新時期水土保持方案管理的任務和要求

張文聰，尤　偉

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

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新時期水土保持方案管理的任務和要求

張文聰1，尤偉2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

[關鍵詞]水土保持方案；性質任務；管理要求；新時期

[摘要]新水土保持法進一步強化了水土保持方案的法律地位，明確水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項，進一步確立了水行政主管部門的水土保持方案管理職能。隨著行政審批制度改革的深入推進，新時期各級水行政主管部門需要進一步創新管理思路和方式，準確把握水土保持方案的行政許可屬性，堅持簡化規范、科學合理、嚴格有效的原則，切實做好生產建設項目水土保持方案管理工作。

1水土保持方案制度的發展歷程

1.1　水土保持方案制度的起源

20世紀80年代后，隨著改革開放的不斷深入，在城市化進程加快和經濟快速發展的同時，出現了大量的人為水土流失。與自然因素造成的水土流失相比，生產建設項目造成的人為水土流失成因更加復雜，時空分布更加集中，強度更加劇烈，危害更加嚴重，給經濟社會發展和人民群眾的生活造成了十分嚴重的影響，引起了國家的高度重視和社會各界的廣泛關注。1982年，國務院頒布《水土保持工作條例》，首次從國家層面強調，興建工程和進行生產時應盡量減少破壞地貌和植被，造成水土流失的必須采取水土保持措施。1985年，全國水土保持工作協調小組印發了《關于開礦修路建廠和其他基本建設必須做好水土保持的緊急通知》，明確各部門在報批的工程規劃設計和生產計劃中必須包括防治水土流失的實施方案，實施方案應在計劃批準前征求水土保持部門的意見，批準后由水土保持部門監督實施。這些規定為解決生產建設過程中的水土流失防治問題提供了制度保障。

1.2　法律層面的水土保持方案制度設計

1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《中華人民共和國水土保持法》，提出了預防為主的工作方針，明確生產建設單位和個人必須采取措施保護水土資源，并負責治理因生產建設活動造成的水土流失，在建設項目環境影響報告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案。1993年8月1日，國務院頒布的《中華人民共和國水土保持法實施條例》再次明確了此項規定。水土保持法及其實施條例的施行，將水土保持方案制度以法律的形式確立了下來。從此，水土保持方案制度作為水土保持管理的一項重要制度，對我國水土流失防治工作發揮了極其重要的作用。

1.3　水土保持方案制度的完善

1993年國務院發布了《關于加強水土保持工作的通知》(國發〔1993〕5號)，1994年水利部、國家計劃委員會、國家環境保護局聯合發布了《開發建設項目水土保持方案管理辦法》，水土保持方案制度被納入國家建設項目審批程序。1995年，水利部發布了《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》(水利部令第5號)，明確了水土保持方案編報及審批的程序和內容，極大地提高了水土保持方案制度的可操作性，水土保持方案制度開始逐漸被企業認可并實施。1996年，水利部批復了全國首個生產建設項目水土保持方案《平朔煤炭工業公司安太堡露天煤礦水土保持方案報告書》，標志著生產建設項目水土保持方案審批工作走上正軌。之后，水利部先后與相關部門聯合印發文件，強化部門配合和協作，并出臺了一系列的標準規范和規范性文件，各地也進一步強化了生產建設項目水土保持監管，水土保持方案制度得到了蓬勃發展。2011年修訂后施行的水土保持法，進一步強化水土保持方案的法律地位，擴大了水土保持方案制度適用的區域和項目范圍，明確了生產建設項目水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項，規定了水行政主管部門水土保持方案管理職能，加大了處罰力度。各級水行政主管部門通過開展能力建設，更加注重依法行政和依法監管，不斷加大監督檢查、督促指導和執法力度，全面推動了水土保持方案制度的落實，生產建設單位的水土保持意識明顯增強，水土保持方案制度得到了社會各界的廣泛認可，技術服務體系不斷壯大，方案編報率和落實率顯著提高。

2水土保持方案的管理方式

2.1　水土保持方案的前置要求

水土保持法規定，未編制水土保持方案或水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。未編報或者編制的水土保持方案未經批準而開工建設的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為、限期補辦手續或處以行政罰款。各省(區、市)水土保持法實施辦法或條例，還進一步明確和細化了水土保持方案作為生產建設項目立項和開展后續設計的前置要求。水土保持方案已經成為生產建設項目開工建設的重要前置條件。

2.2　水土保持方案的分級管理

水土保持方案實行分級審批管理制度。按照生產建設項目立項(核準、備案)審批管理權限，水土保持方案審批主體是同級水行政主管部門。由國務院或國務院有關部門審批、核準、備案的生產建設項目，其水土保持方案由國務院水行政主管部門審批。縣級以上地方人民政府或者所屬的部門審批、核準、備案的生產建設項目，其水土保持方案由同級人民政府水行政主管部門審批。

2.3　水土保持方案的技術評審

技術評審的性質是水土保持方案行政審批的內部環節和技術支撐，技術評審的對象是生產建設單位報送的水土保持方案報告書，技術評審的主要任務是對水土保持方案的編制是否符合技術規范的要求、水土流失防治目標是否符合國家保護水土資源和生態環境的要求、水土保持措施時空布局是否符合防治標準的要求、水土保持方案質量是否符合批復的要求等進行充分論證，并提出結論性意見。

2.4　水土保持方案實施的監督檢查

根據水土保持法的規定和水利部的要求，縣級以上水行政主管部門、流域管理機構都有責任對本區域內生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查。其目的是督促生產建設單位按照批準的水土保持方案做好水土保持后續設計、措施落實、監測、監理和設施驗收等工作，切實落實水土保持“三同時”制度。對水利部批準水土保持方案的在建生產建設項目，每年至少開展檢查一次，對水土流失防治任務較重的要開展重點檢查，并適當提高檢查頻次。省級水行政主管部門每年檢查項目總量要達到轄區內省級以上審批在建項目的20%；縣級水行政主管部門要對本轄區內生產建設項目水土保持實行全面檢查。

2.5　水土保持方案實施的成效驗收

水土保持設施驗收是生產建設項目投產使用的前置條件。縣級以上水行政主管部門按照水土保持方案審批權限，負責項目的水土保持設施驗收工作。水土保持設施驗收的標準包括水土保持工作程序標準、水土流失防治任務標準、水土保持設施功能標準等。驗收合格的條件包括生產建設單位履行了水土保持法規定的防治義務，完成了水土保持方案批復的防治任務，水土保持措施的設計、實施符合水土保持技術規范和標準，水土流失防治目標經監測評價和技術評估確認，達到了批準的水土保持方案的要求。

3水土保持方案的性質任務

3.1　水土保持方案的性質

根據水土保持法和國務院行政審批改革的規定，水土保持方案審批是一項獨立的行政許可事項。根據行政許可法的規定，行政許可是行政機關對公民、法人或者其他組織的申請經審查后決定其可以從事有關活動的行為，是對特定活動的事前控制。作為生產建設單位申請水土保持方案審批行政許可事項的一項必備材料，水土保持方案從性質上來說，是生產建設單位就其在生產建設過程中履行水土保持法律責任的承諾和開展水土流失預防和治理的整體安排。水土保持方案批復是國家對生產建設單位水土保持任務、目標和標準的規定，是對水土流失預防和治理方案的認可，是對生產建設單位履行法律責任的認定。

3.2　水土保持方案的效力

水土保持方案批復文件及其批準的水土保持方案，是國家對生產建設項目水土保持后續管理、設計、施工、運行的剛性約束，也是水行政主管部門開展水土保持監督管理、執法檢查和水土保持設施驗收的主要依據。

3.3　水土保持方案的任務

明確了水土保持方案的性質和效力，就可以清晰地梳理出水土保持方案的主要任務：一是明確水土流失防治責任范圍，即生產建設單位依法應承擔水土流失防治義務的區域；二是明確水土流失防治任務；三是明確水土流失防治標準；四是明確水土流失防治技術和措施；五是明確水土保持進度安排；六是明確棄土(石)渣場的位置；七是明確水土保持監測任務與安排。

4切實做好新時期水土保持方案的管理工作

做好新時期水土保持方案管理，需要進一步創新工作思路，堅持簡化規范、科學合理、嚴格有效的原則，重點做好五個方面的工作。

4.1　切實明確水土保持方案審批的目標和任務

行政許可行為區別于其他行政行為的主要特點在于其是一種外部行政行為、要式行政行為和事前控制手段。水土保持方案審批部門要切實把握水土保持方案審批的行政許可屬性，明確擔負的職責和審批內容，不能偏廢，不能節外生枝。在水土保持方案批復中應緊扣法律規定確定審批內容，明確規定水土流失防治責任范圍、防治任務、防治標準、措施安排、工程進度和補償要求，同時明確對生產建設單位的法定管理要求，確保對生產建設項目水土保持的要求明確、措施易行、管理有效。

4.2　切實把牢水土保持方案的開工前置關口

一是要適應國家行政審批制度改革的要求，實行水土保持方案審批與項目核準及其他行政審批并聯辦理。二是要依托國家建立的投資項目在線審批監管平臺和全國水土保持監督管理系統，有效錄入和采集項目水土保持工作信息，及時發現開工前未編報水土保持方案的項目，予以督促、警告和處罰，對未批先建的項目要依法果斷叫停。三是建立企業水土保持監管平臺，將項目水土保持信息和企業社會信用體系對接，公布企業水土保持信用評價紀錄和黑名單。

4.3　切實規范水土保持方案技術評審行為

一是合理劃定技術評審界限，建議對中央和省級立項的項目全面實施第三方技術評審，對市縣級立項的項目推廣實行專家參與技術評審。二是要依法界定技術評審性質，落實技術評審單位職責，明確技術評審法律責任。三是要科學制定技術評審細則，按照水土保持法律法規和規范標準的要求，優化評審程序、內容和標準，明確評審時限，統一評審尺度。四是要嚴格規范技術評審行為，推廣技術評審政府購買服務，強化技術評審單位及專家的廉政要求。

4.4　切實嚴格水土保持方案審批標準

制定并公開水土保持方案審批的政策標準、技術標準和管理標準。政策標準應包括是否符合有關法律、法規、規章和規范性文件規定，以及國家和地方有關規劃和政策；技術標準應包括水土保持方案是否滿足《開發建設項目水土保持技術規范》《開發建設項目水土流失防治標準》等國家和行業標準的要求，是否通過了相應的技術評審；管理標準應包括水土保持方案是否依法明確了生產建設單位水土保持管理的責任和要求，包括監測要求和補償要求。對不能同時滿足政策標準、技術標準和管理標準的水土保持方案應堅決不予批復。同時，要進一步合理劃分地點、規模重大變化和水土保持措施重大變更的范圍，明確審批層級，嚴格規范行政裁量權。

4.5　切實履行水土保持方案實施的行政監管職能

履行水土保持行政監管職能，主要任務是指導和督促生產建設單位落實水土保持法定義務，重點是檢查核實生產建設項目水土保持方案的實施情況，核心是糾正生產建設單位的水土保持違法違規行為。一是要加大檢查力度，特別是要加大對未編報方案項目的監督檢查力度，實現監督檢查全覆蓋。二是推進檢查和執法責任重心下移，以市縣為重點，進一步加強監督管理能力建設，全面提高依法行政水平。三是進一步創新檢查方式，在現場檢查的基礎上，繼續探索會議檢查、報告檢查、監測檢查等多種檢查方法，探索運用無人機、大數據、云計算等現代技術手段，提高檢查效能。通過全面履行法律賦予的監督管理職責，督促生產建設單位全面落實水土流失防治責任、嚴格遵循防治標準，嚴格懲處違法行為，確保水土保持方案有效落實、水土流失有效防控。

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0011-03

[收稿日期]2016-01-12

[作者簡介]張文聰(1968—)，男，山西朔州市人，高級工程師，碩士，從事水土保持監督管理工作。