基層依法治檔難點及對策探析

文·徐曉屏

基層依法治檔難點及對策探析

文·徐曉屏

自1987年《檔案法》頒布以來，與之相配套的檔案行政法規、地方檔案法規、檔案行政規章陸續出臺，形成了比較完善的檔案法律法規體系，保證了檔案事業的有法可依，實現了檔案管理從單一行政管理向依法治檔的轉變。但是，從現實情況看，基層檔案行政管理部門依據的法律法規對監督方面內容作原則性規定的多，實際操作的方法少，執法監督難以到位。另外，受全國范圍內壓縮編制影響，近幾年地方基層檔案部門人員增補難度加大，檔案人員人手不足，執法人員人手更少，使地方基層依法治檔工作難度重重。

一、基層依法治檔的主要難點

（一）檔案法制意識淡薄是基層依法治檔的“主觀障礙”

經過各級檔案部門的深入宣傳和不懈努力，目前，全社會的檔案意識普遍提升，各級政府也將檔案工作列入國民經濟和社會發展規劃，檔案工作取得了長足進步。但是，與《民法》《公司法》《土地管理法》等法律相比，《檔案法》在社會影響上還存在明顯差距。對檔案管理的地位、意義、作用認識不足，不了解違反《檔案法》后果的還大有人在，特別是在部分基層單位仍然存在法制觀念淡薄現象。比如個別單位領導對檔案工作重視不夠，沒有設立專門檔案機構和檔案管理人員；檔案人員專業水平還不夠高，有些基層檔案管理人員兼職過多或調動過頻，難以安心檔案工作，責任心也受到影響；極個別基層單位甚至存在不按規定歸檔、移交和保管現象，致使檔案面臨散失和損毀風險；依法治檔多停留于書面等等。這些問題在很大程度上為基層依法治檔工作增加了難度。

（二）檔案部門地位是基層依法治檔的“客觀障礙”

隨著經濟社會的發展，整個社會對文化的需求越來越強，作為文化事業重要組成部分的檔案工作，社會對其需求也“水漲船高”。但是另一方面，檔案工作畢竟不是黨委、政府中心工作和重點工作，檔案部門“地位不高”。這樣在現實中就出現了兩種情況，一是地方檔案部門檔案行政職能弱化，要安排大量人力物力財力去完成招商引資等重點考核的“硬指標”，還有防火等地方階段性的中心任務。二是造成部分單位不重視檔案工作這樣的“軟指標”，檔案工作的分管領導基本上是“分而不管”。比如，《山東省重大活動檔案管理辦法》中規定，“需要檔案行政管理部門參與拍攝和檔案資料收集工作的重大活動，主辦或者承辦單位應當在重大活動確定后及時通知本級檔案行政管理部門，檔案行政管理部門可以根據需要安排專業人員參與拍攝和檔案資料收集。”基層黨委辦公室、政府辦公室和檔案部門也下發文件也對此事項進行了強調和部署，但還是有人認為檔案部門只是活動結束后文件資料的接收部門，而不是活動進行中的參與單位，造成檔案部門在本地區有些重大活動開展時“后知后覺”，不能每次都及時參與收集現場資料。

（三）對檔案違法行為制裁乏力是基層依法治檔的“主要障礙”

由于基層檔案行政管理部門擁有的執法權有限，造成了檔案行政執法機關在執法時無法樹立權威，執法難度較大，存在“以指導代替執法”現象。再加上檔案違法行為有其手段隱密性和社會危害影響局部性的特點，致使違法案件產生后，很難立即為社會所知和及時被行政執法部門發現，如果本單位不舉報，行政執法部門有時往往難以掌握案件線索，這為檔案執法增加了難度，并導致基層檔案行政執法實際處置的少。另外，法條重合現象是檔案違法行為查處的又一難點。同一檔案違法行為觸犯不同法律法規的現象發生時，同一行為可能受到不同執法部門依照不同法律的多次處罰，這就與《行政處罰法》“一事不再罰”的基本原則相沖突，造成檔案執法困難。

（四）檔案行政執法手段單一是影響基層依法治檔的“重要障礙”

目前，在依法治檔法律法規文件中，作原則性規定的條文多，可操作的方法手段少。基層檔案行政執法檢查手段和方式比較單一，往往采用“發出檢查通知→實施檢查→反饋意見→整改落實”這種固定的程序。這種單一的工作程序造成很多單位在臨檢前幾天匆忙準備、應付了事，執法檢查工作流于形式，檢查方式簡單且針對性不強，影響了執法檢查效果，執法監督難以到位。

二、解決基層依法治檔難的策略

（一）加強檔案宣傳，促依法治檔觀念“入心”

順利推進依法治檔，行使好法律賦予檔案行政管理部門的職能，需要全社會的理解和支持。目前基層依法治檔最大的障礙是社會各界檔案意識不足，重視程度不夠。要使依法治檔觀念深入“人心”，需要從三方面加強檔案宣傳。

一要爭取黨委、政府的支持，加大《檔案法》《山東省檔案條例》和《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》的宣傳貫徹。主動向黨委、政府領導提供學習檔案法文件資料及情況報告；經常向黨委、政府分管領導匯報檔案執法情況，請示具體問題；邀請黨委、政府領導參加檔案執法重大活動，爭取把檔案工作列入各部門目標責任考核，最終提高檔案部門地位，使依法治檔工作得到黨委、政府人力物力的實質支持。

二要做好法制教育培訓工作。做好系統內檔案工作人員法制教育工作的同時，擴大檔案教育培訓班受眾范圍，舉辦領導干部檔案專題培訓。將檔案法制宣傳列入檔案培訓課程，精心選取發生在人們身邊的、可以引起共鳴的具體案例，從警示案例入手，講解檔案法制知識，達到教育目的，提高人們的檔案法制意識。

三要做到宣傳方法新穎化、宣傳渠道多樣化，增加檔案宣傳的深度和廣度。加大檔案工作在成本低廉、使用便捷的新媒體工具上的傳播，利用微信、微博等社會化媒體受眾海量、傳播迅速的優點，加快布局計算機網絡與移動網絡上的檔案宣傳工作，擴大檔案宣傳的社會覆蓋面，最終做到宣傳工作常態化，提升全社會的檔案意識。

（二）加強業務建設，夯實依法治檔“地基”

一要夯實檔案業務基礎，構筑資源豐富、門類齊全、清晰有序、精品迭出的檔案資源體系，打造突出地方特色的高容量檔案信息庫。認真執行國家檔案局令第九號《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》，加強實物檔案、照片檔案、音頻檔案、視頻檔案等多介質檔案收集力度，大力征集民生檔案、非物質文化遺產、地方特色產品、城市發展檔案等，豐富館藏資源，為檔案提供利用創造良好的基礎條件。

二要創新服務思維，打破被動服務局面，在開發利用服務現實上下功夫。緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，抓住發展亮點，深度挖掘館藏特色檔案資源，開發出宣傳本地地域優點的、社會公眾喜聞樂見的優秀檔案文化產品，通過出版檔案編研作品、舉辦展覽等形式提供主動服務，把館藏檔案由靜態轉化為動態，以作為贏地位。

（三）健全執法機制，強化行政執法責任

檔案行政管理部門應敢于執法、勤于執法、善于執法、嚴于執法，實現檔案執法規范化、常態化。

一要建立靈敏的信息傳遞機制，及時處理違法行為。除了日常檔案執法監督檢查，還要通過各種途徑向社會廣而告之檔案違法、違紀案件舉報、投訴方式，借助社會大眾的力量及時發現檔案管理中存在的問題和違法行為，使執法查處及時到位。

二要建立健全責任機制，用制度規范人。建立健全檔案執法人員崗位責任制、評查考核和糾錯問責制度。根據年度依法行政計劃，明確相關責任人的具體責任，將責任落實到位，嚴格檔案依法行政責任追究，促使執法查處規范、準確到位。

三要建立民主監督機制，自覺接受外部監督。在電視、廣播電臺、網絡等傳播媒體上主動公開檔案執法責任機構、責任人及執法投訴電話。通過網站信箱來信、微博微信互動、舉辦座談等方式，積極聽取公眾對依法治檔的意見，充分發揮社會公眾的外部監督作用，使執法查處自覺到位。

（四）加強隊伍建設，提高依法行政水平

依法治檔要落實到位，提高隊伍素質是關鍵。“才者，德之資也；德者，才之帥也。” 檔案執法人員選人用人要堅持德才兼備、以德為先。建立相應的人才培訓機制、人才競爭機制、人才獎勵機制，提高執法人員的職業素養。要嚴格執行檔案行政執法人員持證上崗制度，切實加強檔案行政執法培訓，提高執法人員的責任意識、法律素養和依法行政能力，加快打造一支專業化、職業化的執法隊伍，為依法治檔提供強有力的人才保證。

（作者單位：煙臺市牟平區檔案局）