《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的熱點(diǎn)問題與建議

常紀(jì)文，吳平，王克穎，尹立霞（. 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 0000；. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 00083）

《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的熱點(diǎn)問題與建議

常紀(jì)文1*，吳平1，王克穎2，尹立霞2
（1. 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010；2. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083）

摘 要目前我國正在修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，其中一些熱點(diǎn)問題引發(fā)社會討論。建議在立法目的方面，可規(guī)定保護(hù)棲息地、規(guī)范野生動(dòng)物資源利用和維護(hù)生物多樣性。在保護(hù)對象方面，采用重點(diǎn)保護(hù)與一般保護(hù)相結(jié)合，改變“三有”的歸類標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大棲息地的保護(hù)范圍。在馴養(yǎng)繁殖方面，明確“科學(xué)馴養(yǎng)繁殖”的方針，制定名錄規(guī)范人工繁育和綜合利用，保護(hù)動(dòng)物福利，實(shí)行科學(xué)野化放歸。在社會治理方面，明確信息公開和公眾參與原則，拓寬公眾參與渠道，建立基金，賦予社會組織提起公益訴訟的權(quán)利，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)會的自律作用。在法律責(zé)任方面，進(jìn)一步明確消費(fèi)者和監(jiān)管者的責(zé)任，增加違法行為的種類，加大處罰力度，重點(diǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)市場，建立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償基金。

關(guān)鍵詞野生動(dòng)物；保護(hù)；修改；建議

?責(zé)任作者： 常紀(jì)文（1971—），男，國務(wù)院發(fā)展研究中心資與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，湖南大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師。

引言

《野生動(dòng)物保護(hù)法》正在修訂，各方面圍繞立法目的如何確定，野生動(dòng)物是否需要普遍保護(hù)，重點(diǎn)保護(hù)哪些野生動(dòng)物，要不要利用野生動(dòng)物，是否禁止馴養(yǎng)、人工繁育和放歸野生動(dòng)物，如何明確企業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、公眾、社會組織和監(jiān)管部門的角色，如何完善野生動(dòng)物損害的救助制度，如何維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡等熱點(diǎn)問題，展開了熱烈的討論。主要的爭論和建議體現(xiàn)如下。

1 立法目的內(nèi)容的修改

1.1 法律問題

野生動(dòng)物的利用包括公益性利用和商業(yè)性利用兩類。關(guān)于立法目的是否包含利用野生動(dòng)物的內(nèi)容，特別是應(yīng)否暗含商業(yè)性利用的內(nèi)容，分歧較大。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完全排除利用的目的。很多專家認(rèn)為，我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》所提及的野生動(dòng)物依然屬于資源導(dǎo)向，對此應(yīng)予以反對，因?yàn)樵诹?xí)慣認(rèn)知中，資源容易被解讀為經(jīng)濟(jì)資源、商業(yè)資源，容易與利用掛鉤，與《野生動(dòng)物保護(hù)法》標(biāo)題中的“保護(hù)”二字背離。有人進(jìn)而提出，野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)占我國GDP的比例非常低，但損害我國的大國形象，因此應(yīng)完全排除利用。應(yīng)當(dāng)把立法目的限定為：保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)生物多樣性等公益性目的。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益性利用可以保留，但目前排除商業(yè)性利用野生動(dòng)物不符合中國國情，因?yàn)樯婕皵?shù)百萬農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)，而且西方發(fā)達(dá)國家也都沒有完全廢除商業(yè)性利用，但如鼓勵(lì)利用野生動(dòng)物，好像與國際潮流也不一致，建議在立法目的之中規(guī)定對利用野生動(dòng)物的行為予以規(guī)范。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，此次修法可以繼續(xù)規(guī)定“利用”二字，但應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，下一次修改法律時(shí)，僅允許公益性的利用野生動(dòng)物，商業(yè)性的利用應(yīng)予以禁止。基于此，限制利用野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)是此次修法的主調(diào)。

此外，還有學(xué)者提出，在現(xiàn)行立法中，保護(hù)、馴養(yǎng)繁殖和開發(fā)利用三者并列，保護(hù)的內(nèi)容只占三分之一，與《野生動(dòng)物保護(hù)法》的“保護(hù)”主題不符；現(xiàn)行的立法目的中，合理利用野生動(dòng)物資源的“合理”應(yīng)有明確定義；立法目的中的保護(hù)野生動(dòng)物不能只限于保護(hù)和拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)顧及所有的野生動(dòng)物。

1.2 立法建議

上述觀點(diǎn)各有各的價(jià)值判斷、邏輯起點(diǎn)和立法期盼。野生動(dòng)物保護(hù)立法應(yīng)具有前瞻性，注重與國際接軌。對《野生物保護(hù)法》的修改，應(yīng)當(dāng)依據(jù)1982年《世界自然憲章》的規(guī)定和國際社會的主流做法，尊重每種野生動(dòng)物的獨(dú)特價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，不應(yīng)將其作為純粹的資源予以利用，應(yīng)考慮把生態(tài)平衡和動(dòng)物保護(hù)作為主要的立法目的。同時(shí)，修法要立足中國的現(xiàn)實(shí)，解決現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會問題。野生動(dòng)物作為自然資源，在中國被開發(fā)利用了幾千年，很多地方仍然存在馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物的傳統(tǒng)，數(shù)以百萬計(jì)的國民以馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物及開展相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營為生，若一律禁止、取消，在目前的經(jīng)濟(jì)、教育和社會保障條件下，這些人的生存和就業(yè)轉(zhuǎn)型就成了大問題，于促進(jìn)就業(yè)和社會穩(wěn)定不利。

隨著人類文明的進(jìn)步，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)逐步限制人類利用野生動(dòng)物的范圍和程度，盡量淡化人類中心主義的價(jià)值追求，以實(shí)現(xiàn)人的利益、動(dòng)物價(jià)值和生態(tài)平衡的統(tǒng)一。《野生動(dòng)物保護(hù)法》是保護(hù)野生動(dòng)物的專門法律，此次修改時(shí)，第一條立法目的的修改可以有以下兩個(gè)選擇，一是刪除“保護(hù)發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源”的內(nèi)容，對野生動(dòng)物利用的內(nèi)容予以規(guī)避，避免動(dòng)保人士的指責(zé)；二是作出“規(guī)范野生動(dòng)物資源利用”的中性規(guī)定，動(dòng)保人士和產(chǎn)業(yè)人士都不滿意，但都能接受。第二個(gè)選擇似乎可取一些。無論采取哪個(gè)選擇，在第二條適用范圍中，建議規(guī)定繁育、利用野生動(dòng)物必須遵守保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境的要求。

各種野生動(dòng)物在維護(hù)生態(tài)平衡和生物多樣性方面具有獨(dú)特的價(jià)值，重點(diǎn)和非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物是人類根據(jù)自身需要而作的分類。因此應(yīng)當(dāng)對所有的野生動(dòng)物予以原則上的全面保護(hù)，建立人類與野生動(dòng)物共生共存的和諧關(guān)系。《野生動(dòng)物保護(hù)法》在修改立法目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的保護(hù)重點(diǎn)物種的觀念，堅(jiān)持全面保護(hù)和全方位保護(hù)的理念，既保護(hù)物種多樣性，也保護(hù)生態(tài)平衡和遺傳多樣性。

基于以上分析，可以把《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條修改為：“為保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，拯救珍稀瀕危野生動(dòng)物，規(guī)范野生動(dòng)物資源利用，維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)多樣性、遺傳多樣性，建設(shè)生態(tài)文明，制定本法。”

2 保護(hù)對象內(nèi)容的修改

2.1 法律問題

關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的范圍，專家基本都持不應(yīng)只保護(hù)“三有”野生動(dòng)物的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不能人為地定義什么是值得保護(hù)的野生動(dòng)物，對于生態(tài)系統(tǒng)的平衡而言，每一物種均有其價(jià)值，野生動(dòng)物的保護(hù)需要脫離人類中心主義，因此，所定義的“野生動(dòng)物”應(yīng)當(dāng)包括陸生及水生兩棲類、爬行類等在內(nèi)的所有野生動(dòng)物。有專家指出，保護(hù)野生動(dòng)物的生物鏈非常關(guān)鍵，野生動(dòng)物保護(hù)范圍應(yīng)擴(kuò)至一切有助于維護(hù)生物多樣性和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的野生動(dòng)物，包括哺乳類、鳥類、爬行類和昆蟲等野生動(dòng)物。但也有專家指出，目前國家重點(diǎn)野生動(dòng)物保護(hù)的范圍不明確且過小，但也不宜過大，應(yīng)從全面保護(hù)向重點(diǎn)保護(hù)和加強(qiáng)利用管理的角度來推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)工作。還有專家認(rèn)為，國家重點(diǎn)保護(hù)、地方重點(diǎn)保護(hù)和“三有”動(dòng)物的分類在現(xiàn)實(shí)中存在重疊，不科學(xué)。現(xiàn)行的“三有”動(dòng)物的判斷標(biāo)準(zhǔn)——“有益、有重要經(jīng)濟(jì)和科學(xué)價(jià)值”沒有突出生態(tài)、科學(xué)和社會價(jià)值，也不科學(xué)。

關(guān)于重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，有觀點(diǎn)指出，該名錄自1989年制定以來，一直未作實(shí)質(zhì)更新，存在更新遲緩的問題。此外，國家重點(diǎn)名錄、地方重點(diǎn)名錄以及普通名錄之間的關(guān)系有待明確，其制定也應(yīng)由專業(yè)人員按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。另外，還應(yīng)該意識到定期調(diào)整目錄的機(jī)制雖好，但難以應(yīng)對突發(fā)情況。

關(guān)于棲息地的定義及保護(hù)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，棲息地的定義不應(yīng)過窄，諸如重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物中，水生生物的產(chǎn)卵場、越冬場等是否應(yīng)該包括在棲息地的范圍之內(nèi)？也有觀點(diǎn)指出，我國沒有大量的土地建立自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)面積過大可能影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，故不應(yīng)將棲息地僅限定在自然保護(hù)區(qū)之內(nèi)，而現(xiàn)有其他保護(hù)地，特別是風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園，可以成為棲息地，但是破壞比較嚴(yán)重。

2.2 立法建議

關(guān)于如何保護(hù)野生動(dòng)物，采用一般保護(hù)和重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合的策略較為合適。基于執(zhí)法的需要及便利性考慮，可重點(diǎn)保護(hù)珍稀陸生、水生脊椎野生動(dòng)物和其他重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)依舊由《漁業(yè)法》等其他法律調(diào)整。建議將野生動(dòng)物的分類變?yōu)閲抑攸c(diǎn)保護(hù)、地方重點(diǎn)保護(hù)和“三有”野生動(dòng)物，目前的珍貴、瀕危野生動(dòng)物全部納入國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物之列。“三有”野生動(dòng)物的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)擯棄經(jīng)濟(jì)價(jià)值，修改為“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價(jià)值”。

關(guān)于野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，應(yīng)當(dāng)規(guī)定健全定期或者不定期更新名錄的制度，調(diào)整名錄的啟動(dòng)主體非常重要，建議明確具體部門。在定期調(diào)整制度外，建議設(shè)立靈活調(diào)整機(jī)制。此外，名錄的制定與調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合我國締結(jié)或參加的與野生動(dòng)物保護(hù)有關(guān)的國際條約規(guī)定。

關(guān)于棲息地保護(hù)，可以考慮將第二章“野生動(dòng)物保護(hù)”修改為“野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)”。在該章中，不僅將范圍涵蓋野生動(dòng)物生活之地，也應(yīng)涵蓋遷徙、產(chǎn)卵或停留區(qū)域。重要棲息地的概念也應(yīng)進(jìn)行量化，制定配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如國家重點(diǎn)保護(hù)物種在某個(gè)區(qū)域達(dá)到1%的，就可以定為重要棲息地。同時(shí)，以棲息地規(guī)定控制種群數(shù)量的方法、標(biāo)準(zhǔn)。不應(yīng)讓棲息地獨(dú)立于現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系，主管部門應(yīng)評估棲息地現(xiàn)狀，對于重要的棲息地需建立相應(yīng)的自然保護(hù)地。不要僅局限于自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等也可以納入進(jìn)來。

3 馴養(yǎng)繁殖內(nèi)容的修改

3.1 法律問題

有專家提出，繁殖和馴養(yǎng)是兩個(gè)不同的概念，有的野生動(dòng)物根本不可能馴化，但可以人工繁育，因此把馴養(yǎng)繁殖兩個(gè)詞合在一起不妥當(dāng)，建議改為“人工馴養(yǎng)”和“人工繁育”。為了保護(hù)野生動(dòng)物，有專家提出，可能危害人身公共安全和公共衛(wèi)生的野生動(dòng)物，包括但不限于猛禽和猛獸在內(nèi)，都不能作為寵物進(jìn)行飼養(yǎng)；有專家進(jìn)而提出，禁止將所有野生動(dòng)物作為寵物飼養(yǎng)。與馴養(yǎng)有關(guān)的一個(gè)現(xiàn)象是放歸或者放生，很多專家指出，放歸人工繁育的野生動(dòng)物，只有極少的品種成功過，大部分批準(zhǔn)未成功，因此修法時(shí)，不能簡單地規(guī)定國家支持人工繁育野生動(dòng)物的野化放歸和其他野生動(dòng)物的放歸。一些專家提出，放生從表面上看是對野生動(dòng)物的一種保護(hù)，但很多野生動(dòng)物并不適于本地的生存環(huán)境，強(qiáng)行放生會致傷、致殘甚至致死。而且，放生也是盜獵的一個(gè)重要鏈條，盜獵者自己很少食用，多是流向市場。此外，放生還可能造成外來物種入侵。

馴養(yǎng)繁殖分為商業(yè)性和公益性兩類。對出于科學(xué)研究、環(huán)境教育和拯救瀕危動(dòng)物物種的目的的馴養(yǎng)繁殖，可以考慮允許；對于以經(jīng)濟(jì)利益為目的的馴養(yǎng)繁殖，爭議很大，動(dòng)保人士大多認(rèn)為不符合生態(tài)保護(hù)的目的，應(yīng)當(dāng)禁止；而產(chǎn)業(yè)界人士認(rèn)為該行為有利于野外物種的保護(hù)，有利于就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許。折中的觀點(diǎn)認(rèn)為，馴養(yǎng)繁殖對野生動(dòng)物保護(hù)有利有弊，完全廢止基于經(jīng)濟(jì)目的的馴養(yǎng)繁殖，目前條件不具備，可以由國家建立可以馴養(yǎng)繁殖的名錄，對于名錄內(nèi)的野生動(dòng)物，馴養(yǎng)繁殖時(shí)必須保障一定的福利標(biāo)準(zhǔn)，而對于名錄以外的野生動(dòng)物，一律不得馴養(yǎng)繁殖。

對于馴養(yǎng)繁殖的野生動(dòng)物，產(chǎn)業(yè)界普遍呼吁，除了國家一級保護(hù)動(dòng)物之外，一旦過了子二代，不宜再作為野生動(dòng)物對待，應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)物對待，譬如允許合規(guī)的宰殺和商業(yè)利用。關(guān)于監(jiān)管，一旦作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)物對待，應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管。而在實(shí)踐中，這些動(dòng)物都由國家林業(yè)部門將其作為野生動(dòng)物來監(jiān)管。

3.2 立法建議

建議將馴養(yǎng)繁殖拆分為馴養(yǎng)和繁育，將馴養(yǎng)繁殖許可證拆分為“馴養(yǎng)許可證”和“人工繁育許可證”。關(guān)于立法對馴養(yǎng)繁殖的態(tài)度，建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》第4條規(guī)定的“積極馴養(yǎng)繁殖”改為“科學(xué)馴養(yǎng)繁殖”。對于以科研、生態(tài)和教育為目的的人工繁育，可以適當(dāng)予以鼓勵(lì)；對于商業(yè)目的人工繁育，應(yīng)該嚴(yán)格限制和規(guī)范管理。任何馴養(yǎng)與人工繁育都應(yīng)結(jié)合野生動(dòng)物的習(xí)性保護(hù)其福利，禁止遺棄或者以殘酷的方式利用野生動(dòng)物，禁止將野生動(dòng)物作為寵物飼養(yǎng)，禁止未經(jīng)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門許可放歸人工繁育和其他來源的野生動(dòng)物。放歸時(shí)，應(yīng)采取科學(xué)的野化方法，以棲息地大小確定放歸的數(shù)量，禁止國外引種放歸。對被放歸的野生動(dòng)物應(yīng)建立檔案，禁止用于商業(yè)用途。

建議基于生態(tài)考慮和科學(xué)評估建立名錄和技術(shù)性規(guī)范，明確可以馴養(yǎng)和人工繁育的范圍和條件。馴養(yǎng)和人工繁育名錄的確定和變更，由主管部門在科學(xué)評估和專家評審的基礎(chǔ)上決定。人工繁育一旦過了規(guī)定的子代，只要不違反國際公約，可不再作為野外的野生動(dòng)物對待，可以允許綜合利用。對于繁育技術(shù)成熟的野生動(dòng)物及其制品，可以建立特許經(jīng)營和標(biāo)識制度。

建議將非重點(diǎn)野生動(dòng)物的馴養(yǎng)和人工繁育納入管理，細(xì)化對國家重點(diǎn)野生動(dòng)物繁育的規(guī)定，提高門檻，對專業(yè)技術(shù)人員、場所、資金等提出具體要求。對于發(fā)放的“馴養(yǎng)許可證”和“人工繁育許可證”，應(yīng)該設(shè)置有效期，每兩年重新評估一次，評估報(bào)告須公示，接受公眾的監(jiān)督。

4 社會治理內(nèi)容的修改

4.1 法律問題

在國家治理的大格局之下，除了政府的監(jiān)督和企業(yè)的守法外，公眾、社會組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會也應(yīng)當(dāng)在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮社會治理的作用。

有專家指出，野生動(dòng)物的保護(hù)必須立足于公眾意識的提高和公眾、社會組織作用的發(fā)揮，為此《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)宣傳教育、公眾意識、信息公開和公眾參與等方面的內(nèi)容。公眾和社會組織的參與已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過捐贈資金的作用，其宣傳教育、技術(shù)服務(wù)和巡視救助等社會服務(wù)作用，及監(jiān)督甚至提起訴訟的作用亦不容忽視。但是目前這方面的作用發(fā)揮不足。

產(chǎn)業(yè)界指出，馴養(yǎng)繁殖的規(guī)范既應(yīng)發(fā)揮企業(yè)的動(dòng)物保護(hù)主體作用，也應(yīng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)會的自律作用。目前，產(chǎn)業(yè)協(xié)會贊成加強(qiáng)人工繁育野生動(dòng)物的福利保護(hù)，清理不符合福利標(biāo)準(zhǔn)的小散養(yǎng)殖戶，通過加強(qiáng)福利保護(hù)來做大做強(qiáng)中國的動(dòng)物產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民福利的提高。產(chǎn)業(yè)協(xié)會有動(dòng)力也有能力加強(qiáng)對人工繁育企業(yè)的行業(yè)監(jiān)督。

4.2 立法建議

建議把信息公開和公眾參與作為《野生動(dòng)物保護(hù)法》的基本原則，規(guī)定鼓勵(lì)社會組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、其他單位和個(gè)人依法參與野生動(dòng)物的保護(hù)和監(jiān)督。

建議在“總則”一章中設(shè)置專條，明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利、參與范圍和監(jiān)督形式，并在“野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)”一章中，規(guī)定依法設(shè)立的以動(dòng)物保護(hù)為目的的社會組織三年內(nèi)如無違法記錄，有權(quán)針對違法的企業(yè)和個(gè)人提起民事公益訴訟；對于不依法行使職權(quán)的監(jiān)管部門，建議授權(quán)前述社會組織提起行政公益訴訟。在行政公益訴訟中，因?yàn)樵媾e證有困難，可以規(guī)定舉證責(zé)任倒置原則。為了支持公益訴訟制度，可以規(guī)定訴訟費(fèi)用減免和支持制度。

建議鼓勵(lì)社會建立野生動(dòng)物保護(hù)基金，鼓勵(lì)公眾和社會組織參與野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)，鼓勵(lì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)意見，鼓勵(lì)政府購買社會組織的動(dòng)物保護(hù)宣傳教育、巡視巡查、野外救助、科學(xué)評估等服務(wù)。在鼓勵(lì)單位和個(gè)人參與救助等技術(shù)服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)對其資質(zhì)評估和審核作出規(guī)定。

建議增加“產(chǎn)業(yè)協(xié)會自律”的規(guī)定，規(guī)定產(chǎn)業(yè)協(xié)會可以制定行業(yè)自律規(guī)范，有權(quán)舉報(bào)和譴責(zé)不符合福利標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的人工馴養(yǎng)和繁育者。

5 法律責(zé)任內(nèi)容的修改

5.1 法律問題

在個(gè)人消費(fèi)的責(zé)任規(guī)定方面，有專家認(rèn)為，既應(yīng)規(guī)定違法食用野生動(dòng)物及其制品的責(zé)任，也應(yīng)考慮裝飾品的消費(fèi)責(zé)任；有必要明確“公序良俗”的含義，以明確守法與違法的邊界。還有專家提出，野生動(dòng)物販賣的管控包括盜獵源頭、運(yùn)輸過程、消費(fèi)端三個(gè)環(huán)節(jié)，管理盜獵源頭非常困難，對運(yùn)輸過程及消費(fèi)端的管理相對容易，因此，野生動(dòng)物跨行政區(qū)域的運(yùn)輸許可不應(yīng)取消，證件不全應(yīng)進(jìn)行處罰。另外，野生動(dòng)物的網(wǎng)上非法交易，目前缺乏有效的法律規(guī)范和打擊。

有專家指出，行政機(jī)關(guān)的作為不符合法律要求的，如不公開相關(guān)的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)等信息等，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政法律責(zé)任。在野生動(dòng)物保護(hù)和許可中，容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等違法現(xiàn)象，如果不加大司法監(jiān)督，野生動(dòng)物保護(hù)法的實(shí)施效果會大打折扣。還有專家提出，對被公安機(jī)關(guān)、工商部門等罰沒的野生動(dòng)物及其制品，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定處置方式。

有專家指出，個(gè)人持有野生動(dòng)物，法律難以有效處罰；現(xiàn)有的一些罰款標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于打擊違法行為；連續(xù)違法行為的法律責(zé)任缺乏規(guī)定。此外，虐待野生動(dòng)物承擔(dān)什么責(zé)任，動(dòng)物侵害人身和財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、資金來源不穩(wěn)定等，也有待規(guī)定。

5.2 立法建議

建議把野生動(dòng)物的保護(hù)情況納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效考核，以強(qiáng)化政府的責(zé)任意識。在全國和省級人大環(huán)資委下成立專家委員會，指導(dǎo)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法檢查工作。增加規(guī)定，對不依法行政的部門及其責(zé)任人規(guī)定行政法律責(zé)任。

基于增強(qiáng)法律的可遵守性，建議以概括加列舉的方式規(guī)定“公序良俗”的內(nèi)涵；基于個(gè)人違法認(rèn)定或者取證難的情形，規(guī)定未經(jīng)許可食用和持有野生動(dòng)物及其制品即為非法食用和持有；只要存在對野生動(dòng)物或相關(guān)制品進(jìn)行市場展示或明碼標(biāo)價(jià)就構(gòu)成買賣。對于違法參與野生動(dòng)物貿(mào)易、買賣狩獵工具者，應(yīng)予以必要的處罰。對于連續(xù)違法行為，可以按日計(jì)罰。對網(wǎng)上交易平臺進(jìn)行管制，鼓勵(lì)對違法交易行為進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，對為違法進(jìn)行野生動(dòng)物及其制品貿(mào)易的行為提供信息平臺服務(wù)的，規(guī)定罰款的責(zé)任形式。

對于執(zhí)法獲取的動(dòng)物及其制品，建議參考世界自然保護(hù)聯(lián)盟關(guān)于活體動(dòng)物的處置標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的處置辦法。對于公安機(jī)關(guān)、工商部門罰沒的野生動(dòng)物活體，建議移交林業(yè)、漁業(yè)部門處置，動(dòng)物尸體的無害化處理應(yīng)移交獸醫(yī)等有關(guān)機(jī)構(gòu)處置。對于繳獲的象牙、虎骨等制品，屬于國家所有，規(guī)定不得焚毀，由有關(guān)部門封存。

對于野生動(dòng)物致害的補(bǔ)償，建議建立野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)基金。其中，國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的補(bǔ)償，由國家級野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)基金予以全額補(bǔ)償；地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和其他受保護(hù)野生動(dòng)物，由省級野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)基金予以全額補(bǔ)償。國家級野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)基金對省級野生動(dòng)物保護(hù)專項(xiàng)基金進(jìn)行補(bǔ)助。補(bǔ)償申請的受理單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府。

參考文獻(xiàn)

[1] 常紀(jì)文.動(dòng)物保護(hù)法學(xué)[M].北京：高等教育出版社, 2011.

[2] 吳真,閆明豪. 我國自然保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法困境及對策[J].環(huán)境保護(hù), 2014, (23): 37-38.

[3] 常紀(jì)文,焦一多. 完善法律規(guī)制,培育環(huán)境友好型食文化[J]. 綠葉, 2015, (03): 67-72.

[4] 常紀(jì)文. 動(dòng)物保護(hù)立法 關(guān)乎人道與文明[N]. 人民政協(xié)報(bào), 2014-06-17, 012.

[5] 甄春延. 關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)法修訂的若干問題探討[J]. 吉林人大, 2013, (04): 17-18.

[6] 陳娟. 從可持續(xù)發(fā)展談《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改[J]. 北方經(jīng)貿(mào), 2011, (01): 72-73.

[7] 劉寧. 論我國完善動(dòng)物保護(hù)法的現(xiàn)實(shí)必要性[J]. 公民與法(法學(xué)版), 2012, (10): 30-31, 49.

Hot Issues and Suggestions of the Wild Animal Protection Law Revise

Chang Jiwen1*, Wu Ping1, Wang Keying2, Yin Lixia2
(1. Institute of Resources and Environmental Poclies, DRC, Beijing 100010; 2. School of Humanities and Economic Management, China University of Geosciences, Beijing 100083)

Abstract:At present, China is revising “Wild Animal Protection Law”, and some of the hot issues provoke discussions. For the authors there are a few recommendations to state in the following. Firstly, in terms of legislative purpose, it may provide habitat protection, regulate the use of wildlife resources and the conservation of biodiversity. Secondly, in terms of protecting object, the law should combine key protection and general protection to change the three classifi cation standards-“Benefi cial or of important economic or scientifi c value”, as well as expand the scope of protection habitats. Thirdly, as for domestication and breeding, unequivocal “scientifi c domestication and breeding” approach and animal welfare need to be specified. Under the above principles, it is crucial to formulate directory to regulate artificial breeding and utilization, implement scientific reintroduction. Fourthly, in terms of social governance, it’s necessary to clear information disclosure and public participation principles, to broaden the channels for public participation by funding and giving social organizations the rights of public interest litigation, meanwhile, industry associations need to be self-discipline. Fifthly, as for liability, it is of great signifi cance to further clarify the responsibility of consumers and regulators, increase the types of offenses and penalties, stress network market regulation, and establish wildlife virulence compensation fund.

Keywords:wild animal; protection; revise; suggestion

作者簡介：吳平（1978—），男，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所治理與法規(guī)研究室副主任。

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-6252(2016)01-0073-05