海綿城市建設規劃法定化思路研究

周鵬飛,張其成,胡東起,陳 星,朱立琴

(1.河海大學水文水資源學院,江蘇 南京 210098;2.河海大學馬克思主義學院,江蘇 南京 210098)

近年來,城市“熱島效應”、夏季“看海”現象、河道黑臭、水生態系統退化等水問題頻發,為應對氣候變化,緩解傳統雨水管理的不足,國家積極推行海綿城市建設,通過自然生態基底保護、受損生態空間修復及低影響開發3種途徑,加強城市規劃建設中的管理和控制,增強城市應對極端變化環境下的彈性修復能力,恢復城市自然徑流,從根本上解決城市水系統與生態系統的問題,推進生態低碳型城市建設。

受國家現實需求和政策手段力推的影響,各級地方政府積極開展海綿城市建設的規劃編制和試點申報工作。但在具體建設過程中遇到了諸多問題與挑戰:唐克旺[1]提出了海綿城市建設熱潮中存在建設內容雜亂無序、建設理念運用不系統、城市立地條件考慮不周、建設作用過分夸大等問題;崔廣柏等[2]指出了海綿城市建設的思路體系及技術手段亟待完善;左其亭[3]則重點探討了海綿城市建設涉及的水科學問題及解決途徑。這些問題從深層次反映出當前海綿城市建設缺乏嚴格的指標標準和明確的過程化管理體制,亟須全方位、立體化的頂層設計來引導城市科學合理地進行相關建設活動。探索海綿城市建設規劃法定化思路,可將短期的政策指導行為轉化為長期的制度化、法定化的政府工作,保障各項規劃與法定規劃各層級規劃的深度、實施時序、編制內容等相適應,從而促進海綿城市規劃的順利實施。

1 海綿城市規劃編制總體需求及存在問題

1.1 背景及依據

海綿城市的相關研究最早可追溯到20世紀80年代末90年代初,國外水敏感城市、低影響開發、可持續排水等理念的興起[4],催生了城市雨水資源化利用的系統性研究;而國內近年來城市三大水問題(水資源短缺、水環境污染、水生態退化)情勢日益嚴重,多領域專項規劃中應對此類問題相關理念的應用與實踐方興未艾。

表1 海綿城市規劃相關文件沿革

注:住建部,全稱為中華人民共和國住房和城鄉建設部;國務院,全稱為中華人民共和國國務院;發改委:全稱為中華人民共和國國家發展和改革委員會。

a. 在防洪排澇規劃方面,2013年《城鎮內澇防治技術規范》的出臺,首次設定了內澇防治設計重現期的標準,并將低影響開發設施引入排水防澇,建立排水防澇與天然水系相結合、地面排水與地下雨水管相結合,綠色雨水設施與灰色雨水基礎設施相結合的排澇體系。

b. 在水環境治理規劃方面,崔廣柏等[2,5]提出了“流域綜合治理”的大水體理念,以合理解決河湖面源污染問題；提倡以管渠、泵站、處理廠(站)等灰色基礎設施為主的“工程水利”向以植被淺溝、雨水花園、濕地等綠色基礎設施為主的“生態水利”與灰色基礎設施結合的方向轉變。

c. 在景觀、綠地等規劃方面,俞孔堅等[6-7]提出了“人適應水”的理念,即“水適應性景觀”格局,提倡城市景觀建設應充分利用區域的自然特點,保護區域原有的生態基底,恢復被破壞的生態空間,采取環境友好型的低影響開發措施,同時將雨水利用融入景觀設計,緩解以快排為核心的傳統雨水管理帶來的不足。

在上述理論和實踐成果的推動下,國內逐漸形成了海綿城市理念的雛形[8-10]。而為了改善多數城市“雨后即旱、大雨必澇”的“城市病”,習近平總書記于2013年底提出了“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的‘海綿城市’”的要求,從國家宏觀目標層面為海綿城市建設規劃的編制奠定了理論基礎。此后,國家和地方關于海綿城市建設的政策指導和技術標準等文件逐步出臺(表1),為海綿城市建設規劃的規范化編制提供了具體思路和政策依據。

1.2 問題及挑戰

海綿城市規劃在城市規劃領域屬于新興的專項規劃,各級政府和規劃編制單位對海綿城市規劃的研究深度仍有待提高,規劃編制的各環節均存在著一定問題與挑戰,也使得對本規劃法定化的探索研究尚處于起步階段。

a. 《考核辦法》中較為重視對約束性定量指標的控制,但對其中的生態岸線恢復、地下水位等指標量化方法模糊不清,難以界定;對定性指標的定量描述過于簡化,尤其是所有約束性定性指標未能明確具體的管理控制要求和評估辦法;對約束性指標的控制強度較為籠統,未綜合考慮規劃區域自然和建設條件。

b. 對規劃區水文地質條件、生態基底、基礎設施、產業布局等現狀研究不夠深入,未充分考慮地理空間的異質性;對海綿設施布局的區域適用性及其對指標的影響多借鑒相關研究,未能針對特定城市進行分類研究,可能會使規劃的可操作性和整體效益大打折扣。如東部城市應以洪澇防治和雨水凈化為主,而西北部則更側重雨水資源化利用。因此,須考慮在城市規劃體系中進行專題性研究,探討總體目標實現的可能性和目標分解的控制要求。

c. 地方政府各部門、規劃編制單位對海綿城市理念的認識和重視程度存在一定偏差,包含對控制指標含義及計算方法有分歧、主要部門參與配合度不夠等,致使與其余相關專項規劃的協調性不夠,規劃成果僅為多個項目的羅列堆疊,忽視了規劃間的關聯性和主次矛盾,易出現重復、過度、爛尾建設等問題;此外,部分規劃對“山水林田湖”生態格局的把控有失偏頗,流域性和全局性考慮不充分,將規劃做成了“海綿示范點建設規劃”“海綿設施規劃”。

2 海綿城市規劃法定化思路及內容

海綿城市理念是針對城市開發建設過程中減輕對原有生態空間干擾而提出的一種低影響開發模式，因而,海綿城市建設與城市發展的時序、空間具有較強的匹配性,宜作為城市規劃的重要組成部分。研究將海綿城市相關內容融入現行法定規劃體系進行統籌考慮,同步城市規劃進程,進一步落實海綿城市建設要求,避免過度、重復、無序開發。

2.1 我國現行法定規劃體系思路及內容

我國現行的《中華人民共和國城鄉規劃法》中,法定規劃包含由人民政府組織編制的城鎮體系規劃、城市總體規劃和由行政主管部門組織編制的詳細規劃。法定規劃具有典型的空間均衡、全面統籌、協調安排等特點,在規范規劃程序、內容方面具有一定的政策指導和法律約束作用,以保障規劃實施的可執行性和有效性。

當前法定規劃體系中,從總體規劃階段,到詳細規劃階段,對基礎設施的空間布局,逐一提出了結構、原則、功能等要求,對水系、綠地、管網的管控則由總體原則、保護范圍及空間形態、控制指標等層層遞進,最后落實到分區地塊控制范圍及要求,乃至各項設施設計情況(表2)。整體而言,法定規劃體系對相關雨水利用設施用地空間的布局做了自上而下的明確要求,但相較于海綿城市規劃中提出的“山水林田湖”系統性理念、總體與分區指標控制、管控與落地要求等內容,足以充分體現專項規劃的專業性、完整性和可操作性。這些內容對于促進城鎮化與生態本底的協調發展尤為重要,也深刻反映了推動海綿城市規劃法定化的必要性和迫切性。

表2 城市規劃體系與海綿城市建設規劃主要內容比較

2.2 海綿城市規劃法定化思路

海綿城市規劃法定化的主要意義在于,在法律制度層面上全面保護原生的海綿本底、全面修復受損的海綿空間、全面管控新建的海綿設施。因而,在探索海綿城市規劃法定化的過程中,可基于以下幾點原則及思路來循序推進[11]。

a. 可協調性。基于分層設計(總體規劃階段、詳細規劃階段)的理念,促進海綿城市規劃與法定規劃體系各層級的深度、實施時序、編制內容等相適應,全程化同步法定規劃體系編制進程。在總體規劃階段,以格局理念、實施目標、實施策略為主;在詳細規劃階段,以指標落實、布局控制、實施要求為主;同時注重相關部門的溝通協作,與水系、防洪排澇、道路豎向、土地利用、綠地系統等規劃進行銜接調整,確保規劃的順利實施。

b. 可操作性。立足已有規劃成果,總結各地區規劃經驗,著力探索編制方法的異同點和適用性,補充和完善已有規劃編制辦法;就法定規劃體系中的發展目標、空間目標、工程設施、管理措施4項主要內容,探討將《考核辦法》中18項控制指標納入其中的可能性,并將其劃分為約束性指標和指導性指標兩類,分解落實到法定規劃體系中,實現規劃層面海綿城市理念的全過程控制(表3)。如對于年徑流總量控制率等約束性指標,需要將其納入法定規劃體系的各個層級,而指導性指標主要在控制性、修建性詳細規劃層級分別進行指標落實和布局細化等研究。

c. 可度量性。對于《考核辦法》中難以定量的指標,基于定量與定性相結合的原則,在表3中列出了具有普適性、綜合性、易量化的指標量化方法,如定性指標“藍線、綠線劃定與保護”,可結合水面率、綠地率、容積率等定量指標綜合確定,強化藍線、綠線的管控力度,但須避免對規劃內容及標準準則過分定量化、條理化、格式化,具體考核時可設置分類控制區間,以便合理反映各領域的控制要求,有助于各地區的執行和考核。此外,表3中還將城市水面率納入多項指標量化方法中,強調不得隨意侵占、填埋、更改水面,同時在有條件的地區規劃退地還林、還湖工程,為行泄洪水預留蓄滯空間。

3 法定規劃中海綿城市規劃內容與要求

3.1 總體規劃階段的海綿城市規劃

針對總體規劃在編制、審批方面存在一定滯后性和彈性不足的問題,參照《編制規定》中“海綿城市專項可與城市總體規劃同步編制”的總則要求,建議在總體規劃中納入以下幾點要求,強化總體規

表3 海綿城市規劃控制指標法定化思路

劃對海綿城市建設的宏觀引領作用[12]。

3.1.1 城鎮體系規劃

將“山水林田湖”的生態格局納入城鎮體系布局中[13],明確在城市建設中須統籌考慮自然生態要素之間的關系,通過生態格局的保護和管控,限制城市無序擴張的粗放型發展方式。

a. 河湖水系空間格局。將江河湖庫等水域空間作為天然的海綿體,提出水域保護與開發利用的原則,強化統一調控與管理,保護海綿城市建設的生態載體。

b. 山林農牧空間格局。將山林農牧、綠地、濕地等地塊作為具有調蓄潛力的土地利用單元,提出滯蓄結合的生態保育原則,緩解水資源供需矛盾,形成海綿城市建設的生態屏障。

3.1.2 城市總體規劃及分區規劃

作為一種特殊的農作物，葫蘆不僅是自然瓜果，更是一種人文瓜果[8]，其深厚的文化內涵和廣泛的民眾基礎，決定了葫蘆文化旅游在產品開發和市場開發方面均具有巨大的潛力。雖然東昌府區的葫蘆文化旅游開發尚不成熟，豐富的葫蘆文化資源優勢尚未轉化為旅游產業優勢，但若針對旅游市場的多元化需求，及時開發集品葫蘆宴、住葫蘆院、乘葫蘆舟、干葫蘆活、賞葫蘆戲、購葫蘆器于一體的體驗性旅游產品，必將會在國內葫蘆旅游市場上異軍突出，成為極具地域特色、極富競爭力的鄉村文化旅游品牌。

a. 將海綿城市的理念納入總體規劃的發展目標中,提出“自然積存、自然滲透、自然凈化”的城市發展理念,引導和鼓勵地方城市建設過程中因地制宜采用低影響開發模式。

b. 將表3中年徑流總量控制率等約束性指標納入總體及分區實施策略中,落實近中遠期建設目標,用來控制和評估區域雨水就地消納的能力和資源化利用的程度,突出城市不透水面積比例控制對緩解防洪排澇壓力的重要作用。

c. 考慮海綿城市建設要求,兼顧城市總體布局、綠地系統布局與海綿城市體系間的關系,明確各項海綿設施建設用地控制指標,做好宏觀布局向節點控制的銜接工作。

d. 將海綿設施建設納入近期建設規劃的重要實施對象中,強化對海綿城市建設時序的優先安排,但須合理控制建設強度,避免陷入重復、過度開發的怪圈。

3.2 詳細規劃階段的海綿城市規劃要求

在詳細海綿城市規劃編制階段,應根據實際情況,重點落實好總體規劃中提出的建設目標、指標及要求,并增補控制指標到規劃地塊,細化工程布局與實施要求,同時強化長效管理機制。

3.2.1 控制性詳細規劃階段要求

a. 將表3中9項約束性指標作為重點落實對象,細分到地塊規劃,進行強制性控制。同時考慮地域特征和發展情勢的差異性,保留一定的彈性空間[14]。以城市暴雨內澇災害防治指標為例,部分城市受地勢低洼及外圍水位頂托的影響,內澇控制任務十分艱巨,部分海綿設施的建設效益難以及時有效體現,但從長期看對于地塊的雨水控制大有裨益,因而不同區域的控制要求應視實際情況進行合理區間調控,不能一概而論。

b. 規劃中綠地、道路、水系等分類控制內容,應與綠地系統、防洪排澇等相關專項規劃充分銜接,明確此類規劃建設目標、指標標準及落實要求。

c. 制定分期分批工作計劃,海綿城市規劃試點區、近期建設地區可優先編制,循序推進規劃編制任務,確保《指導意見》提出的不同時期海綿城市建設任務達標。

3.2.2 修建性詳細規劃階段要求

結合修建性詳細規劃確定的各項設施布局(道路系統、綠地及開放空間、建筑空間、供排水等市政設施),提出不同設施中海綿城市建設的具體布置要求。在各項建設內容指標的基礎上,細化綠地下沉、綠色屋頂覆蓋、透水鋪裝等具體措施的布局及規模,同時應注意避免割裂其與海綿設施布局的關系,協調好與區域中、大尺度海綿城市設施及河湖水系的關系,根據地塊建設條件,結合各項設施的功能、規模和適用性,通過系統性的方案比選,優化設施布局。

3.3 規劃管理控制要求

應著力探索規劃編制管控的長效機制,發揮全過程“自上而下”的引導、控制作用。一是結合地方建設實際經驗,完善指標標準、技術導則等,形成一套綜合性、適用性強的規劃編制體系;二是將規劃中約束性指標及建設要求納入建設項目規劃審批程序,包含建設用地條件、“一書兩證”,從而貫穿規劃內容落地實施的始終;三是在編制過程中,應廣泛采納政府部門、領域專家及當地群眾的意見,并將相關意見作為規劃報批稿的附件,建立健全合理的監督、聽證機制。

4 結 語

海綿城市規劃是城市生態化、系統化發展的重要實踐,其本質是城鎮化與自然環境、生態資源的協調發展,相關規劃編制工作仍處于摸索調整中,因而普及和法定化規劃管理實施過程十分必要。

筆者對海綿城市規劃的編制方法改進和納入法定規劃體系的思路做了嘗試性研究,建議今后在實踐過程中從系統布局、指標落地、分區管控、規劃銜接4個方面進一步總結和反思編制過程中存在的問題,充分彰顯海綿城市規劃在未來城市建設管理中的生命力。

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