十八大以來黨內法規建設述略

張東明

（中央黨史研究室 宣教局，北京 海淀 100080）

十八大以來黨內法規建設述略

張東明

（中央黨史研究室 宣教局，北京 海淀 100080）

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的歷史進程中，黨中央高度重視黨內法規建設，習近平圍繞加強黨內法規建設發表了一系列重要論述，成為加強黨內法規建設的重要指導。幾年來，黨中央加強頂層設計、推進統籌協調、多措并舉聯動，為加強黨內法規體系建設提供有力保障。黨內法規建設成效顯著，為全面從嚴治黨提供了重要的制度保障。在此基礎上，大力培育積極向上的黨內法規文化，必將為全面從嚴治黨提供更廣泛的思想基礎。

十八大；黨內法規；體系建設；制度保障；思想基礎；全面從嚴治黨

沒有規矩，不成方圓。中國共產黨是有自己規矩和規范的政黨。這些規矩主要體現在黨內法規上。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。回顧十八大以來黨內法規建設的歷史過程，可以深切感受到，每一部黨內重要法規都承載了中國共產黨加強自身建設的堅實步伐，彰顯著中央領導集體從嚴治黨的堅強決心。

一、習近平關于黨內法規的重要論述，為加強黨內法規建設提供理論指導和科學指南

（一）深刻闡明了黨內法規建設的重大意義

習近平強調：“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。鄧小平同志說：‘要解決思想問題，也要解決制度問題。’這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。”［1］建黨之初，黨內法規建設工作就開始了。從一大綱領到十八大黨章，從民主革命時期的“三大紀律八項注意”到改革開放初期的《關于黨內政治生活的若干準則》，黨內法規在黨的不同歷史時期、特別是關鍵時期，始終發揮著維護黨內秩序、規范黨內生活、調整黨內關系、推進黨的建設、確保團結統一和事業發展的重大作用。黨的十八大以來，習近平高度重視黨內法規建設，把黨內法規建設提高到事關黨和國家顏色的高度，充分表明了中央對黨內法規建設重大意義的深刻認識和準確把握。

（二）深刻闡明了黨章作為根本大法的重要地位和作用

黨章是黨的總章程，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。習近平高度重視和推崇黨章的重要地位和重大作用。2012年11月，習近平擔任總書記后發表的第一篇文章就是《認真學習黨章嚴格遵守黨章》，深刻闡述了黨章根本大法的重要地位和作用。他指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”，“要嚴格遵守黨章各項規定”，“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據。”［2］明確要求把黨章作為建立健全黨內法規體系的根本依據。木有本而枝茂，水有源而流長。新形勢下，黨的建設面臨一系列新情況新問題新挑戰，黨要管黨、全面從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。只有以集黨內智慧大成的黨章為根本，以民主集中制為核心，扎實推進黨內根本制度、基本制度、具體制度的健全與完善，才能逐步形成完整、系統、配套、協調的黨內法規制度體系。

（三）深刻闡明了思想建黨與制度治黨的辯證關系

習近平指出：“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力。”“要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。”［3］思想建設和制度建設是黨的建設的重要內容，把思想建黨和制度治黨緊密結合起來，是我們黨加強自身建設的優良傳統和顯著特點。習近平的這一重要論斷，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，科學闡明了思想建黨與制度治黨之間的辯證關系，深刻揭示了馬克思主義執政黨自身建設的內在規律，為在新的歷史條件下加強黨內法規建設提供了思想指南和具體途徑。

（四）深刻闡明了黨內法規與國家法律的相互關系

習近平指出：“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。”［4］要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開。黨紀與國法，在過去的制度規定中時有重合。違紀與違法，在執行上也存在紀法不分問題。其結果，就是“把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，降低了對黨員要求，并造成‘違紀只是小節、違法才去處理’，‘要么是好同志、要么是階下囚’的不良后果。”［5］習近平的重要論斷清晰闡明了黨內法規與國家法律的前后關系、層次要求、執行順序，突出了中國共產黨的先進性和純潔性，從根本上解決了紀法不分的問題，是黨的十八大以來制度創新的又一成果。

（五）深刻闡明了黨內法規體系的建設目標

習近平指出：“要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度，健全黨內法規體系，扎緊黨紀黨規的籠子。”［6］把權力關進制度的籠子，首先要建好籠子。黨內法規體系建設是一個系統工程，既要堅持頂層設計、整體推進，體現宗旨性、前瞻性、戰略性，也要堅持針對性、及時性、有效性。2006年，中央紀委全會首次提出“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”以來，黨內法規體系建設不斷加強。十八大以來，根據十八大關于黨的建設的總體部署和十八屆三中、四中、五中全會精神，黨內法規體系建設緊緊圍繞“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”這個目標大步邁進，取得突破性進展。

（六）深刻闡明了黨內法規建設的重中之重

習近平指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，牛欄關貓是不行的！”［7］“法規制度的生命力在于執行。貫徹執行法規制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。”“現在，我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規制度并沒有得到嚴格執行。”［8］習近平的重要論述，深刻指出了黨內法規建設中的突出短板，即“重制定、輕執行”的問題，深刻闡明了黨中央真抓嚴管、堅決執行黨內法規制度的堅定決心。十八屆三中全會以后，中央要求把黨內法規貫徹執行情況納入黨委督查的重要內容，建立健全黨內法規執行檢查常態化機制，確保黨內法規制度真正成為硬約束，而不是“紙老虎”、“稻草人”，堅決維護了黨內法規的嚴肅性和權威性。

二、黨中央加強頂層設計、推進統籌協調、多措并舉聯動，為加強黨內法規建設提供科學保障

（一）中央全會多次對黨內法規建設作出安排部署

根據黨的十八大關于黨的建設總體部署，黨的十八屆三中全會指出：“要緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平，深化黨的建設制度改革。”黨的十八屆四中全會指出：“要把形成完善的黨內法規體系作為全面依法治國總目標的重要內容，并對加強黨內法規制度建設作出重要部署。”黨的十八屆五中全會提出：“必須堅持依法執政，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。”黨中央始終強有力地駕馭和引領黨內法規體系建設，并在規劃設計、統籌協調上做出具體安排，確保了黨內法規建設始終在正確軌道上扎實推進。

（二）建立定期報告制度和工作聯席會議制度

2015年2月，中央書記處辦公會議第一次聽取中央辦公廳關于2015年黨內法規工作計劃的專題匯報。從此，中央書記處每年聽取中央辦公廳報告上年度全國黨內法規工作情況和下年度工作安排的制度被正式確立下來。這在中國共產黨95年的歷史上是第一次。同年7月，根據黨中央要求，中央書記處協調建立了中央黨內法規工作聯席會議制度，由中央辦公廳牽頭，中央紀委機關、中央組織部等13家成員單位參加。其主要職責是研究中央黨內法規制定工作規劃和年度工作計劃，統籌協調綜合性中央黨內法規制定工作，研究制定工作中的重要問題，推動已出臺的中央黨內法規的貫徹實施，等等。此舉標志著黨內法規建設搭建起跨部門的會商協作機制。定期報告制度和聯席會議制度，從工作機制上加強了頂層設計和統籌協調，增強了黨內法規體系建設的科學性。

（三）制定階段性立法規劃和深化黨的建設制度改革實施方案

2013年11月，黨的歷史上第一次編制的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》正式發布。這是加強黨內法規建設頂層設計的重大戰略工程。《綱要》明確了黨內法規建設的戰略目標，即到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系；提出了今后5年中央重要黨內法規制定項目。2014年9月，中央通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，進一步明確了深化黨的建設制度改革的總體要求、基本目標和主要任務。從深化黨的組織制度改革、深化干部人事制度改革、深化黨的基層組織建設制度改革和深化人才發展體制機制改革四個方面，為黨的建設制度改革指明了方向。《綱要》和《實施方案》明確了黨內法規建設目標任務和黨的建設制度改革的重點方向，增強了黨內法規建設的科學性。

（四）出臺黨內法規“立法法”，建立備案審查制度

2013年5月，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的發布，成為規范黨規、黨法制定的黨內“立法法”。明確了制定黨內法規應當遵循的基本原則：一是從黨的事業發展需要和黨的建設實際出發。二是以黨章為根本依據，貫徹黨的理論和路線、方針、政策。三是遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定。四是符合科學執政、民主執政、依法執政的要求。五是有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化。六是堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一。七是維護黨內法規制度體系的統一性和權威性。八是注重簡明實用，防止煩瑣重復。備案審查制度的確立，從制度設計上避免了長期以來個別地方和部門因為缺少審查而產生的“紅頭文件打架”、“紅頭文件違法”的現象。

（五）開展集中清理、全面瘦身健身，增強黨內法規的權威性

黨內法規建設是一個不斷向前推進的過程。特別是隨著世情國情黨情的深刻變化，黨內法規出現一些不適應、不協調、不規范、不銜接、不一致等問題。同時，黨內法規制度建設及理論研究相對薄弱，有的黨規黨紀與國家法律交叉重復，有的過于原則可操作性不強，有的不能適應新的形勢和要求亟待完善，存在“碎片化”、“老化”的問題，在實踐中造成一些問題和被動，嚴重影響了黨內法規制度的權威性和執行力。為此，“2012年至2014年，中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理工作，對新中國成立至2012年6月間出臺的23000多件中央文件進行了全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件1178件。經過兩個階段的清理，共廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改。”［9］在此基礎上，各省區市和中央有關部委按照黨中央統一部署，對本地區本部門制定的黨內法規和規范性文件同步開展全面清理。通過這次集中清理活動，徹底解決了黨內法規建設中存在的突出問題，實現了黨內法規的瘦身和健身，增強了黨內法規的權威性。

三、以十八大黨章為基礎，陸續出臺系列重要黨內法規，為加強黨內法規建設提供制度保障

黨的十八大以來，在十八大黨章的基礎上，一系列具有標志性、關鍵性、引領性的法規制度陸續出臺。3年多來，中央出臺或修訂的黨內法規制度共55部，包括1部黨章、1部準則、9部條例、6部規則、21部規定、9部辦法、8部細則，超過現行150多部中央黨內法規制度的1/3，為黨內法規體系建設提供制度保障。

（一）加強黨的領導制度方面

2015年5月，中央政治局會議審議通過《中國共產黨黨組工作條例（試行）》。黨組制度從1945年黨的七大就正式建立，但長期以來，黨組制度除了黨章中用3個條文作原則規定外，一直未出臺專門的黨內法規來進行規范。《條例》的出臺，彌補了這一空白。條例共8章、39條，對黨組設立、職責、組織原則、議事決策等作出全面規范，對監督檢查、責任追究提出明確要求，是黨組工作方面的基礎主干黨內法規，成為黨組設立和運行的總依據總遵循。

2015年12月，中央政治局會議審議通過修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》。內容由原來的7章40條調整為7章33條。第一，突出地方黨委全面從嚴治黨的政治責任。明確書記必須履行抓黨建第一責任人的職責。第二，健全地方黨委發揮領導核心作用的制度基礎。第三，規范地方黨委組織架構和成員配備，并對個別地方需要適當增減的情況作出了規定。第四，強化了全會的決策和監督作用。第五，完善了地方黨委運行機制。新《條例》成為新形勢下做好地方黨委工作的基本遵循，對進一步加強和改進地方黨委工作，提高黨的執政能力和領導水平，具有十分重要的意義。

以上兩部條例，一部是對黨組制度的首次立規，從黨組的設立、職責、組織原則、議事決策等全面規范。一部是實施近20年的地方黨委工作條例首次修訂，進一步明確了各級地方黨委的組織架構、運行機制、重要職責、決策規程等。兩部法規，立足加強黨的建設的實際，針對現實突出問題，從橫向和縱向兩個方面對黨組和地方黨委進行細致梳理和全面規范，使黨執政治國的組織制度基礎更加完備，使黨領導核心的作用得到更好發揮。

2015年9月，中國共產黨關于統一戰線工作的第一部黨內法規《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》正式公布。該《條例》明確了一系列重要理論觀點和政策規定，成為指導統一戰線工作的總規范，對于推動統戰工作走向制度化、規范化、程序化具有重大意義。

（二）加強思想建設方面

2015年，重新修訂《干部教育培訓工作條例》。修訂后的《條例》共9章62條，分別從管理體制、教育培訓對象、教育培訓內容、教育培訓方式方法、考核與評估等方面對干部教育培訓作出了規定。提出了干部教育培訓工作應當遵循的六個原則：服務大局，按需施教；以德為先，注重能力；分類分級，全員培訓；聯系實際，學以致用；與時俱進，改革創新；依法治教，從嚴管理。《條例》體現了中央關于干部教育培訓工作的新要求，吸收了干部教育培訓實踐中創造的新成果，根據新形勢對干部教育培訓制度進行了改進和完善，是做好干部教育培訓工作的基本遵循。《條例》的頒布實施，有利于培養造就信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（三）加強組織建設方面

2014年1月，中共中央印發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，共13章71條。《條例》“從動議到黨委（黨組）領導班子決定任免，整個程序，一步不能少。”［10］對干部選拔任用工作作出了實體性和程序性規定。第一，堅持黨管干部原則，把加強黨的領導與發揚民主結合起來。第二，堅持好干部標準，樹立科學發展、以德為先、注重基層的用人導向。第三，堅持全面深化干部人事制度改革。第四，堅持從嚴管理干部。第五，堅持有效管用、簡便易行，優化程序、刪繁就簡。修訂后的《條例》，體現了中央對干部選拔任用工作的新精神新要求，成為做好黨政領導干部選拔任用工作的基本遵循，成為從源頭上預防和治理選人用人不正之風的有力武器。

與之對應，2015年7月中央印發了《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》。干部能上不能下是長期制約干部工作且未能有效解決的難點問題。該規定明確了干部下的6種渠道，即到齡免職（退休）、任期屆滿離任、問責處理、調整不適宜擔任現職干部、健康原因調整和違紀違法免職。明確了不適宜擔任現職的具體情形、調整程序、調整方式，對不適宜擔任現職干部調整后的使用、復出問題作出規范。該規定的出臺是建立健全領導干部能上能下制度機制的一個突破。這部規定與《黨政領導干部選拔任用工作條例》等合力推動，形成了良好的用人導向和制度環境。

2016年7月，中共中央印發了《中國共產黨問責條例》。突出強調有權必有責、有責要擔當、失責必追究。《條例》共13條，以黨章為根本遵循，聚焦全面從嚴治黨，突出管黨治黨政治責任，堅持紀法分開和協調銜接，著力解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛、不擔當、不負責等突出問題，體現了黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創新成果，是全面從嚴治黨的重要制度遵循，是全面從嚴治黨、依規治黨重要的制度籠子。

此外，2014年6月中辦印發了《中國共產黨發展黨員工作細則》，為規范發展黨員工作作出細致安排。

（四）加強作風建設方面

2012年12月，《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》正式印發，這是黨的十八大以來制定的第一部重要黨內法規，也是十八大以來黨內法規制度建設新起點的重要標志。此后，為了進一步弘揚艱苦奮斗、勤儉節約的優良作風，推進黨政機關厲行節約反對浪費，建設節約型機關，《黨政機關厲行節約反對浪費條例》印發施行。《條例》共分12章、65條，對黨政機關經費管理、國內差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房、資源節約作出全面規范，是黨政機關做好節約工作、防止浪費行為的總依據和總遵循，成為從源頭上狠剎奢侈浪費之風的綜合性、基礎性黨內法規。以《條例》為引領，一個“1+20”的制度框架不斷充實完善，編織起厲行節約、反對浪費的制度之籠。

2015年10月，重新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》印發施行。新修訂的《準則》共8條、281字，包括導語、黨員廉潔自律規范和黨員領導干部廉潔自律規范等三部分。《準則》堅持依規治黨與以德治黨相結合，針對存在的突出問題，提出原則要求和規范，可以概括為“四個必須”、“八條規范”，充分展現共產黨人高尚的道德追求。修訂后的《準則》，是中國共產黨執政以來第一部堅持正面倡導、面向全體黨員的廉潔自律規范，是向全體黨員發出的道德宣示和全黨對全國人民的莊嚴政治承諾。

（五）加強反腐倡廉方面

2015年10月，重新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》印發施行。《條例》堅持“紀嚴于法、紀在法前”的原則，開列了高于國法的負面清單，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線。共3編、11章、133條，分為“總則”“分則”和“附則”等三部分。第一，突出黨紀特色，將黨章相關內容具體化。第二，將違反黨的紀律行為整合修訂為6類，即違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律行為。第三，把遵守政治紀律和政治規矩放在首要位置。第四，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，強調把紀律挺在前面。第五，體現黨的十八大以來全面從嚴治黨的最新成果。

2015年10月，中共中央印發了修訂的《中國共產黨巡視工作條例》。共7章42條，充分吸收巡視工作的豐富實踐經驗，成為規范巡視工作、強化黨內監督的重要基礎性法規。第一，強調了黨委履行巡視工作主體責任，改進了巡視工作領導體制。第二，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭“這個中心”、圍繞“四個著力”，對落實巡視全覆蓋要求作出具體規定。第三，拓寬巡視發現問題的途徑，明確要求巡視情況“雙反饋”、整改“雙報告”，有利于發現問題、形成震懾，提升巡視工作的力度和效果。

四、嚴格黨內政治生活，培育積極向上的黨內法規文化，為加強黨內法規建設提供廣泛的思想基礎

十八大以來，黨中央堅持把紀律和規矩挺在前面，既重視黨內法規建設，更重視法規的貫徹執行。中央堅持有腐必懲、有貪必肅，共立案審查中管干部153人、給予黨紀政紀處分137人，移送司法機關80人。“過去一年，各級紀檢監察部門對違反紀律的黨員干部給予黨紀輕處分和組織調整20萬人，黨紀重處分和重大職務調整8.2萬人。”［11］充分展現了黨內法規的制度威力，充分展現了黨中央全面從嚴治黨的堅定決心和必勝信心。

（一）必須抓緊構建完善的黨內法規文化

習近平指出：“文化自信，是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。”就黨內法規的貫徹執行而言，黨內法規文化在法規貫徹執行乃至黨的建設中都扮演著極為重要的角色，也亟須加強。黨內法規文化是黨內法規制度的內化成果，培育黨內法規文化，有助于促使全體黨員干部將黨內法規的硬性要求轉化為自身的自覺行動。中國共產黨是有95年歷史的大黨，黨內法規文化構建，雖然初見成效，但仍有不足。第一，對黨內法規的認同存在偏差。十八大以來，伴隨黨內法規建設進程的加快，黨內法規的約束日益趨緊，部分黨員干部對黨內法規產生了不理解甚至抵觸情緒，有些干部更是直接發出了“為官不易”的抱怨。第二，黨內法規權威沒有真正內化于心、外化于行。“官本位”思想，重人治、輕法治的社會風氣，還在一定程度上存在。黨內法規的權威主要來自中央的壓力和督查，中央管得嚴，黨內法規意識就強一些；檢查督促不嚴，黨內法規意識就淡一些。第三，“上有政策、下有對策”等各種潛規則，還亟待清除，黨內政治生態還需凈化。各種“潛規則”的盛行，給構建積極向上的黨內法規文化帶來了嚴重損害。因此，在推進全面從嚴治黨的進程中，培育黨內法規文化，是當前黨內法規建設的一個關鍵環節。

（二）強化宣傳教育，著力培育黨內法規文化

當前，第一，嚴格黨內政治生活，凈化黨內政治生態，為培育黨內法規文化營造良好的氛圍。第二，必須繼續保持堅決貫徹執行黨內法規的高壓態勢，繼續釋放嚴格執紀愈來愈嚴的強烈信號，堅決杜絕“一陣風”的慣性思想，不斷夯實黨內法規文化的思想基礎。第三，加強對黨內法規的學習宣傳。目前，我們黨內現行有效的法規有上百部之多，但不少黨員尤其是普通黨員卻對其知之甚少。在這種情況下，培育黨內法規文化便無從談起。因此，必須加強對黨內法規的宣傳，使全體黨員干部及時了解黨內法規的基本內容和要求，明確哪些事情能做，哪些事情不能做，并結合自身的情況進行對照檢查，這對培育黨內法規制度文化具有重要作用。

［1］［5］［8］中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編［C］.北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016：61、61、65.

［2］認真學習黨章 嚴格遵守黨章［N］.人民日報，2012-11-20.

［3］［7］在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話［N］.人民日報，2014-10-09.

［4］習近平.加快建設社會主義法治國家［J］.求是，2015（01）.

［6］白廣磊.發揮制度在管黨治黨中的利器作用［J］.中國紀檢監察雜志，2016（15）.

［9］［11］華春雨，孫鐵翔.全面從嚴治黨提供制度保障——以習近平同志為總書記的黨中央推進依規治黨紀實［N］.人民日報，2016-04-19.

［10］施超.新時期反腐敗的創新實踐［J］.中共云南省委黨校學報，2016（02）.

責任編輯：許如江

D262.13

A

1671-2994（2016）05-0096-05

2016-08-30

張東明（1980-），男，山東菏澤人，中央黨史研究室宣教局副處長。研究方向：中共黨史。