關于深化改革積極推進我省出租汽車行業健康發展情況面臨的問題和基本思路

王宏皓

（河南省南陽市道路運輸管理局出租汽車管理科科長 河南 南陽市 473000）

關于深化改革積極推進我省出租汽車行業健康發展情況面臨的問題和基本思路

王宏皓

（河南省南陽市道路運輸管理局出租汽車管理科科長 河南 南陽市 473000）

出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充。為貫徹落實省委、省政府全面深化改革的決策部署，積極穩妥地推進我省出租汽車行業改革，促進行業創新發展，轉型升級，更好地滿足人民群眾出行需求，實現出租汽車行業健康穩定發展，現就結合我省城市發展特點、交通需求、道路資源承載能力、環境保護等因素的實際，就深化我省出租汽車改革的有關情況分析思考如下。

一、我省出租汽車行業發展現狀

出租汽車包括傳統出租汽車（也叫巡游出租汽車）和預約出租汽車。

傳統出租汽車噴涂、安裝明顯的出租汽車專用標識，在道路上巡游攬客、站點候客，上世紀八十年代出現，九十年代得到迅猛發展。2013年底，出租汽車管理由城建、公安部門移交至交通運輸部門。目前，我省共有傳統出租汽車企業479家，出租汽車6.03萬輛，從業人員11.4萬人；94%的傳統出租汽車掛靠公司經營；鄭州、平頂山、安陽、新鄉、焦作、三門峽、南陽等7個省轄市實行經營權有償出讓，年有償使用費從2500元至1萬元不等，其余11個省轄市實行經營權無償使用；在我省，除洛陽、漯河、周口、駐馬店、信陽5市未規定出租汽車經營權使用年限外，其他13個市都明確了1-8年不等的使用年限；出租汽車運價由各省轄市實行政府定價、指導價管理。

隨著移動互聯網技術的發展，2014年7月以來出現了預約出租汽車，包括網絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式。網絡預約出租汽車（簡稱網約車）以互聯網技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，開展網約車服務經營活動。網絡服務平臺也就是網約車的經營者。目前，全國網約車平臺主要有滴滴出行、易到用車、神州專車和Uber（優步）等四家，其中滴滴出行約占80%的市場份額。除Uber（總部在美國）外，其余三家總部均在北京，在我省開展有網約車業務。滴滴出行在我省注冊司機約9萬人，日均成交訂單約 3萬份；易道用車只在鄭州開展專車業務，接入平臺的車輛約 8000臺，上述全部為私家車。神州專車在鄭州、洛陽兩地開展業務，投放車輛1200臺，車輛全部為神州專車購置。

二、我省出租汽車行業發展存在的主要問題

新增出租汽車運力困難重重，服務模式單一，以及服務品質屢遭詬病，一直是出租汽車行業發展的“痛點”。隨著人民群眾對高品質出行需求的提高和新興網約車服務業態的出現，我省出租汽車行業和全國一樣，呈現“新老問題疊加，新舊矛盾交織”的復雜局面。具體表現在以下六個方面：

一是運力不足畸形發展。優化城市交通結構，在優先發展城市公共交通的基礎上，適度發展出租汽車，使其與公共交通發展水平相協調，與城市經濟社會發展相適應，是滿足人民群眾出行日益多元化需求的需要。但長期以來，我省出租汽車發展考慮穩定因素，加之已取得經營權的出租汽車企業和掛靠車主固化其利益，運力增加緩慢。2004年來，我省作為全國人口第一大省，增加出租汽車不到1000輛。（增加外省情況？資料作為附件2）。運力不足，也導致出租汽車經營權炒買炒賣，鄭州市出租汽車經營權最高時達 92萬元，近兩年受網約車沖擊，二手出租車價格仍在38萬元左右。

二是司企矛盾突出。出租汽車在發展初期，多為個體經營，單車作業。考慮對單車經營的有效管理，以及出租汽車運營安全、服務質量等因素，實行公司化經營是一種制度選擇，也就是個體出租汽車要掛靠到公司開展運營。這種經營模式，企業是經營者，但不承擔經營風險，司機是勞動者，卻承擔經營風險；加之出租汽車在運營過程中要繳納“兩費”，即車主向掛靠公司繳納管理費，司機向車主繳納車輛承包費（也稱“份子錢”），這種經營風險和收入矛盾，導致司企關系長期緊張。

三是市場運營混亂。由于運力不足和出行需求不同，傳統出租汽車長期以來存在打車難、服務質量不高、拒載、不打表、加價、拼車等現象，也導致“黑車”、三輪車、摩的等非法營運大量滋生，甚至出現套牌出租車、殘疾人高仿真出租車，擾亂了市場經營秩序，也損害了城市形象（這也是網約車得以快速發展的直接原因）。

四是監管手段滯后。尤其是對網約車的管理，目前沒有明確的法規、規章和標準規范，網約車的市場準入、經營許可、資質條件、行業管理等缺乏法律依據，導致網約車駕駛員審查不嚴，安全、服務等乘客合法權益得不得有效保障。外省市（深圳）已發現許多有吸毒、有犯罪前科的人員充當網約車駕駛員；一些地方甚至出現網約車打人、偷拍上傳乘客照片、強奸等現象。

五是不穩定事件多發。網約車經營者通過“高額補貼，低價傾銷”等方式快速搶占市場，對傳統出租車行業造成了強烈沖擊，影響了傳統出租汽車的利益，其收入出現較大幅度下滑，單車營收下降約20%-30%。這也是當前在全國范圍內誘發出租汽車不穩定事件的主要因素。2015年來，我省和全國其他城市一樣，出租汽車市場出現一定范圍不穩定，先后有 11個市發生傳統出租汽車聚眾停運、圍堵對峙事件，要求政府取締網約車平臺，加大“打非打黑”力度，并解決傳統出租車長期以來要求解決又沒有解決好的經營權確權、企業收取管理費過高、經營期延期等一些老問題。

六是網約車存在新的安全穩定隱患。一方面網約車迅速發展，超過傳統出租汽車數十倍，容易產生新的市場壟斷，或引發惡性競爭。省外已出現網約車司機罷工和聚眾事件，而且網約車容易組織，矛盾化解困難，局面容易失控。另一方面網約車平臺存儲巨量個人信息（電話、信用卡、地址等）和公共信息（公眾出行、城市交通、地理信息等），極易外泄，存在個人信息、國家安全信息泄露風險。

三、相關改革精神做法和我省出租汽車改革基本思路

出租汽車改革，歸根結底是方便人民出行、解決“打車難”問題。2015年10月，交通運輸部擬定了“深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見”和“網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法”，在全國范圍內征求意見。今年3月14日，十二屆全國人大四次會議舉行記者會，交通運輸部楊傳堂部長在答記者問時，就出租汽車行業改革、網約車管理等問題，明確了六個方面的意見：一是出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，發展應該適度。二是建立出租汽車運力動態調整機制，及時調整運力規模，解決供需矛盾。三是改革經營權管理，實行經營權期限制和無償使用，不得炒賣和擅自轉讓。四是構建包括巡游出租汽車和預約出租汽車的多樣化服務體系，滿足人民群眾不同層次的出行需求。五是改革“份子錢”調整制度，由政府調控改為由企業、行業協會與駕駛員、工會平等協商；鼓勵和利用互聯網技術構建企業與駕駛員利益的合理分配機制。六是完善價格形成機制，充分發揮運價調節市場供求關系的杠桿作用。

針對網約車，楊傳堂部長指出，網約車屬于城市出租汽車的范疇，一是按照高品質、差異化的經營原則，有序發展網絡約租車。二是在現行的法律框架下，對網絡約租車經營者、駕駛員和車輛實行許可管理。三是規范網絡約租車的經營行為。四是建立多部門聯合監管機制。

深化出租汽車行業改革，社會各界廣泛關注。一些省份也在積極探索嘗試。如，北京市明確出租車經營權由無限期改為有期使用，義烏取消“份子錢”、放開經營權，上海市同意上海大眾出租汽車公司發展網約車服務、接納出租汽車加入，長沙市取消出租汽車特許經營使用費，等等。總體來看，各地的做法和改革深度均不相同，在實施過程中，也有不穩定現象。對出租車改革，更多的城市都在等待交通運輸部改革文件的正式出臺。

在年初召開的全省交通運輸工作會議上，我省把出租汽車改革作為行業改革一項重點工作來謀劃和推進，成立了出租汽車行業改革工作領導小組，積極對接交通運輸部的改革導向，組織開展省內外改革調研，3次召開不同層次的會議進行討論研究。在此基礎上，初步明確了我省出租汽車行業改革的基本思路：即本著“以人為本、鼓勵創新、統籌兼顧、依法規范、循序漸進”的原則，積極構建包括傳統出租汽車和網約車新老業態共存的多樣化服務體系，對新老業態實行分類管理，逐步實現傳統出租汽車和網約車融合發展，為社會公眾提供多樣化、高品質的運輸服務。

（一）扎實做好改革前期準備工作。一是繼續深入開展調研，學習借鑒外省好的經驗和做法。二是加強改革政策指導，研究制定我省《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》，并報省政府研究審定。待國家改革文件出臺后，適時出臺我省的改革政策，確保出租汽車改革部署在我省得到貫徹落實。三是及時跟進市場變化，掌握全省傳統出租汽車市場和網約車動態，分析市場預期，督導地方政府落實出租汽車改革的主體責任。四是提請省人大加強出租汽車經營管理立法工作，研究出臺《河南省出租汽車經營服務管理規定》。同時，鼓勵有立法權的城市修改完善地方出租汽車管理辦法。

（二）積極穩妥推進傳統出租汽車經營權管理制度改革。一是規范完善出租汽車經營期限。對已經實行經營權期限制的 13個省轄市，指導地方政府協商論證，合理確定經營期限；對尚未明確具體經營期限的5個省轄市，指導地方政府逐步實行經營權期限制管理。二是實行經營權無償使用。指導地方政府對新增出租汽車經營權全部實行無償使用，不得變更經營主體；對已經實行有償使用的，指導地方政府制定科學合理的過渡方案，年底前全部取消有償使用費。三是建立經營權退出機制，對經營權期限屆滿、經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全責任事故、嚴重違法經營行為、服務質量信譽考核不合格，以及因故不能繼續經營的，按照有關規定收回經營權。

（三）完善傳統出租汽車經營管理。一是鼓勵出租汽車經營企業通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現代企業制度實行公司化、集約化經營，對車主、司機實行有組織的管理，逐步降低管理成本，提高服務質量。二是規范出租汽車經營行為。督促出租汽車經營者依法與駕駛員簽訂勞動合同或經營合同，明確駕駛員的勞動報酬、工作和休息時間、保險福利等事項。引導出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會平等協商出租汽車承包費（份子錢）標準或定額任務。二是加強從業人員管理。強化駕駛員的教育培訓和管理，加強駕駛員從業資格準入、注冊、繼續教育、從業管理和退出，建立服務標準，規范從業行為，提高文明服務水平。三是加快建立傳統出租汽車打車平臺，通過“出租車+互聯網”，為傳統出租車提供運營服務，推動傳統出租汽車行業轉型升級，減少車輛空駛，方便公眾乘車。鄭州市網約車平臺按照國家標準已經建成，配發全國統一的密鑰系統，平臺設計容量為 10萬出租車，在此基礎上，進一步完善，在全省推廣。四是建立誠信考核體系。在原有傳統出租汽車服務質量信譽考核的基礎上，通過信息平臺，引入群眾點評，建設誠信體系，提高出租汽車服務質量和水平。

（四）規范網約車的管理。一是依據交通運輸部即將出臺的《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》，從網約車經營者、駕駛員和車輛等方面，制定我省的管理規定。待交通運輸部管理辦法正式出臺后，及時修訂完善后出臺。通過法規規章，規范我省網約車發展。二是加快建立網約車行業監管平臺，用行業監管平臺管理網約車平臺，通過信息化手段，對網約車平臺的準入、統計、查詢、發布、共享進行監管，規范網約車網約車平臺的運營。

（五）依法嚴厲打擊非法運營。一是建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯動的打擊非法運營工作機制；二是會同公安等部門集中力量，加大執法力度，在機場、火車站等重點領域組織開展專項整治；三是交通運輸部門進一步強化出租汽車市場管理，嚴厲打擊、依法從嚴查處無證無照、違規違章等違法經營行為。

（六）做好應急處置工作。一是建立改革風險評估機制，會同地方政府和有關部門，在推進改革過程中，對可能出現影響社會穩定的因素進行先期預測、分析和評估，規避減少可能出現的影響社會穩定的因素。二是加強與公安部門和地方政府聯合，完善信息共享機制，拓寬信息來源渠道，協同聯動，確保發生不穩定事件時，能及時有效果斷處置。三是加強與新聞媒體合作，組織正面宣傳報道，主動發聲引導輿情，為改革營造良好環境。

四、幾點建議

當前，出租汽車行業處于敏感期，極易出現不穩定事件。特別是在推進改革中，會觸碰到不同群體的利益，不穩定事件隨時發生。為加快推進出租汽車改革，維護行業大局穩定，建議：

一是省政府成立出租車改革領導小組，研究制訂改革方案，出臺改革文件，建立發展改革、交通運輸、公安、工商、維穩、信訪、宣傳等多部門參加的聯席會議制度，由主管省長或者秘書長任召集人，建立信息互通共享機制，指導全省出租汽車改革和穩定工作。

二是以省政府辦公廳名義下發專門通知，要求各市（縣）人民政府進一步統一思想，認真落實“屬地管理”的要求，重視當前出租汽車改革和穩定工作，組織相關部門積極對接上級政策，掌握行業動態，提前研判，積極主動、扎實推進，穩步推進改革。

三是建議新聞宣傳主管部門繼續加強出租汽車穩定和發展的輿論引導，避免非主流媒體過多炒作造成不良影響，產生新的不穩定因素。

我省傳統出租汽車行業基本情況

目前，我省共有出租汽車公司479家，出租汽車6.03萬輛，出租汽車從業人員11.4萬人。

管理體制。大部制改革后，出租汽車管理權逐步由城建、公安部門移交至交通運輸部門，2013年底，除中牟、魯山外，我省18個省轄市和其他縣（市區）全部移交完畢。目前，鄭州、許昌、漯河和滑縣4地交通運輸部門下設城市客運管理機構，負責出租汽車管理，其余各省轄市、直管縣（市）都歸口到下設的道路運輸管理機構。

經營模式。主要以掛靠經營為主，約占出租汽車總數的94%；公車公營、個體經營分別占4%、2%。

經營權使用。無償使用經營權的有開封、許昌、鶴壁、漯河、信陽、洛陽、周口、駐馬店、濮陽、商丘、濟源等11個省轄市，其余7個省轄市實行經營權有償出讓，年使用費從2500元至10000萬元不等。

經營權年限。安陽、新鄉、南陽、焦作、三門峽、鶴壁、濟源、濮陽、商丘等9市為8年；許昌、開封2市為6年；平頂山為2年，鄭州市為1年；周口、漯河、信陽、洛陽、駐馬店等5市未規定年限。

運價方面。鄭州市起步價為8元，濮陽、濟源為6元，三門峽為4元外，其他省轄市均為5元。起步里程除濟源為3公里，三門峽為1.5公里外，其他均為2公里。里程價1-1.5元不等。此外，開封、洛陽、濟源還加收1元的燃油附加費。

收入分配方面。承包費用（或份子錢）每月2800-4500元，如鄭州、洛陽4000元，開封3450元，新鄉、汝州3300元，周口、南陽3000元。駕駛員收入不等，大多在2500-5000元之間。