皖江城市帶城鄉土地置換情況調研
——基于主體功能區的視角

許宗鳳 徐詩舉

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

皖江城市帶城鄉土地置換情況調研
——基于主體功能區的視角

許宗鳳 徐詩舉

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

城鄉土地置換包括掛鉤置換和土地置換。目前土地置換政策被叫停，現行的掛鉤置換政策被限定在縣行政區域內進行，導致皖江城市帶限制開發區建設用地大量閑置，重點開發區建設用地嚴重短缺。按照常住人口居民點及工礦用地均衡的假設，測算出皖江城市帶主體功能區之間存在460.64千公頃的城鄉建設用地置換潛力。建議皖江城市帶主體功能區之間建立城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑使用制度、嘗試耕地占補平衡新路徑以及探索增減掛鉤試點項目區跨縣級行政區域設置。

皖江城市帶；主體功能區；城鄉土地置換；增減掛鉤；占補平衡

一、引言與文獻綜述

皖江是對長江安徽段的簡稱，皖江地區泛指安徽境內沿長江兩岸地區。2010年國務院批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，2016年合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城等8個皖江城市納入《長江三角洲城市群發展規劃》。隨著皖江城市帶區域城鎮化建設建設步伐的加快，城市建設用地短缺與農村建設用地閑置的現象并存，導致城鄉土地資源低效配置。因此，安徽省在2006年就突破傳統土地管理思維模式，開始實施城鄉建設用地增減掛鉤制度。

吳萍等（2009）[1]認為城鄉土地置換包括掛鉤置換（城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤）和土地地置換，二者在本質上相同，都是在區際間上對非農建設用地和農用地的等量等質互換，只是一個是通過掛鉤周轉指標的形式，一個通過以地易地的折抵形式實現互換。2006年8月安徽省政府頒布實施《安徽省建設用地置換暫行辦法》以來，學界對皖江城市帶地區城鄉土地置換的研究較多。例如，王勇等（2009）[2]、 張興榆等（2010）[3]、 唐飛（2011）[4]調研了滁州市南譙區、來安縣等地城鄉土地置換情況并對農村居民點土地置換潛力進行測算；張金明等（2011）[5]對安慶市太湖縣宅基地置換調查分析；張曉云等（2014）[6]對宣城市地票交易制度進行了總結；付英（2016）[7]對皖江城市帶城鄉土地利用情況進行了調研。

上述研究對規范城鄉土地置換項目選址、保護耕地和維護農民利益等方面都提出了很好的建議。但是，到目前為止，國內學者僅限于對皖江城市帶某個縣（市、區）的城鄉土地置換情況進行研究，沒有從區域總體戰略布局，尤其是沒能從主體功能區發展戰略的視角研究城鄉土地資源的優化配置。

二、皖江城市帶城鄉土地置換情況

2006年以來，隨著國家對土地管理宏觀政策的變化，皖江城市帶城鄉土地置換經歷了土地置換、土地置換和掛鉤置換并存和掛鉤置換等三個階段。

（一）土地置換階段（2006.8-2009.4）

2004年10月，我國頒布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，這成為地方政府制定土地置換政策最早依據。2006年8月安徽省政府頒布《安徽省建設用地置換暫行辦法》，各地可以依據土地利用總體規劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設用地，通過調整合并為適宜利用的建設用地或者與規劃為建設用地的農用地進行調整。土地置換主要表現為如下特點：（1）土地置換審批權限下放。土地置換審批權限也在基層政府，具體規定如下：國有建設用地之間、農民集體所有建設用地之間的置換，由市、縣人民政府審批；建設用地與農用地之間的置換，由有農用地轉用批準權的人民政府審批；國有土地與農民集體所有土地之間的置換，由省人民政府審批。（2）土地置換規模較大。由于城鄉土地置換審批權限在省以下各級政府，客觀上，皖江城市帶城鎮化發展對建設用地指標需求較大，因此各縣區土地置換規模較大。例如，合肥市肥西縣僅在2007—2009年，就實施和申報農村集體建設用地置換18個批次，合計面積10475.9畝，新增耕地面積高達9951.52畝。①

（二）土地置換和掛鉤置換并存階段（2009.4-2010.12）

根據《國土資源部關于印發城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法的通知》（國土資發〔2008〕138號），2009年4月，安徽省人民政府辦公廳頒布《關于做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，皖江城市帶城鄉土地置換進入土地地置換和掛鉤置換并存階段。這一階段的土地掛鉤置換主要特征是允許城鄉土地置換指標跨區域調整。為了解決區域之間土地資源需求差異，2010年5月，安徽省國土資源廳頒布的《安徽省建設用地置換指標使用管理暫行規定》，對有關作如下規定：一是省國土資源廳統籌10%的置換指標統一用于皖江城市帶承接產業轉移示范區內有償調劑使用；二是示范區內的建設用地置換指標可以跨市、縣（市）有償流轉使用；三是示范區內市、縣（市、區）為皖北和沿淮三市六縣②墊付前期資金、整理置換建設用地確認的置換指標，可以有償調劑給資金墊付方使用或作價入股在共建合作園區內使用?！栋不帐〗ㄔO用地置換指標使用管理暫行規定》的頒布實施，意味著安徽省土地指標實行跨區流轉正式啟動。

2010年12月以前，通過土地置換和掛鉤置換將部分農村建設用地指標調劑到城鎮使用，對優化城鄉土地資源配置發揮了積極作用，但也出現片面追求城鎮建設用地指標、擅自開展土地置換、突破掛鉤指標、逼農民上樓等嚴重擾亂土地秩序、侵害了農民權益的問題。例如，2009年皖江城市帶D縣制定的《申報土地置換安置點為新農村建設示范點標準》，規定每戶宅基地的面積不超過160平方米。因為，農戶宅基地除了用以建設居住房屋以外，還有雞舍、豬圈、宅院、草垛等用地，宅基地面積標準過低顯然不符合農村實際。

（三）掛鉤置換階段（2010年12月至今）

2010年12月，國務院頒布《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(簡稱國發“47號文件”) ，對于各地不符合國發“47號文件”規定的涉及建設用地置換、復墾土地周轉等的地方政策文件和相關規定一律予以廢止。2011年4月，《安徽省人民政府轉發國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（皖政〔2011〕34號）頒布，至此，《安徽省建設用地置換暫行辦法》廢止，建設用地置換被叫停。2011年12月國土資源部下發了《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發〔2011〕224號），2012年2月安徽省國土廳下達了《關于進一步規范開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（皖國土資〔2012〕34號），對規范開展城鄉建設用地增減掛鉤項目的選擇、批準、驗收、監管等做出了具體、明確的要求。

國家嚴格規范掛鉤制度以來，有力扭轉了各地片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，制止了以各種名義擅自開展土地置換、突破掛鉤周轉指標、盲目大拆大建和強迫農民住高樓等行為，農民權益在一定程度上得到了維護。然而由于建設用地置被叫停以及嚴禁掛鉤指標跨區域調劑等原因，導致皖江城市帶地區經濟和人口集聚能力較強的區域建設用地嚴重不足。例如，根據2015年度安徽省先后十五批次審批通過城鄉建設用地增減掛鉤試點項目實施方案，全省拆舊項目4694.87公頃，新建項目4278.653公頃。其中，皖江城市帶區域，拆舊項目2337.937公頃，新建項目2234.914公頃。③也就是說，2015年皖江城市帶經過審批的城鄉建設用地增減掛鉤試點項目實施后，僅增加建設用地指標100公頃左右。更為重要的是，皖江城市帶區域經過前些年大規模的土地整理和造田造地，目前可整理開發的土地后備資源已嚴重不足，部分地區出現有了新增建設用地指標，但因無法實現耕地占補平衡而通不過審批的現象，導致一些區域中心城市房地產價格過高，造成生產、流通和居住成本過高，反過來又嚴重制約了經濟增長和城鎮化發展。同時，隨著國家農產品主產區和重點生態功能區的農村人口流出，出現大量“空心村”，宅基地閑置嚴重。

三、皖江城市帶城鄉土地置換潛力測算

根據《安徽省主體功能區規劃》④，皖江城市帶承接產業轉移示范區的58各縣（市、區），⑤被規劃為重點開發區和限制開發區的各占29個。皖江城市帶建設用地需求量較大，預計2015-2020年城鎮建設用地將增加130千公頃，年增長率為10.53%。⑥皖江城市帶未利用地面積較小，主要分布在生態環境突出區域，總體質量較差，環境脆弱，適宜開墾土地極其有限。⑦尤其是皖江城市帶重點開發區，經過前些年大規模的土地整理和造田造地，目前可整理開發的土地后備資源已嚴重不足，而且今后還要承擔大量退耕還湖、退耕還林任務。因此，皖江城市帶重點開發區土地資源緊張狀況在相當長的時間內難以改變。

皖江城市帶限制開發區包括江淮丘陵國家級農產品主產區、沿江平原國家級農產品產區、大別山區國家級重點生態功能區以及皖南山區省級重點生態功能區，人口流出較多，由于農村宅基地等要素無法變現，戶籍人口黏性較大，2014年戶籍人口1648.18萬人，常住人口1395.6萬人，戶籍人口超出常住人口252.58萬人，而居民點及工礦用地460.64千公頃，導致居民點及工礦用地大量閑置。皖江城市帶重點開發區經濟與人口集聚能力較強，近些年集聚的流動人口較多，2014年常住人口1448.30萬人，戶籍人口1526.8萬人，常住人口大于戶籍人口78.5萬人，居民點及工礦用地相對不足，僅為368.18千公頃，由于缺乏新增建設用地，發展空間受限，且導致房價過高。因此，皖江城市帶解決城鎮化建設用地不足問題，主要應依靠盤活現有存量建設用地，尤其需要盤活現有限制的居民點及工礦用地。皖江城市帶主體功能區居民點及工礦用地與人口分布具體情況，參見附表1。

本文以常住人口居民點及工礦用地均衡為假設前提，即區域間建設用地占用面積應與常住人口數量完全正相關（相關系數為1），以居民點及工礦用地替代建設用地，用以測算皖江城市帶限制開發區與重點開發區之間城鄉土地置換潛力。

數據來源：《安徽省主體功能區規劃》、《安徽統計年鑒-2015》

令：皖江城市帶全部常住人口為CZR，其中重點開發區常住人口為CZRZ，限制開發區常住人口為CZRx；皖江城市帶全部居民點及工礦用地為JGD，其中重點開發區居民點及工礦用地為JGDZ，限制開發區居民點及工礦用地為JGDx；重點開發區均衡的居民點及工礦用地為JGDZ＊，限制開發區均衡的居民點及工礦用地為JGDx＊。

則有：

于是：

將表1數據帶入(4)(5)計算得出：

因此有：

顯然，JGDZ＊－JGDZ表示重點開發區增加居民點及工礦用地面積，JGDx＊－JGDx表示限制開發區減少居民點及工礦用地面積。也就是說，在區域常住人口居民點及工礦用地均衡的假設條件下，限制開發區應當通過對閑置和廢舊居民點和工礦用地進行復墾，減少建設用地面積64.83千公頃，增加耕地面積64.83千公頃；相應地，皖江城市帶重點開發區應當通過有償方式購買限制開發區的建設用地指標，減少耕地面積64.83千公頃，增加建設用地面積64.83千公頃。從總體上來看，通過皖江城市帶限制開發區與重點開發區之間的建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡，實現皖江城市帶區域耕地總量不減少。具體情況參見表2.

表2 皖江城市帶主體功能區城鄉建設用地置換潛力

四、結論與政策建議

（一）結論

皖江城市帶建設用地指標在空間上閑置與短缺并存。由于限制開發區人口凈流出造成宅基地大量閑置，重點開發區人口凈流入導致建設用地嚴重不足。儲備土地較多的限制開發區域存在清理閑置土地的壓力，項目落地較多的重點開發區域則陷入用地政策、計劃指標調劑限制的困境。以縣為單元的增減掛鉤政策阻礙了主體功能區戰略的實施。顯然，當前的增減掛鉤政策，不利于不同類型主體功能區之間建設用地指標的調劑，阻礙了皖江城市帶主體功能區戰略的實施。

主體功能區規劃是以縣為基本行政單元確定其主體功能定位。例如，規劃為限制開發區的縣（市），不允許進行大規模工業開發，經濟和人口集聚能力較弱，導致宅基地和工礦用地的閑置，本文測算皖江城市帶限制開發區居民點及工礦用地閑置面積為64.83千公頃。規劃為重點開發區的縣（市、區），作為國家或區域新的經濟增長極和人口集聚地，對建設用地指標的需求較大，本文認為應將皖江城市帶限制開發區閑置的64.83千公頃居民點及工礦用地通過整治復墾為耕地，并通過跨區域掛鉤置換跨區域調劑。

（二）政策建議

一是建立皖江城市帶主體功能區之間城鄉建設用地增減掛鉤指標調劑使用制度。皖江城市帶承接產業轉移示范區是國家實施長江經濟帶發展戰略的重點區域和長三角城市群發展規劃的重要組成部分，也是江淮丘陵和沿江平原等國家級農產品主產區，皖江城市帶限制開發區與重點開發區之間土地資源互補性強，通過對限制開發區閑置居民點和工礦用地的整治和復墾增加建設用地指標，有償調劑到重點開發區，既能增加農產品主產區的耕地比重，也能增加重點開發區的建設用地比重，有利于實施國家主體功能區發展戰略。

二是嘗試建立皖江城市帶耕地占補平衡新路徑。突破行政區域限制，完善異地補充耕地機制，鼓勵不同主體功能定位的縣（市、區）之間可以按照自愿協商原則，調劑使用耕地占補平衡指標，通過58個縣（市、區）之間，通過市場競爭方式，自行確定合理補償價格。同時，允許耕地后備資源不足的重點開發區，在耕地后備資源充足的限制開發區開墾耕地，實現異地占補平衡。

三是探索增減掛鉤試點項目區跨縣級行政區域設置。皖江城市帶重點開發區的29個縣（市、區）與限制開發區的29個縣（市）交錯分布，每個重點開發區的縣（市、區）周邊都有限制開發區的縣（市）?？梢栽谕罱鞘袔Х秶鷥炔煌愋拖噜彽闹黧w功能區之間，探索增減掛鉤試點項目區跨縣級行政區域設置。這需要在充分論證的基礎上，向中央提出在皖江城市帶進行現行試點的建議。試點區域選擇，除了需要兩個不同類型主體功能區單元之間地緣相近以外，還應符合區域間人文、地理等共性較多、區際聯系較為緊密、土地供求互補性強以及農村基層組織比較健全等條件。

注:

①倪明芳、宋禹飛.肥西土地置換增地近萬畝, 2007年啟動農村集體建設用地置換工作以來共實施了18個批次[N].中國國土資源報，2010-01-07（003）

②根據《中共安徽省委、安徽省人民政府關于加快皖北和沿淮部分市縣發展的若干政策意見》（皖發〔2008〕21號），“三市六縣”是指亳州、宿州、阜陽三市（包括所轄17個縣、市、區）以及沿淮的五河、固鎮、懷遠、鳳陽、壽縣、霍邱六縣。

③根據安徽省國土資源廳網站公布的2015年度第一至十五批次《城鄉建設用地增減掛鉤試點項目實施方案報批表》整理計算得出，http://www.ahgtt.gov.cn/site/search_show.jsp? row_id=112015070000012418

④2013年2月安徽省政府印發《安徽省主體功能區規劃》(皖發〔2013〕82號)，將全省國土空間劃分為三類主體功能區，即重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。

⑤2010年國務院批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，皖江城市帶包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、巢湖、滁州、宣城九市，以及六安市的金安區和舒城縣，共59個縣（市、區）。2011年國務院批復同意撤銷地級巢湖市，2015年國務院批復同意將銅陵縣與銅官山區合并為義安區，皖江城市帶包括八市，共58個縣（市、區）。

⑥根據黃金碧等的研究結果，2015-2010年皖江城市帶將新增建設用地1300.46km2，換算約為130千公頃，參見黃金碧、馮長春.《基于DEA模型優化的城鎮建設用地需求預測——以皖江城市帶為例[J].《城市發展研究》，2013（11）：第77頁⑦安徽省國土資源廳網站：《安徽省土地整治規劃（2011-2015年）》http://www.ahgtt.gov.cn/zwgk/gkml_show.jsp? row_id=302013020000007341

[1]吳萍,李愛新,吳克寧,等.城鄉土地掛鉤置換的相關問題探討[C].2009年中國土地學會學術年會論文集,2009-11-30:485-489.

[2]王勇,李子俊.破解土地瓶頸,實現城鄉雙贏——滁州市開展土地置換統籌城鄉科學發展紀實[N].南京日報,2009-07-08(A05).

[3]張興榆,黃賢金,王銳,等.滁州市南譙區農村居民點土地置換潛力測算[J].資源科學,2010(3):557-563.

[4]唐飛.來安土地置換調查研究[D].合肥:安徽大學,2011.

[5]張金明,陳利根,張振華.宅基地置換的實證分析——安徽省太湖縣實踐調查[J].山東農業大學學報(社會科學版), 2011(2):43-48.

[6]張曉云,常軍,楊俊.反思與改良: 安徽宣城市地票交易制度[J].內蒙古農業大學學報(社會科學版),2014(5):26-29,85.

[7]付英.經濟轉型:強化土地推手作用——皖江經濟帶土地利用情況調研[N].中國國土資源報,2016-04-29(5).

Wanjiang City Belt Replacement of Urban and Rural Land Investigation: from the Perspective of the Main Function Areas

Xu Zong-feng,Xu Shi-ju
（ Tongling University, Tongling Anhui 244061,China）

Urban and rural land replacement, including linked replacement and land replacement, the policy was halted and current linked replacement policy is limited within the administrative area of county, resulting in Wanjiang City Belt to limit development zone construction land a large number of idle and construction of key development areas with a serious shortage. In accordance with the resident population of residential and industrial land equilibrium assumptions, estimates of the Wanjiang City Belt of main function area between 460.64 thousands of hectares of construction with potential for replacement. We suggest Wanjiang City Belt between the main functional areas implementation of urban and rural construction with linked to changes in parameters adjusting system and farmland requisition compensation balance new path.

Wanjiang City Belt; main functional areas; urban land replacement; increase and decrease connection of urban and rural construction land; complementary balance

F127

A

1672-0547(2016)05-0061-04

2016-08-27

教育部人文社科規劃基金項目“主體功能區視閾下的城鄉土地置換問題研究——以皖江城市帶為例”(12YJA790157);國家社科基金項目“促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策研究”(12BJL070)

許宗鳳(1964-),女,安徽無為人,銅陵學院教授,財稅與公共管理學院院長,研究方向:財稅理論與政策；

徐詩舉(1968-),男,安徽長豐人,銅陵學院教授,經濟學博士,研究方向:區域經濟與地方財政。