工作為大眾服務、為時代服務；對于金融界黨組織而言：認真貫徹中央經濟工作會議精神和防范化解金融風險、促進金融市場穩定健康發展的基本方針，是嚴守政治紀律的具體表現。對于群眾團體黨組織而言：要認真落實中央黨的群團工作會議精神。將嚴明黨的政治紀律作為巡視工作的重點內容，就是要確保各級黨組織在指導思想、路線、方針、政策等方面，自覺而堅定地同中央保持高度一致。

（三）突出堅持黨的領導，加強黨的建設

隨著巡視實踐的發展，黨中央逐步認識到，巡視中發現的諸種問題，從根本上講，在于黨員干部理想信念不堅定、黨的領導弱化、黨的建設缺失。因此，中央決定2016年中央巡視工作聚焦堅持黨的領導，重點檢查各級黨組織領導核心作用的發揮情況，黨的建設、全面從嚴治黨責任落實情況等。堅持黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，黨的領導是政治領導，“體現在黨的自身就是理想信念宗旨的堅定性，體現在治國理政就是黨的路線方針政策的正確性、科學性、實踐性。”［5］突出堅持黨的領導、加強黨的建設的巡視，就是要從業務巡視中解放出來，高舉政治巡視，重點檢查被巡視黨組織是否結合本地區、本部門實際貫徹落實中央決策部署，是否真正實現了黨對本單位、本部門的領導。

二、巡視方式：由常態巡視，到專項巡視，再到分領域分行業專項巡視

依據中央黨內巡視制度的有關規定，對省、自治區、直轄市黨委以及同級人大常委會、政府、政協委員會黨組領導班子及其成員的巡視，在每屆任期內，開展一至兩次，這是一種常規巡視。

（一）專項巡視的提出

黨的十八屆三中全會做出了“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”［6］的改革部署。按照中央的要求，中央巡視對象為285個。即便加快巡視頻度，在本屆任期內也無法實現巡視全覆蓋的任務。在這種形勢任務下，巡視頻次必須增加、巡視時間必須縮短。如何保證既提高巡視質量，又實現巡視全覆蓋目標，是探索新的巡視方式的根本動力。2014年1月13日，十八屆中央紀委三次會議明確提出要“創新組織制度和方式方法，探索專項巡視。”［7］

（二）專項巡視的基本特點

與常規巡視相比，專項巡視具有三個突出特點：第一，目標清晰。專項巡視以問題為導向，哪里問題多就巡視哪里，誰問題嚴重就巡視誰。巡視前，巡視組通過與紀檢、組織等部門的溝通協調，能夠較為系統地把握巡視對象的基本情況，初步制定與之相適應的巡視方案，做到“有的放矢”。第二，靈活機動。專項巡視的時間可以根據巡視對象的性質特點、巡視任務要求等靈活確定，一般為一個月左右。它打破常規巡視的程序和時間限制，每年可以安排四至五輪巡視，巡視效率進一步提高。第三，“窺一斑，見全豹”。專項巡視，不是就某問題檢查某問題，而是要見微知著；外在是巡視方式的轉變，內在則對巡視組發現問題、分析問題、歸納總結的能力提出了更高要求。在專項巡視中，巡視組要善于從一個問題線索中，發現被巡視對象在腐敗、作風、紀律、選人用人等方面的普遍問題。在巡視成果的運用方面，中央要求巡視組能夠解剖麻雀，以點帶面，針對共性問題，概括總結，提出整改建議，進而推動相關領域改革。

（三）巡視方式的再次創新

如果從常規巡視轉向專項巡視是巡視方式的第一次創新，那么，分領域、分行業開展專項巡視，則是巡視方式的再次突破。這種巡視方式主要針對大型國有企業。國有企業是我國國民經濟的命脈，為推動經濟發展和社會進步發揮了重要作用。但是，從巡視、審計、信訪、查處反映的情況看，國有企業在作風建設、廉政建設、管黨治黨、從嚴治黨等方面，存在比較嚴重的問題，有的問題甚至非常嚴重。為此，中央決定在2015年重點完成對中管國有重要骨干企業和金融企業的巡視。根據國有企業的行業、領域特點，開展分類專項巡視，同類同步推進，方式更加靈活。這種巡視方式，一是便于把握某一類國有企業的歷史文化特點，找準巡視發現問題的方向，盯住重點人、重點事、重點問題，提高發現深層次問題的能力。二是便于在整改落實環節總結經驗、尋找規律，從體制、機制以及監督管理等層面提煉概括共性問題，倒逼改革。

三、巡視方法：從有規律到無規律

黨的十八大之前，中央層級共設巡視組12個，其中6個地方巡視組，4個中央企業金融組，2個中央國家機關組。巡視組組長每屆任期一般為5年。為便于巡視組持續關注、深入了解被巡視地方、單位的基本情況，每一巡視組負責相對固定的省區市或部門。例如，中央第一地方巡視組負責巡視山西省、湖南省和四川省；中央第二地方巡視組負責巡視云南省、湖北省、天津市。在這種情況下，什么時間巡視哪個省份、哪個部門、由誰負責巡視、巡視成員組成等均可提前知曉，進而做好“事前準備”。在這種情況下，巡視主體與巡視對象之間發生利益關系、出現利益“瓜葛”就具備了可能性。當巡視失去“突然襲擊”的特點、當巡視對象可以“提前準備”，“有規律”的巡視就與巡視震懾效果不明顯畫上了等號。在全面從嚴治黨的實踐中，巡視方法亟須改革和完善。

（一）巡視工作中的“三個不固定”

黨的十八大之后，為突出巡視發現問題、強化震懾效果，中央創新了巡視組織制度和工作方法。第一，巡視組長不固定。在中央層級和各省區市建立巡視組長庫。在每次巡視中，根據巡視對象的性質特點、工作任務等確定巡視組長，實行“一次一授權”，并嚴格實行地域回避、任職回避等，增強了機構和人員的動態性，“較好地發揮了巡視反腐的震懾性。”［8］第二，巡視的地區和單位不固定。在每一輪巡視開始前，才最終確定巡視組和巡視對象。這樣，既防止了“跑風漏氣”問題的發生，又增強了巡視的“突然襲擊”性。第三，巡視組與巡視對象的關系不固定。巡視機構調整后，中央巡視組改變了過去地方、企業、機關巡視組分設的做法，統稱為中央第一至第十五專項巡視組。巡視工作中的“三個不固定”，既是對巡視方法的創新，也是保護巡視工作人員的重要機制。

（二）抽查領導干部報告個人有關事項情況

根據黨的十八屆中紀委二次會議提出的適時開展抽查核實工作的部署安排，在具體巡視中，巡視工作人員可以抽查領導干部報告個人有關事項情況。抽查核實報告材料的目的，主要是了解領導干部報告個人有關事項的真實性。通過必要的抽查核實程序，能夠及時發現報告材料中存在的問題，督促糾正；也可以有效警示不如實報告情況的極少數同志。這既是落實“抓早抓小”、有效防止“小錯釀大禍”的具體實現形式，也是密切黨群關系的有效途徑，有利于廣大群眾感受到我們黨的光榮傳統和優良作風。

（三）其他具有創新性的巡視方法

在巡視中，巡視組認真總結實踐經驗，探索出一系列新的工作方法。例如，加強與被巡視地區、單位黨委書記、紀委書記的溝通，全面了解反映問題的多發領域和重點人、重點事項；把握談話藝術和技巧，在保證談話基本面的前提下，抓住重要領域和關鍵部門的相關人員、紀檢監察和司法機關辦案人員、剛離開領導崗位的關鍵談話人，從他們那里了解重要信息；拓寬發現問題的渠道，注重從審計、業務監管部門等了解信息。

四、巡視成果：創新舉措，分類處置，確保發揮震懾效果

習近平指出：“巡視監督具有催化劑作用、強化作用，對制度框架是否有效運轉、對一把手是否認真履職、對紀檢機構是否有效工作，都能起到點睛作用。”［9］因此，必須做好對巡視結果的運用。

（一）分類處置，嚴肅懲處

《中國共產黨巡視工作條例》 （以下簡稱為《巡視條例》）對派出巡視組的黨組織分類處置問題和線索的原則做出了明確規定：第一，對于黨員領導干部違反“中央八項規定精神”的問題以及其他違反黨規黨紀的線索和問題，移交相關黨的紀律檢查機關；對于侵犯黨員民主權利、破壞民主集中制、違規選拔任用干部等問題，移交有關組織人事部門；對于其他問題，根據干部管理權限和職責分工移交相關單位。各有關單位和部門，對于巡視移交案件和線索應優先辦理，及時研究制定給予通報、誡勉談話、組織處理、紀律處分甚至是移送司法機關處理的意見，確保每一問題和每一線索都能得到有效處置。這是派出巡視組的黨組織對問題和線索的第一次運用。第二，派出巡視組的黨組織應當把巡視結果作為考核評價、選拔任用干部的重要依據，這是對問題和線索的第二次運用，也是防止干部“帶病提拔”的有效機制。

（二）實行“雙責任制”，執行“雙報告”，實行“雙公開”

習近平強調，在將巡視結果向被巡視地區、單位反饋時，不要說套話，也不要“唱贊歌”，而“要直指問題，一五一十把問題抖摟出來，不要搞任何遮掩。”［10］對巡視反饋意見，被巡視黨委（黨組）主要負責人要親自簽字接收，明確整改落實責任。在整改落實中，實行“雙責任制”，被巡視單位黨委（黨組）擔負主體責任，主要負責人擔負第一責任。對反映問題的整改，堅持“快節奏”，對能夠及時予以解決的問題，明確時限要求，抓緊落實改進，讓干部群眾看得見、摸得著。對整改落實進展，實行“雙公開”，既向本地區、本單位、本部門進行黨內通報，也向媒體、社會及時公開，接受群眾、輿論監督。它表明巡視是黨內監督的重要形式，也是黨內監督與群眾監督相結合的重要方式。對整改落實情況，實行“雙報告”，既要以黨委（黨組）名義報送落實整改建議的報告，也要以主要負責人的名義報送組織落實整改建議的報告。

（三）開展“回頭看”

根據《巡視條例》的有關規定，巡視組應積極開展“回頭看”，對已巡視過的地方或部門再巡視，檢查巡視發現問題是否已經整改落實到位，黨委（黨組）和紀檢監察機構是否真正擔負起主體責任和監督責任。對整改落實不力的，要求“再整改”，既要檢查上次巡視的整改落實情況，也要注重發現新問題。通過“回頭看”，“一方面切實督促落實整改責任；另一方面對新的問題線索深入了解，可以形成更大威懾力。”［11］

五、巡視隊伍：“打鐵還需自身硬”

（一）“硬”在忠誠

巡視組肩負著黨的信任和重托，使命崇高、責任重大、任務艱巨。因此，巡視工作人員必須不斷增強“對黨負責的政治意識、發現問題的責任意識、敢于提出問題的黨性意識，切實加強對黨組織領導班子及其成員特別是主要負責人的監督。”［12］在立場態度、責任擔當、方法措施和示范帶動上向中央看齊；在政治上、思想上和行動上堅決同以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致，敢于落實監督責任，敢于硬碰硬。就此，習近平同志強調：“中央巡視組是中央直接派的，要當好‘欽差大臣’，善于發現問題，發揮震懾力。”［13］

（二）“硬”在能力

巡視干部隊伍的能力建設包括三方面內容：一是發現問題的能力。二是向中央提出意見建議的能力。三是促進解決重要問題的能力。為此，在堅持方法論指導方面，中央要求巡視干部應當善于運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，系統地而不是片面地、具體地而不是抽象地分析問題。在具體巡視事項中，應不斷提高概括分析、綜合提煉能力；既要發現問題，還要歸納問題、分析問題，形成準確判斷，提出工作建議；必須把握專項巡視機動靈活的特點，聚焦工作重點，不求面面俱到，盯住重點人、重點事，為全面從嚴治黨提供“活”情況。

（三）“硬”在紀律

要充分發揮巡視震懾、遏制、治本的作用，巡視干部隊伍既要有對黨的絕對忠誠，也要有嚴明的紀律。中央要求，巡視干部必須堅持高標準、嚴要求，嚴守黨的政治紀律、組織紀律、工作紀律、保密紀律，嚴格執行請示報告和回避制度，嚴禁跑風漏氣、打探消息。要遵守廉潔紀律，帶頭落實中央八項規定精神，切實擔負起巡視責任，不辜負黨和人民的信任與重托。巡視組長要擔起“一崗雙責”，用鐵的紀律打造忠誠干凈擔當的巡視隊伍。

（四）“硬”在作風

正人者必先正己。優良的作風既是忠誠、能力、紀律的體現，更是其保障。中央要求巡視干部必須繼承和發揚黨的優良傳統和作風，始終保持昂揚向上的精神狀態，堅持原則，秉公辦事，率先垂范，密切聯系群眾。第一，各級巡視干部必須按照習近平總書記關于加強黨性修養和鍛煉的基本要求，以弛而不息的毅力、檢身若不及的態度，嚴格落實巡視工作要求和共產黨員標準。第二，信任不可代替監督，巡視干部對歪風邪氣并不具有天然的“免疫力”。因此，巡視干部應當自覺接受黨組織、共產黨員、廣大群眾的監督，在接受監督中秉公用權。參考文獻：

［1］［2］［3］［9］［10］［11］［12］［13］中央紀律檢查委員會，中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社、中國方正出版社，2015:13、107、107-108、109、114、115、107、107.

［4］中央紀律檢查委員會，中央文獻研究室.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社、中國方正出版社，2015:13.

［5］王岐山.用擔當的行動詮釋對黨和人民的忠誠［N］.人民日報，2016-07-29.

［6］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16.

［7］王岐山.聚焦中心任務，創新體制機制，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭［N］.人民日報，2014-01-28.

［8］施超.新時期反腐敗的創新實踐［J］.中共云南省委黨校學報，2016（01）.

責任編輯：許如江

D261.3

A

1671-2994（2016）05-0106-04

2016-08-24

楊云成（1986-），男，山東棗莊人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，博士。研究方向：執政黨建設。

*本文系國家社科基金項目《新形勢下黨化解四大危險的機制創新研究》（13XDJ019）的階段性成果。