城郊地區土地綜合整治的現狀及問題分析
——以成都市安靖鎮F村為例

付國英

四川省社會科學院政治學研究所，四川　成都　610072

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城郊地區土地綜合整治的現狀及問題分析
——以成都市安靖鎮F村為例

付國英*

四川省社會科學院政治學研究所，四川成都610072

摘要：隨著國民經濟的不斷前進，農業逐步成為國家發展的最薄弱環節，全國“三農”問題的日益突出，城鄉差距日益拉大，促使國家逐步加快推進新農村建設，積極推進城鄉一體化進程，并出臺各項政策，采取各項措施，以緩解農村的土地、醫療衛生、社會保障、產業開發等方面的問題。對農村各項事業進行改革，首要問題就是改革土地制度。

關鍵詞：城郊地區；土地綜合整治；問題

在強調穩定農村土地承包關系的前提下，近年來中央開始允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。取消農業稅后，中央繼續強調農地承包權的合法流轉。土地綜合整治就是針對農村土地確權、流轉而提出的規劃，是目前在A村正在實行四大基礎工程之一。

一、基本情況

(一)F村基本村情

F村是一個典型的“城中村”，全村一共有12個社，轄區戶籍人口為3000余人，由于處于成都市郊，外來人口很多，常住人口的最高峰值達到5萬多人。村內流動人口多，導致最大問題是環境衛生狀況糟糕，但是村內治安較好，各街道都安裝有電子眼。由于靠近城市，屬于市郊地帶，加上西南交通大學的經濟輻射效應，該村經濟發展狀況較好，村內居民生活較為富裕，居民收入較高。收入來源主要為房租所得以及一部分的外出務工所得。村內治理模式遵循基層民主理念，采取的是理事會集體負責制。所有決策都有議事會協議商討得出，并在內部分工協作處理。一般一個社有五、六名議事員，議事會成員是由村民推選出來的，一般為村中威望較高的人義務擔任。城鄉結合部的優越地理位置使得該地村民相對較早的嘗到了新農村建設的果實。

(二)F村土地綜合整治發展總體狀況

F村自2010年開始推行土地確權、土地流轉等土地綜合開發的具體措施，并通過制度創新來推進土地規模化經營、集約化生產、農業產業化發展，從而提高土地生產效率，增加農民收入。在土地林地確權登記工作中，向村民小組頒發了《集體集體工作證》，向農戶頒發了《農村土地承包經營權證》、《林權證》、《房屋所有權證》等，并設立耕保金制度，創新了耕地保護制度，積極推動農村產權規范流轉，目標為建立“歸屬明晰、權責明確、保護嚴格流轉通暢”的現代農業產權制度。F村在穩定農村基本經營制度的前提下，堅持“依法、自愿、有償”的原則，該村積極推進土地承包經營權流轉，在建設現代農業、推動農業產業結構調整、加快農村勞動力轉移、促進農民增收等方面發揮了積極的作用。村中土地目前大部分已經綜合整治開發，居民集中安置在靠近安靖鎮周邊，村民每個人能分得到45平方米的宅基地，地段為抓鬮決定，這些宅基地上按照政府統一規劃的建筑模式建造五層樓房。其中國家補貼一部分，剩余由農民自己承擔。目前，許多居民都將樓下四層出租為商用，自家住五樓。由于該地處于城郊，交通便利，市場較好，流動人口多，商業用地需求量大，這也導致了村民的房屋出租有保障，房租收入穩定，故該地居民基本不為生計憂愁，平時生活大多比較悠閑。

二、F村土地綜合整治的效果

(一)經濟發展迅速，居民生活水平提高

農村土地的合理流轉，居民集中安置，這使得了農村土地利用率不斷提高，有效整合了土地資源，提高了土地開發效率，產生了比較顯著的經濟效益。通過土地集中流轉，促進了農村產業結構的優化升級和農業規模化、產業化經營，提高了土地的生產能力，從而為農村發展居民生活水平提高奠定基礎。F村隨著集中居住地樓房建成，周邊經濟環境改善，居民房租收入穩定，加上務工所得，居民收入增長較快，生活水平穩步提高。

(二)土地利用合理化，產業結構升級

傳統的小農經營在目前市場化競爭日益激化的時代，抗風險能力非常有限，存在能力差，競爭力弱，加上個體抵抗自然災害的能力不強，往往導致農村家庭土地經營因災害而破產。小農經營達不到規模生產所擁有的積極效應，管理上，種植方式上的欠科學，很大程度上浪費了土地原本該有的生產能力，使得農產品的生產與銷售經常出現供給不匹配。農民種地不再具有理想效益導致大量農民前往城市務工，青壯勞動力外出致使土地閑置，荒草叢生，造成資源極大浪費。F村通過土地整治改革將土地剩余集中起來進行流轉，使土地得到集中規模化經營。這樣既節約了土地，又使農業產業結構不斷升級，土地利用合理化為村民帶來了更大的收益。

(三)本地就業率上升，留守兒童減少

土地集中流轉給一些企業，促進了農村勞動力轉移和農民增收，提高了農業經營效率。通過土地流轉農民可以獲得相對較高和比較穩定的有償轉讓收入。同時，也增加了本地就業崗位，為本地農民創造了更多的就業機會，使農民從原來單一直接的農業生產者，變為企業和外來業主打工的農業工人，由此增加了打工收入。本地就業機會的增加使得當地居民無需再離鄉背井外出打工，自然減少了留守兒童的數量，緩解了因父母缺位導致的留守兒童問題。目前F村大多數務工人員都選擇就近就業，留守兒童也就有了很好的家庭成長環境。

(四)縮小了城鄉差距

我國長期以來存在著城鄉二元結構，導致了經濟社會發展的不協調、不平衡，城鄉差距逐步拉大。因此，要縮小城鄉差距，就要要加大以工促農、以城帶鄉力度，著力加強對現代農業的支持，著力加強對農民增收的支持，著力加強對農村建設的支持，加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，推進社會主義新農村建設。故而進行農村土地的綜合整治，有力的促進了實現城鎮化的目標，縮小了城鄉差距，有利于統籌城鄉發展，促進社會主義和諧社會的建設。

(五)帶動了社會保障及公共服務的改善

隨著土地整合帶來的經濟發展水平和居民生活水平的穩步提高，加上國家的相關政策傾斜，例如新農合、大病統籌險等，村民的醫療養老保險覆蓋率擴大，大多數百姓都得到了養老、醫療保障。在環境衛生等公共服務方面，F村每年投入80多萬元，重點解決臟亂差等頑疾。通過隨機突查的方式監督各社的衛生處理工作，獎優罰劣，效果顯著。總體而言，F村的社保保障以及衛生環境等公共服務狀況比以前有了很大的改善。

三、F村土地綜合整治中存在的問題

(一)經濟發展單一，居民收入來源單一

土地綜合整治之前，農民依靠土地獲得收入，基本靠中一些農作物。經濟發展緩慢，收入來源單一自然是不言而喻。然而，土地綜合整治以后的現在，經濟發展仍舊比較單一。據調查，村里目前還沒有建成自己特色產業。經濟的所有重力都在房租上，產業發展還很稚嫩，農民收入由以前的種植收入到房租收入。

(二)相關政策法律知識不足，土地流轉程序不規范

群眾對相關的法律法規認識不足，基層干部法律意識還比較淡薄。盡管《土地承包法》早已正式實施，但有的地方對《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規宣傳不到位，農戶對土地承包及流轉政策不夠熟悉，因此在合同的簽訂和流轉過程中出現了土地糾紛。目前F村的一個社還有225多畝土地正荒廢著，這塊土地本是村大隊流轉給某家公司，并告知該土地流轉后用來園林建設。但等到該公司施工時村民才發現這并不是用來建園林，而是另作他用，于是村民集體反對，并阻止公司施工。后村民協商后要求增加土地流轉費用方允許其施工，而公司一方認為已經簽訂合同，故不同意加錢。在雙方的對峙中施工被迫停止，于是公司停止支付流轉金，從而造成土地荒置，村民無收入的狀態。在訪問時得知村民對于合同相關事項、法律依據等都不甚了解。

(三)村內貧富差距仍較大

為了減小貧富差距，統籌城鄉發展，國家大力推動新農村建設。然而，城鄉差距雖有所緩解，但村內貧富差距仍然存在。據了解，村社內有部分分到宅基地而修不起房的，只能將土地轉讓給他人。有些土地尚未得到整治的與已經整治的收入差距也很大。

(四)缺乏民主監督，調解機構

土地綜合整治的各種政策、規劃都相當完善，但是到了具體事實上總有一些紕漏產生，原因就是缺乏監督部門，協調機構。由于民主治理機制的缺位，出現了大量的內部人腐敗現象，制造了大量矛盾。尤其是土地規模經營和政府投入鄉村的資源，沒有民主監督機構的監督，這場土地綜合整治甚至可能是新一輪基層矛盾醞釀、積累和爆發的開始。某社因為土地問題得不到解決而被迫用向媒體披露等方式尋求幫助，但仍舊不能很好的解決問題。

作者簡介：付國英(1989-)，女，河南林州人，四川省社會科學院政治學所碩士研究生，研究方向：政治學理論。

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)07-0084-02