中國城鄉基層民主政治面臨的困境和對策

李　蓬

(淮海工學院 馬克思主義學院，江蘇 連云港，222005)

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國情國策研究

中國城鄉基層民主政治面臨的困境和對策

李蓬

(淮海工學院 馬克思主義學院，江蘇 連云港，222005)

[摘要]民主政治是現代國家政治發展的必然選擇，在中國特色社會主義民主政治建設中，中國基層民主政治起到了非常重要的作用。改革開放后中國基層民主政治圍繞“村民自治”和“居民自治”，取得了很大的成就，但同時也存在一些問題，諸如鄉村居民政治效能感水平偏低，參與的渠道、范圍有限；參與的深度較淺，各層次的政治參與水平均不高；城市居民的社區政治效能感雖表現出良好態勢，但社區外在政治效能感仍高于社區內在政治效能感，表現出一定的臣民文化特點；中國城市居民的政治參與主動性有限，政治參與的水平和深度均較低；等等。新時期應積極培育公民社會，拓展公共領域；妥善協調利益關系，促進社會和諧；強化堅持溝通協商，注重達成共識；保障有序參與，夯實治理基礎；完善治理體制，創新治理機制。

[關鍵詞]城鄉；民主政治；困境；對策

中國基層民主政治30余年的發展歷程，不僅填充了“人民公社”和“單位制”解體后國家權力的真空，而且從真正意義上讓村民和市民走到了政治生活的前臺。在這個過程中，中國基層民主政治的發展，不僅構成了“中國模式”的重要組成部分，也極大提升了民眾民主能力和素質。但在基層民主政治發展取得成就和受到高度評價的同時，我們仍然需要科學、客觀、冷靜地分析中國基層民主政治的不足和問題，才能更好地深化基層民主政治建設和推進社會主義民主政治健康發展。

一、中國城鄉基層民主政治取得的成就

基層民主作為中國特色社會主義民主最廣泛的實踐活動，是我國政治建設和政治體制改革的重要組成部分。經過改革開放30多年的發展,中國城鄉基層民主政治建設，在民主選舉、民主決策、民主管理、以法治國、政治透明等方面取得了巨大成就，在推動構建具有中國特色社會主義民主政治中發揮了巨大作用。

(一)中國鄉村民主政治取得的成就

對于中國這樣一個后現代化國家而言，基層民主政治的推行是其政治發展中的重大進步。這種進步在村民政治效能感和政治參與方面體現得相當突出：在政治效能感方面，村民的影響型政治效能感(指農民自認為具有影響村莊政治的能力，這種政治效能感往往會直接引發政治行為，成為政治行為的導引器，具有動力的性質)略高于了解型政治效能感(指農民自認為對于鄉村政治是了解的，熟悉的，這種類似于政治認知上的主觀感知，其實是農民對于鄉村相關政策和規定乃至政治運作的基本認知，這是一個最為基本的主觀能力，這種能力建立在了解和認識的基礎上)，盡管是在低水平政治效能感基礎上形成的特點，但也充分表明，村民政治效能感正在從一個較低水平向較高水平推進，村民不僅具有了一定政治知識的主觀感知，而且也具有了一定影響村委會和村干部的主觀能力感，這種中低水平的主觀能力感必將成為今后升華為較高水平政治效能感的基礎，成為中國基層民主政治的推動力。而這樣美好圖景的出現，還需要我們繼續推進中國鄉村自治，真正讓村民能夠做鄉村的主人，成為“民主管理、民主選舉、民主決策和民主監督”的主體，切實讓村民當家做主。另外，從外在政治效能感的特征看，回應型政治效能感(是農民以為村委會和村干部會回應其要求，這種類型的政治效能感具有了行為意向的性質)高于重視型政治效能感(是農民以為村委會以及村干部對于其要求是重視的，這種類型的政治效能感只停留在認知層面，并沒有達到行為意向的層面)，說明村民對于村委會對其問題的解決絕不是停留在重視層面上，而是上升到行為意向上，這種正面的、良性的村民感知說明村委會和村干部不僅重視村民的需求，也會在主觀意向上給予積極回應，體現了為民服務的意識，也說明村民對村委會是有制約的。

從相關調查中我們知道，農村居民政治參與活動主要集中在村委會選舉上，其次是人大代表的選舉，而其他的參與活動則十分稀少。每三年舉行一次的選舉活動，在鄉村政治生活中已經成為必不可少的生活要素，尤其對于中國村民而言，能夠用自己的一票決定村委會干部是其政治權利的典型表現，也是人民當家做主的具體范例，因此，這項高頻次的參與活動已經說明了鄉村民主政治取得了相當矚目的成績。另外，從參加選舉的主動性和被動性來看，有六成的村民選擇主動參加村委會選舉，有兩成的村民是在動員下參加選舉的，大多數村民能夠主動參與村委會選舉，說明這些村民是積極的，也說明村民明白自己的行為會對村委會造成什么樣的影響，具有較為清晰的自主意識。亨廷頓認為，在發展中國家，都市和鄉村的窮人更可能從事的是動員參與，而不是自動參與[1]134，而與亨廷頓的認識存在較大差異的是，中國村民從原來的動員性參與轉變到今天具有自主意識的主動參與，正是這改革開放30年以來鄉村民主政治的成就所在。

(二)中國社區民主政治取得的成就

在中國，社區居委會的選舉晚于村委會選舉近10年，而且在制度執行和落實方面存在不少的問題，但是從我們的調查中可喜的發現，城市居民的政治效能感高于村民的政治效能感，而且達到較為適合的水平，適度的政治效能感說明城市居民已經具備較為理性的、平衡的居民態度，為社區民主進一步的發展奠定了良好的心理基礎。雖然這種態度或許不是社區民主的直接結果，但是也說明城市居民在現代化過程中所受到的環境影響與基層單位的民主鍛煉是其適度政治效能感形成的主要因素。同時，我們也看到，在政治參與方面，城市居民政治參與的廣度、范圍、內容以及渠道均優于農村居民。

雖然從參與選舉的比例上講，村委會選舉遠遠高于居委會，但是，并不能說明城市居民不具備相應的民主態度和能力，相反我們恰恰可以看出，城市居民在沒有直接的、濃厚的選舉刺激下，已經具備了相應的政治參與態度，由此可見，城市居民對于民主的接受程度和感知充分說明社區民主乃至城市民主的可行性，社區民主是未來中國民主建設的又一亮點。

二、當下中國城鄉基層民主政治面臨的困境分析

眾所周知，民主是需要條件的，即需要制度的給予、經濟的刺激乃至社會的發展，但是民主政治的先天條件，更多是指公民自身所具有的公民精神，這種精神中包含有自由、平等的政治訴求以及具有相應的政治效能感等要素。世界上較為成熟的民主國家，公民所具有的政治效能感更多地來自學校和家庭的政治社會化，形成了在公共生活中的主觀政治能力，這種主觀能力成為一種潛在的政治能量，一旦環境所需，如選舉等活動，就會直接轉化為政治行為。但是，中國作為發展中國家，社會不具備民主政治的先天條件和后天土壤，反映到鄉村社會，后天環境的刺激是其習得民主態度的唯一來源。

鄉村民主政治的開展與推進，不應只是制度的表面貫徹和形式化的村委會選舉，而應在追求程序與規范民主的過程中，使得這種民主制度和要求深化到民眾的“骨髓”中，形成民主政治所需要的較為穩定和一致的民主態度，這種民主態度是較高水平的、積極的、信任的和全面的。但從中國村民村莊政治效能感來看，情形卻不容樂觀。

(一)村民低水平村莊效能感和參與說明鄉村民主政治深度不夠

1.村民低水平的村莊內、外政治效能感。盡管中國的鄉村民主帶有較強的動員性和強制性，但是在多年的制度熏陶下，鄉村已經形成了以“民主選舉”為核心的民主氛圍，村民應具有中等水平的政治效能感。但事實是村民具有的村莊內在、外在政治效能感水平較低，相當多的村民認為自己并沒有具備相應的政治知識和影響力，也不認為村委會和村干部是可以依賴和信任的。

低水平的村莊內在政治效能感表明：第一，相當一部分村民對鄉村公共事務是不積極和不滿意的。阿爾蒙德認為，一個主觀上有能力的公民更有可能是一個積極的公民[2]，反之，一個主觀上沒有能力的公民則不可能是一個積極的公民，一個消極的公民是無法對政府形成壓力和影響的。在鄉村，內在政治效能感較低的村民無法對村委會形成約束，村委會自然也不會在意民眾的意見而對自己的行為有所規約，這樣自我監督和自我管理也就無法達到。同時，村莊內在政治效能感低的村民，往往也是對村委會和村干部不滿意的村民，大部分人在談論村委會選舉和村干部的時候持著一種抱怨情緒。當這種抱怨情緒無法正常宣泄的時候，就會形成強烈的疏離感和無力感，從而帶來政治活動的自卑感和政治參與的非制度化傾向。第二，村民與村委會的關系并不理想，低水平的政治效能感反映出的是村民輸入村委會的意見較少，沒有足夠的影響力。同時也說明村委會給予的輸出村民也不認同，形成了一種不信任的關系，映射出現實層面村民與村委會關系的疏離。

村民村莊政治效能感總體偏低的特點引發的一個問題是，為什么村委會和村干部都是村民自己選舉出來的，村民對其卻感到疏離和不滿意呢？造成這一問題的原因可能是，當選了的村干部并沒有像他們承諾的那樣真正滿足村民的需求，而是更多地滿足了自己的需求；其次，當選的村干部本身就是宗族和金錢政治下的產物，自然不會滿足大多數村民的要求。如果在這樣的情景下多次進行的村委會選舉必定強化了這樣的觀念，使得村民有較為強烈的挫敗感和無力感，政治效能感自然也不會太高。

2.村民低水平的政治參與。從研究中我們發現，村民的政治參與表現出以下特點：低水平，即總體政治參與水平極低；政治參與的深度以維持性參與為主，推動性政治參與和敦促性政治參與極少，政治參與表現出來的水平低于村民的政治效能感。鄉村民主政治的核心和外在表現就是村民的政治參與，具有較為適度的政治參與水平是保證民主政治發展的基本條件，如果在鄉村政治生活中，村民的參與政治的活動僅能處于維持的狀態，那就說明：第一，從村民自身來講，其不是一個積極的參與者，他是冷漠的，不愿意參與政治的；第二，從制度設計的角度看，村民委員會選舉法所能提供的參與平臺使得村民政治參與的程度難以提升；第三，村民參與政治的內在動力不足，驅使其參與的動力多來自于外在和動員。由我們的研究可知，村民所具備的政治效能感水平較低，不足以形成較大的動力促使村民參與鄉村政治。驅使其參與的動力，一是物質誘因，二是利益驅使，三是動員。因此，鄉村民主政治的程度也就難以提升。

2010年10月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條表明——村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督[3]這四個民主相輔相成，共同推進基層民主政治的發展。而在現實中，透過高比例的村委會選舉可以看出，民主選舉成為唯一體現基層民主政治的標志，民主決策、民主管理和民主監督在村民自治中逐漸弱化和消失，村民代表大會、村民大會乃至村務公開僅是曇花一現，隨即淹沒在每三年一次的村民選舉浪潮之中。

如果說鄉村民主選舉是村民自治的發端和核心，那么民主決策、民主管理和民主監督則是村民自治可以持續發展的關鍵。只有將村民大會、村民代表大會以及村務公開等組織活動常態化，才能真正約束和監督村委會及其干部的行為，也才能在村莊真正形成民主政治的氛圍，使得民主選舉規范化和秩序化。要想真正改變現狀，必須拓寬除基層選舉以外的參與渠道和參與途徑。

(二)村民“單一性”“非均衡性”效能感和參與反映鄉村民主政治廣度不夠

1.村民“單一性”和“非均衡性”的政治效能感。從我們調研資料看出，中國村民的村莊政治效能感表現出有關選舉的“單一趨向”的高水平，其他方面的低水平，說明村民所習得的政治效能感是單一化的，這種單一化的政治態度很難達到較高水平，也很難形成一種態度習慣，從而轉化為公民文化。再者，中國村民的村莊政治效能感中還表現出“高外在、低內在”以及“低村莊、高政府”的特點，這顯示出其形成的政治效能感是非均衡的。單一趨向的高效能表明村民習得的政治態度僅僅是某一活動刺激的結果，那么導致這一結果則是當這一刺激物存在時才能激發出較高的政治效能感，表現出短暫、無法遷移的特點，不利于形成較為穩定的政治態度；而“高外在、低內在”的政治效能感依然表明村民重視村委會和政府的“輸出”，而不重視自己的“輸入”。村民的政治效能感的“高政府、低村莊”表明村民的影響力都達不到鄉村，卻可以“影響”距離較遠的各級政府，這是村民對于政府，尤其中央政府良好政策的效能感，而且最終體現在外在政治效能感上，村民對于中央決策以及中央政府的印象在很大程度上提升了其政府政治效能感。但是這并不能說明鄉村民主具有良好的狀態，恰恰印證了其不足。

鄉村民主政治的廣度不夠的原因在于：第一，鄉村民主政治建設是在制度架構下獨腳行走，《村民委員會組織法》雖然已經規定村民自治要進行民主管理、民主選舉、民主監督和民主決策，但是在鄉村實際的運作中只是做到了“民主選舉”，造成制度浪費和制度失效；第二，在這樣單一種類的民主選舉中，受到很多不利因素的影響，宗族勢力和物質誘因乃至不良的干群關系，都使得應該正常發展的基層民主的效力大打折扣；第三，應該在民主國家發揮作用的社會人口學因素在中國鄉村民主生活中的作用并沒有體現，具有較高社會地位的村民，如高收入村民和黨員村民也沒有形成高水平的內在政治效能感；第四，村民所表現的內在政治效能感低于外在政治效能感，說明村民會更為看重政治系統的輸出在自己政治能力上的投射和作用，也說明村民較為依賴村委會和村干部，而不是很倚重自己對政治系統的影響和作用。這種特點其實是中國公民比較獨特的表現，也是中國傳統政治文化影響的結果。在官與民的關系中，民仰仗官，民渴望清官的情節從古至今一直是中國老百姓的特點，在涉及的諸多利益訴求上，中國老百姓急切尋找“清官”、尋找“高官”的期盼是其解決問題的首要選擇，幾乎不會想到運用法律或者制度程序解決自己的問題。這種現象其實說明中國鄉村治理和管理，包括社會管理更多人治色彩和集權化特點。西方，尤其是英美前民主國家，以及臺灣等后民主化地區，公民的政治效能感均呈現出內在政治效能感高于外在政治效能感的特點。

2.村民單一趨向、非組織化的政治參與。由相關調研可知，村民的政治參與的高比例集中表現在村委會選舉上，參選比例均達到75%以上，而其他的政治參與形式和內容相對較少。這種“一枝獨秀”的政治參與態勢，一方面可以說明民主選舉已取得一定的成就，另一方面也說明村民政治參與的渠道有限，不能為村民提供更多的參與活動。而一個民主社會，參與形式多元化，參與內容較豐富，參與的渠道也應日趨寬大。同時，我們也發現，村民的政治參與多釆用原子化的、非組織化的方式進行，而且也多是“私下接觸”。合作性不強、公開性不強，這說明村民彼此之間的信任感不髙，無法形成較為有力的影響性組織；也說明鄉村非正式組織的形成非常困難，村民無法依托其完成個人的政治訴求。這種現狀可以解釋為什么村莊中難以形成監督的力量，也就難以達到制約鄉村干部的目的。政治參與的功能非常有限。

中國鄉村基層民主30年，只是開啟了民主的序幕，依托鄉村“民主選舉”進行的制度和文化建設依然任重道遠。這需要在大幅度提升村民受教育水平的同時，開展規范民主和實質民主的教育，也需要剪除宗族勢力和物質誘因的刺激，使得村民習得更加穩定的持久的民主態度，當然更為重要的是在現實政治系統中擴展村民政治參與的途徑和渠道，深化鄉村民主政治。

(三)市民已具備適度的政治效能感，但參與度較低，社區民主需讓權于民

盡管城市社區民主進程沒有鄉村民主進行得時間長，但是在我們的調研中卻發現，城市居民的政治態度呈上揚趨勢，而且普遍比村民水平高，表現出良好的態度特征。同時政治參與的廣度也好于村民。這些結果雖然不一定完全得益于社區民主的推進，但是城市居民所具有的得天獨厚的地理條件以及已經進行的民主訓練將這種態度可以遷移過來，成為社區民主建設的良好基礎。但是我們也發現，城市居民的政治參與水平也極低，維持性政治參與低于村民，表明社區民主政治的發展有喜也有憂。

1.市民效能感水平反映社區民主已具有較好的態度儲備。相比較村民而言，城市居民的社區政治效能感和政府政治效能感水平適中，總體政治效能感均己超過平均數，表現出良好的態度特征。城市居民政治效能感的特點表明，盡管社區選舉和自治大大滯后于鄉村選舉，但是，弱選舉的社區并不見得是居民的政治效能感就低，而其他選舉形式以及發達的信息沖擊或許已經成為居民較高效能的真正來源，這種“遷移”的態勢使得居民不需要過多的現實政治的歷練就可以儲備相應的政治能量，成為社區自治和社區管理可依賴的心理要素。其次，城市居民的社區內在政治效能感也高于村民，在自知影響力上社區居民要高于村民。同時社區內在政治效能感“單一化”趨勢降低，彌漫性特征初顯；城市居民的社區外在政治效能感中，回應型外在政治效能感高于重視型外在政治效能感，則說明居民對于居委會良好的反饋和較為積極的評價，也說明居委會和居委會干部在對居民提出的問題上的重視和反應是主動的、積極的。這樣積極的政治效能感說明城市居民大部分己具有“積極公民”的主觀素養，如果輔以良好的制度環境便可形成公民能力。同時從調查中可見，城市居民政府政治效能感低于社區政治效能感，政府內在政治效能感和外在政治效能感均低于社區，這一特點對于中國現實政治而言是比較符合的，城市居民認為其更能影響和關注社區的公共事務和民主選舉，同時也更以為社區居委會干部更加重視和回應他們的訴求。政府各級干部和組織在現實生活中距離較遠，他們是無法影響和干預的。但是，社區居民對于政府以及國家大事的自我認知度較高，表明城市居民具備良好的政治知識。城市居民在政治效能感上水平適中，表現理性的特征，恰是民主社會公民應具有的態度，因此，對于中國社區民主和自治而言，城市居民已具備良好的心理條件，可以與社區居委會乃至更高一級政府進行溝通與協商。

2.市民政治效能感依然表現出內外的不均衡，社區民主內力不足。同村民政治效能感一樣，城市居民不管在社區政治效能感方面還是政府政治效能感方面，均表現出“內低，外高”的趨勢，社區政治效能感中，內在、外在差異顯著。這依然表明，城市居民無法擺脫“臣民”的特質，注重社區居委會和各級政府的政策輸出以及回饋，更多地選擇服從政令，而不是努力發出自己的聲音去改變決策。從這點來說，城市居民仍然屬于可依賴的公民而不是積極的公民。這樣的狀態可以充分反映出中國社區民主自治中內力不足的問題，社區民主選舉和民主活動依然是國家主導下的結果，城市居民沒有真正的內在需求，民主化進程處于“疲軟”狀態。

3.市民參與嚴重不足，反映出社區民主政治的制度實施仍有一定缺陷。與村民不同，市民的政治參與廣度較大，不僅在居委會選舉方面具有較高的比例，在人大代表選舉、單位選舉乃至在網絡上發表意見等都占有較髙比例。由此可見，廣泛的參與渠道和途徑使得城市居民政治參與活動之間具有彌散性的趨勢，是居委會選舉和基層民主建設乃至民主改革的積極方面。這種“彌散性”的政治參與行為成為政治環境中的重要組成部分，在一定程度上強化了市民的政治態度，從反面成為促進居民政治效能感提升的重要因素。城市居民的這一政治參與特點是社區民主建設極為寶貴的資源。然而，從調査中我們也發現，居民政治參與的總體水平和深度令人擔憂。總體政治參與水平較低，維持性政治參與程度也不高，距離村民的維持性政治參與差距較大，推動性政治參與和敦促性政治參與也非常有限。如此之低的政治參與與較高的政治效能感形成了大的反差，這也將會是今后政治不穩定的緣由之一。這也說明居委會選舉的維持和推進舉步維艱，同時反映出現有社區的民主選舉和自治存在著無法回避的現實缺陷，過于明顯的操控性特點使得社區民主“形式化”和“程序化”，無法真正吸引城市居民，使得本無利益吸引的社區選舉更加降低了人們參與的積極性。因此，加強社區民主的實際運作，減少街道辦與上級政府的人為操控，真正把選舉權回歸居民，方是社區民主政治的要義。這樣從一定程度上會將城市居民較高的政治效能感能量發揮出來，減少在其他問題上的沖動和張力，也是保障社會穩定的重要手段。

綜上，城市居民己具備社區民主政治所需要的民主態度，這是今后中國民主建設的寶貴資源，如何讓這一積極的態度能夠持續而且發揮其能動性，不僅需要進一步在制度上完善社區自治的相關法規，將社區居委會的決定權和選舉權真正給予居民，提升居民的政治參與水平，社區民主才會具有更強的生命力。

(四)城鄉居民效能與參與的關系特點顯示出基層民主政治有待深化

不管是村民還是市民，他們的政治效能感與政治參與之間的關系具有一致的特點，即村莊(社區)內在政治效能感均是影響政治參與及其類型的主要變量，而且也表現出低層次的了解型政治效能感對于高、低層次政治參與的解釋度都很強勢的特點。當然在城市居民中，也體現了影響型政治效能感對于上述政治參與的解釋度逐漸增大的趨勢。

這一研究結論充分證明了城鄉居民內在政治效能感是引發政治參與的內在動力系統，但是中國城鄉居民內在政治效能感的低層次趨向導致政治參與的動力不強，而且大有低層次的內在政治效能感就足以引發現有水平的推動性政治參與和敦促性政治參與。從這點來說，中國基層民主政治建設的水平依然“虛弱”，并沒有構筑起城鄉居民較高的政治參與水平，更沒有轉化和沉淀到城鄉居民的政治態度層面。這種虛弱的、膚淺的城鄉居民的態度與行為關聯性特征或許正是中國基層民主政治“發育不良”的有利佐證，也是當前基層民主政治遭遇瓶頸的極好說明。由于在城鄉居民中沒有形成較高、較強勢的態度行為模式，就難以形成民主國家所必備的公民精神，也就難以進一步推進基層民主發展。

研究也發現，城鄉居民的外在政治效能感與政治參與沒有直接的關聯性，說明城鄉居民外在政治效能感無法促進政治行為的產生。但是城鄉居民的外在政治效能感又表現出高于內在政治效能感的特點，又說明城鄉居民對于政府、村委會以及居委會具有較高的政治信任感和政治依賴感，這種信任感和依賴感無疑是政府、村委會和居委會開展工作的基礎。但同時也表明，中國城鄉居民的政治態度和行為表征仍帶有較深的“臣民文化”的恪印。阿爾蒙德和維巴這樣描述道：“臣民的政治文化存在著一個對分化了的政治系統和該系統輸出方面的取向的高頻率，但是對特殊輸入對象的取向以及對一個作為積極參與者的自我取向，則都近似于零。”[1]18

三、新時期解決中國城鄉基層民主政治困境的路徑思考

根據上述分析，我國的城鄉基層治理面臨著新的挑戰和困難，同時也面臨著新的機遇。應立足于中國社會的具體條件和現實情境，根據影響城鄉基層治理的因素，提出以下對策和建議：

(一)培育公民社會，拓展公共領域

公共領域的形成是同公民社會的成長分不開的。具有獨立意識的公民社會的成長，是社會進步的重要標志，也是社會主義民主政治發展的必要途徑。由于我國是后現代化國家，工業化、現代化同城市化進程、公民身份的迅速轉移和嬗變疊加在一起，極大地加劇了我國經濟社會結構變遷的復雜性。特別是當前，我國進入經濟社會加快發展期與矛盾凸顯期并存的關鍵階段，改革開放的深入要求政治體制與之配套，在這種情況下，培育具有理性、寬容精神的現代公民，引導他們相互理解、相互尊重，合法有序地表達政治參與的權利和要求，是我國社會現代化的一項重要使命。人民政協高揚人民主權原則，是實行有序政治參與的重要渠道和制度平臺。在我國社會主義民主政治發展進程中，重視發揮人民政協協商民主的制度和資源優勢，最大限度將社會變遷中產生的新生政治力量納入現行政治體制內，引導公民合法有序地表達政治訴求，是一項長期而艱巨的歷史任務。

隨著公共領域的現代轉型，社團和政黨成為公民政治參與的重要工具。因此，應高度重視社團和政黨的作用，發揮政黨整合社會和實行社會動員的作用。作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，是中國唯一所有合法政黨參加的，并以本黨派名義在其中活動的多黨合作組織。人民政協這種與生俱來的黨派合作性，是其不同于其他政治組織的顯著特征，為人民政協體現和發揮我國社會主義政黨制度的特點和優勢提供了必要的政治和組織保證。隨著我國政黨制度的制度化、規范化、程序化建設不斷發展，我國政黨制度的包容性有了很大增強。當前，應當針對我國多黨合作中政治協商主體不明確、政治協商的內容比較模糊、政治協商的形式和程序不夠規范以及缺乏對政治協商效果的客觀評價機制等問題，采取措施并進一步明確政治協商的主體，更加重視發揮界別的作用；建立確定協商內容的民主協商機制，重視中共與參加政協的各單位、各界別的直接政治協商；進一步完善政治協商的形式和程序，建立科學合理的評價體系和評價標準。

(二)協調利益關系，促進社會和諧

政治公共領域的一項重要功能是協調各方面利益關系，用相對合理的方式來解決沖突。這種解決方法是建立在理性批判的基礎之上的。當前，我國政治和社會領域中涉及黨和國家工作全局的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系以及海內外同胞關系，其實質是利益關系。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的進程中，我國各政黨、各團體、各民族、各階層、各種宗教信仰群眾以及海內外同胞之間，在根本利益一致的基礎上，存在著具體利益的差別。我們要發揮人民政協各協商主體平等參與的特點和作用，在各社會階層、利益群體平等參與協商的基礎上，在維護好、實現好、發展好人民群眾的切身利益的同時，教育和引導廣大人民群眾超越各自利益，共同維護和發展全國人民的根本利益，維護和實現中華民族的根本利益，為全面建設小康社會、實現中華民族的偉大復興共同奮斗。

(三)堅持溝通協商，注重達成共識

為了尋求應對公共挑戰的路徑，政治過程中的參與者必然會在恰當的行為路徑上達成一致。協商民主，就其一般意義來說，就是通過溝通、協商、比較，消除各種歧見，凝聚和達成共識的過程。哈貝馬斯曾經深刻地闡述了話語交往的理論和實踐意義，指出協商必須以相互交換意見為基礎。在不同形式的辯論和協商中，交往前提必須得到滿足。在我國經濟社會變遷中，化解和消除不同利益群體的利益差別，實現公民有序政治參與，根本途徑在于堅持民主協商的方式，尊重差別，求同存異，實現在公共利益一致基礎上的團結。但是，這種達成共識的過程，并不是要求參與各方在所有問題上保持或達成一致。它只是要求在相同的公共協商過程中公民能夠持續合作與妥協。這同人民政協的協商議事原則也是一致的。人民政協政治協商，是參加政協的各個方面民主的、平等的、真誠的協商，政治協商的重點不在于事后表決，而在于事前廣泛聽取意見，進行充分討論，最大限度求得共識。即使有人對政治協商事項有不同意見，在不違反章程規定的各項原則前提下，也允許保留。

(四)保障有序參與，夯實治理基礎

一方面要求保障城鄉居民的有序參與，激活治理主體的能動性。通過進一步推動電子政務的發展，完善政府公關信息發布平臺的建設。保障廣大居民對基層政府公共信息的了解，擴大民眾對社會公共事物的知情權。使基層民眾參與社會公共事務的內容、方式、途徑，做到有法可依、依法參與，使民眾參與朝著常態化、理性化、制度化的方向發展。同時注重社會輿論的引導，重塑城鄉居民的社會認同和政府認同。信息化時代政府認同的重塑，要求打破傳統的封閉性，主動合理利用網絡媒體等進行有效溝通，通過與公眾充分地溝通和交流，達成解決問題的共識。要建立輿情監測系統，對廣受關注的公共事務實施輿情收集、分析處理、輿情預警等措施，有的放矢地觀察民意走向，搭建起與公眾溝通互動的平臺。基層政府改變試圖隱瞞事實的傳統思想，要以主動的姿態重塑政府威信與權威，加強政府的影響力、公信力和吸引力。最后要營造城鄉居民主動性強、理性負責的社會文化。在通過大眾媒體大力普及參與知識，激發民眾的參與熱情的同時，也要求基層政府對其做出正確的判斷，積極引導廣大民眾關注并參與公共事務，提高其社會參與的理性和責任感。

(五)完善治理體制，創新治理機制

為適應動蕩多變的復雜環境，增加組織的靈活性和適應性，提高工作效率，需要推進網絡化、多元化和扁平化的行政體制改革，減少基層的行政組織層級。一方面要形成結構優化、政令通暢的基層行政管理體系。在有效劃分基層政府權力性質及邊界的基礎上，加快對城鄉基層政府的精簡和整合，形成明確、完善的權力配置，實現行政管理輻射功能與行政區劃的管理幅度相匹配的行政管理體制。另一方面要培育特色鮮明、功能強大的城鄉基層社會組織。在持續加大消除社會組織行政化特征的工作力度，規范登記管理制度的基礎上，強化各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設，增強服務社會能力。創新靈活高效、統一協調的基層治理運行機制。一是創新運作規范、多元參與的城鄉社會組織與社會事務管理機制。要求充分發揮各類城鄉社會組織在配置市場和社會資源、動員和鼓勵社區民眾參與甚至協調社會群體利益關系方面的積極作用。逐步形成政府行政管理與居民自治有機銜接和良性互動的城鄉基層社會事務分類管理機制，推動城鄉基層社會事務合作治理機制的形成。二是建立統籌公平、效率提升的城鄉公共服務一體化供給機制。要求建立跨部門、跨領域的公共服務統籌規劃機制，實現公共服務中的規模積累和擴散效應。在充分尊重當前我國城鄉發展的現實條件前提下，有針對性、有計劃、分階段地推進城鄉公共服務一體化。三是探索反應迅速、應對有力的基層危機管理與矛盾調處體制。打破危機事件和基層社會矛盾過程中的排外性和封閉性，建立基層政府主導，非政府公共組織、新聞媒體、工商企業、民眾等多元主體相互協作和快速聯動的基層危機管理與矛盾調處體制，以社會需求和矛盾化解為導向，逐步創新社會危機管理及矛盾調處和協同信息交流機制以及績效評估機制。

總之，城鄉基層民主政治建設作為國家民主政治建設的重要組成部分，在當前城鄉經濟轉軌和社會轉型時期，基層經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等都正在發生深刻變化，這些變化在給社會發展創造財富、激發社會活力的同時，也給城鄉基層民主政治建設帶來諸多新問題和新挑戰。因此，要積極適應城鄉基層社會國家整合和社會融合的新型發展趨勢，更新傳統的發展思路和模式，積極推進城鄉基層民主政治建設的改革創新，構建新型城鄉基層民主政治建設體系。

[參考文獻]

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[3]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].[2010-10-29].http://www.china.com.cn.

〔責任編輯：崔家善〕

Difficulties of Chinese Urban and Rural Grass-Roots Democracy and Politics and Its Countermeasures

Li Peng

(CollegeofMarxism,HuaihaiInstituteofTechnology,Lianyungang,Jiangsu222005)

Keywords:urban and rural areas; democracy; predicament; countermeasures

Abstract：Democracy is the inevitable choice of modern political development, and in socialist democratic political construction with Chinese characteristics, the Chinese grassroots democracy has played a very important role. After the reform and opening up, China grassroots democracy focusing on the "villager autonomy" and "resident autonomy" has made great achievements, but there are also some problems, such as low levels of efficacy in rural villager politics, and approach of participation, limited scope; shallow depth participation of political participation at all levels are not high. Political efficacy in urban communities, although showing a good trend, but the external political efficacy is still higher than the internal political efficacy in communities, showing some features of subject culture: political participation initiative of Chinese urban residents is limited, the level and depth of political participation is low and so on. In the new era, we should actively cultivate civil society, expand the public domain; properly coordinate interests, promote social harmony; strengthen communication and consultation, focus on reaching consensus; guarantee orderly participation, reinforce the foundation of governance; improve governance systems, innovate governance mechanisms.

[收稿日期]2016-05-10

[基金項目]2015年江蘇省高校哲學社會科學研究項目“制度視角下城鄉居民政治參與行為的比較研究——以連云港市為例”(2015SJB669)

[作者簡介]李蓬(1970-)，男，山東梁山人，副教授，碩士，從事馬克思主義中國化及中共黨史黨建研究。

[中圖分類號]D621

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0037-08

·現代中國基層治理研究專題·