黃河流域與水有關生態補償框架的探討

韓艷利,婁廣艷,葛 雷，靳會姣

(黃河水資源保護科學研究院,河南 鄭州 450004)

生態補償作為一種重要的有效管理資源與環境的措施,日益受到社會各界的廣泛關注，流域生態補償更是人們廣泛關注的重點領域。學術界開展了一系列相關研究工作,中央政府及許多地方政府積極開展試驗示范,探索開展流域生態補償的途徑和措施,對流域生態補償概念、生態補償標準、生態補償方式和途徑等進行研究,從學術角度提出流域與水生態補償要遵循“誰開發誰保護,誰受益誰補償”的原則[1-6]，從社會學角度提出流域生態補償以實現社會公正為目的,在流域內上下游各地區間實施以直接支付生態補償金為內容的補償方式。在流域生態補償標準方面,有學者提出按照各流域水環境功能區劃的要求,建立流域環境協議,明確流域在各行政交界斷面的水質要求,按水質情況確定補償或賠償的額度;有的學者提出確定流域生態補償標準的重要環節是確定上游生態服務的外溢效益,包括經濟效益和生態效益[7-11]。目前流域生態補償的主要途徑是上級政府對被補償地方政府進行財政轉移支付,或整合相關資金渠道集中用于被補償地區,或同級政府間開展橫向轉移支付。有的地方也探索了一些基于市場機制的生態補償方式,如水權交易、異地開發、建立生態補償基金等[12-18]。黃河流域生態補償工作目前僅處于探索階段,流域各省區在國家政策基礎上開展了流域生態補償相關實踐活動,在生態補償原則、補償方式及補償政策[19-21]方面做了初步研究,但還存在一些問題,主要是對流域與水有關的生態補償類型和生態補償內容尚未進行深入系統的研究。筆者在黃河流域生態環境及生態補償現狀基礎上,借鑒國內外生態補償相關理論和實踐,對黃河流域與水有關生態補償基本框架開展研究,提出重點領域生態補償類型的內容,旨在為黃河流域生態補償機制的建立提供借鑒。

1 黃河流域生態補償現狀

1.1 水資源生態補償

隨著社會經濟快速發展,黃河水資源供需矛盾突出。為了合理利用水資源,黃河水利委員會對黃河干流及主要支流實施取水許可的總量控制管理。2003年在內蒙古和寧夏開展水權轉換試點工作,制定黃河水權轉換管理實施辦法,對水權轉換審批程序和權限、技術文件的編制、水權轉換期限和費用、組織實施與監督管理都做出了明確規定[22-23]。2010年陜西省實施渭河流域水污染補償實施方案,按照化學需氧量的月均濃度設定污染補償資金的額度,對污染補償資金?？钤O專用賬戶,用于區域內污染企業關閉、生態修復、水污染防治、污水處理廠建設及運行等方面;對水質斷面全年達到污染控制目標或水質改善明顯的區市,省財政將用以獎代補的形式進行獎勵。甘肅張掖市為了解決水資源緊缺、總量失控、水資源配置粗放等問題,制訂了一整套規章制度,實行全面水票灌溉管理,并成立了用水者協會,讓農民參與監督。

1.2 礦產資源生態補償

黃河流域礦產資源豐富,但區域開發過程中忽視生態環境保護,產生了水土流失、地表沉陷等環境問題。相關部門出臺了一些規章制度和措施,如《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》《山西省礦產開采生態恢復保證金管理辦法》《生態環境補償費管理辦法》《山西省水土流失補償費治理費的征收使用和管理辦法》等,通過財政轉移支付和征收資源開發稅費等措施對水土流失進行治理和恢復?！陡拭C省的油田生態環境保護條例》《山西省礦山地質災害防治保證金制度實施辦法》《煤炭可持續發展基金》《礦產恢復治理保證金》《山西省地質災害防治條例》《礦山地質災害防治保證金制度實施辦法》等制度措施,規定礦山開采單位要繳納一定的環境補償費或采礦保證金,用來治理和恢復區域的生態環境。

1.3 重要生態功能區生態補償

三江源地區是我國重要生態功能區,也被譽為“中華水塔”,黃河流域49%的水量來自該區域。2005年正式啟動《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》,旨在保護三江源區域生態環境。該規劃以生態保護與建設、農牧民生活基礎設施建設和生態保護支撐三大項目為主要內容,開展包括退耕還林、退牧還草、封山育林、黑土灘治理、生態移民、生態監測等在內的20多項工程。截至2009年底,國家已經投資33億元。經過5年的建設,三江源生態惡化的趨勢得到初步遏制,水源涵養功能得到逐步改善,湖泊濕地面積逐步擴大,三江源徑流量2009年比2006年增加364.3億m3,黑土灘治理區植被覆蓋度由20%提高到80%，并且通過人畜飲水工程、能源工程等的建設,農牧民生產生活條件得到改善。為改善天然林資源過度消耗而引起生態環境惡化的狀況,在黃河上中游地區實施天然林資源保護工程、退牧還草工程,并采取森林生態效益補償基金制度、退耕還林農業稅征收的減免政策,以及向退耕戶提供種苗和造林費補助等,目前已經取得明顯的成效[24]。

黃河流域已在一些局部區域開展了生態補償工作,但流域層面的生態補償工作幾乎還是一個空白,主要存在5方面的問題。一是某行業或部門從自身考慮頒布實施部門或行業的生態補償方案,缺乏生態補償的專門機構和組織。流域生態補償涉及多個行業和部門,必須要有一個機構統一協調和組織開展生態補償工作。二是補償責任主體問題。流域生態補償中,上下游的責任關系不好界定,這是流域生態補償的共性問題。三是補償標準。黃河流域生態補償標準尚無定論,現有標準往往缺乏依據。一般來說,流域生態服務功能價值評估結果是制定流域生態補償標準的依據,但是實際操作過程比較困難。四是相關利益者協商問題。目前上下游之間對流域生態補償尚未達成共識,補償方案難以體現相關者的利益。五是尚未形成流域層面與水有關的生態補償總體框架,缺乏對流域生態補償重點區域與領域的共識。

2 黃河流域生態補償類型與重點領域

2.1 生態補償類型

黃河流域生態環境脆弱,水資源短缺。隨著經濟社會的發展,水資源大規模的開發利用,黃河流域產生了濕地退化、水環境污染及水土流失嚴重、水生態系統惡化、生物多樣性衰減等一系列生態環境問題,成為黃河水資源可持續利用及經濟社會可持續發展的關鍵制約因素。黃河源頭在涵養水源、凈化水質、保持水土、維護流域生態平衡等方面發揮著重要的生態功能,然而由于氣候變化和過度放牧、濫采亂挖等,出現了草場退化、湖泊萎縮、濕地消減、土地沙化、流域產水量下降等生態問題,不僅嚴重影響源頭地區的生態環境,而且也影響到中下游的生態環境。由于黃河源頭區地處高寒地帶,生態環境脆弱,經濟相對貧困,難以獨自承擔建設和保護流域生態環境的重任,同時,源區自身需要發展來擺脫貧困,導致流域上游地區發展經濟與保護流域生態環境的矛盾十分突出。為協調不同區域、不同行業的責任和義務,解決流域上下游之間水資源開發利用所產生的收益不平衡,需要下游受益區和中央政府來幫助流域上游地區共同承擔生態建設的重任。

黃河中游流經水土流失嚴重的黃土高原區,大量的泥沙從這里進入黃河干流,導致黃河主河槽淤積嚴重,泄洪能力降低,下游河道河床萎縮,形成了地上懸河。這里既是黃河下游河道泥沙淤積的主要來沙區,又是經濟落后、生態環境最為脆弱的地區,長期的監管不力,忽視經濟建設與環境保護的關系,使本來就十分脆弱的生態環境更加惡化,因此,必須加強水土流失防治,嚴格執行水土保持法規定的“三同時”(指一切新建、改建和擴建的基本建設項目、技術改造項目、自然開發項目以及可能對環境造成損害的其他工程項目,其中防治污染的設施和其他環境保護設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產)制度,要通過建立生態補償機制來獲取更多的資金支持,以保證生態保護工作的持續性,促進經濟社會可持續發展。黃河中下游地區分布著大量的工業企業,如寧蒙河段的重化工產業區,企業耗用了大量水資源,導致水資源供需失衡,水污染嚴重。造成目前水資源短缺和水污染程度加深有多方面的原因,管理制度的缺失是很重要的方面。沒有要求排污者補償水資源污染,排污者可以無償排污,水污染治理達不到水質要求,導致區域之間的水量和水質不平衡。因此,有必要制定經濟補償制度,提高排污單位和污染區域治理污染的積極性,使污染防治取得更好的效果,促進流域水質的好轉。

黃河干流上建設了許多大型水利水電工程,這些工程在防洪灌溉、水力發電、合理配置水資源等方面發揮了積極的作用，但是,由于沒有協調好經濟建設與生態保護的關系,出現下游生態用水被擠占、水體污染嚴重、水生生物群落多樣性銳減、河流濕地消減、生物棲息地消失等生態問題。這就要求大型水利工程在設計、施工和運行過程中要保護和修復河流生態環境,確保黃河流域河流生態和水資源安全。

黃河流域生態補償涉及不同層面和尺度,經濟社會類型和生態建設活動主體不同,影響的對象不同,涉及的利益相關者不同,與水有關的生態補償的責權利關系不同。黃河流域與水有關生態補償活動可分為水資源開發與建設類、水資源保護與修復類及其他3類，見表1。

表1 黃河流域與水有關生態補償方式

2.2 生態補償重點領域

根據《全國主體功能區劃》,黃河流域劃分了6個重要生態功能區,分別是三江源水源涵養重要區、甘南水源涵養重要區、若爾蓋水源涵養重要區、黃土高原丘陵溝壑區土壤保持重要區、毛烏素沙地防風固沙重要區及黃河三角洲濕地生物多樣性保護重要區?！度珖黧w功能區規劃》中將前5個區域定為限制開發區,對這些區域依據法律法規和相關規劃實行強制性保護,控制人為因素的干擾,嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。目前在禁止和限制開發區域，主要是通過國家政策或者依據國家相關政策制定的地方管理辦法等來實施生態補償,資金大部分來源于中央財政。黃河流域森林生態保護與建設、礦產資源開發及水土流失方面的生態補償工作,主要以中央政府和地方政府為主來進行。國家層面主要在青藏高原、甘肅、內蒙古、陜西等地開展了退耕還林、退牧還草、天然林保護等重大生態建設工程；地方層面主要是陜西、山西、甘肅等地在礦產資源開發方面出臺了生態補償的相關政策,寧夏、內蒙古及甘肅在水量分配方面開展了水權交易試點工作。

黃河流域上、中、下游由于不同的自然地理和氣候特征而具有明顯不同的生態功能。流域上游是產水區和水源涵養區,主要生態功能是水源涵養、生態保護區和產流區。流域中游主要用于水資源運輸和使用,其生態功能是輸水、產沙和生態保護。流域下游主要是水資源使用區,其主要生態功能是農產品提供、土壤保持和洪水調蓄等,在泥沙沉積區進行污染物治理和消解。功能不同,決定不同河段的生態補償有差異,也決定不同河段在生態補償中不同的地位。結合黃河流域主要存在的生態環境問題、不同的生態功能特點以及生態補償現狀,筆者提出黃河流域生態補償重點有三江源(黃河源)水源涵養與保護區、飲用水源區、水土保持、跨省(區)界水污染、重大工程建設項目及黃河下游灘區等6個領域。

2.2.1 水源涵養與保護區的生態補償

黃河源區是黃河流域的主要產水區,源區的生態環境保護對涵養和調節中下游水資源起著決定性的作用,該區域生態環境的好壞直接影響中下游的生態環境安全。目前源區存在諸多的生態環境問題,不僅影響當地的發展,也影響中下游的生態環境,對黃河流域的社會經濟發展產生了很大的影響。目前國家已在這些區域投資實施生態保護工程建設,環境治理取得初步效果,但是生態環境保護的投入與現實需要還有較大差距,亟須通過建立流域生態補償制度形成穩定規范的利益補償長效機制。

2.2.2 水土保持的生態補償

黃河流域中游地區，黃土高原地貌,風蝕水蝕現象嚴重。黃河大部分泥沙來源于中游地區,雖然經過多年治理,但是黃河泥沙問題依然嚴重,一方面有自然因素,另一方面也有人為破壞因素。由于黃河流域中游區域經濟落后，生態環境十分脆弱,長期監管不力,忽視經濟建設與環境保護的關系,使原本脆弱的生態環境更加惡化,因此必須加強水土流失防治,通過生態補償制度獲取資金、技術、政策等方面支持，并嚴格執行水土保持法規定的“三同時”制度,保證生態保護工作的持續性,促進經濟社會可持續發展。

2.2.3 跨省(區)界水污染的生態補償

黃河流域跨越9個省(區),為了治理水質,實現水環境的流域統一管理,黃河水利委員會在各省界設置了水質監測斷面,對跨省界水質定期監測。流域上下游區域之間的關系集中反映在河流跨區域界面上的水量和水質上,只要水量水質有一方面不能滿足要求,都將對下游地區經濟社會發展構成不良影響。反之,若上游地區經采取了一系列有效措施,給下游地區提供了足夠的質量合格水資源而得不到相應的補償,上游地區在水質與水量保證上的積極性也將受到嚴重挫傷。因此,流域上下游跨省(區)界的水污染存在生態補償問題。

2.2.4 重大工程建設項目的生態補償

重大工程建設項目中存在生態補償問題：一是在水資源緊缺地區,重大工程建設項目與農業灌溉和生態環境保護爭奪水資源,造成不同利益主體之間的不協調發展;二是對區域或流域水資源進行重新分配,提高用水效率,但也可能造成生態環境的破壞。因此,需要研究重大工程建設項目生態補償機制,調整相關主體之間的利益關系,達到生態保護與經濟建設之間的協調。

2.2.5 飲用水源區的生態補償

黃河流域大部分飲用水源區都是水庫修建而成。根據《中華人民共和國水污染防治法》規定,在飲用水源區禁止建設與供水設施和保護水源無關的或排放污染物的項目。飲用水源保護區的居民、企業和當地政府為了保護水源區的水質,犧牲了當地的經濟發展,并投入資金進行區域生態環境保護建設,因此飲用水源區受益的個人、企業及政府應該對水源保護區的生態環境保護和建設進行補償。

2.2.6 黃河下游灘區的生態補償

黃河下游灘區具有沉沙滯洪的生態功能。由于洪水的頻繁淹沒,灘區經濟發展水平低,基礎設施建設落后,人民收入水平低,灘區與周邊地區的經濟發展差距越來越大。灘區居民為下游防洪做出了很大的貢獻和犧牲,灘區的政府難以獨自承擔黃河下游防洪的重擔,因此應對黃河下游灘區進行生態補償,改善灘區居民的生活條件,促進灘區的社會經濟發展。

3 黃河流域與水有關生態補償重點領域生態補償內容

建立流域生態補償機制,要明確生態環境效益的受益主體及補償義務,生態環境破壞者的責任主體及補償責任,定量評價生態環境恢復或治理成本及合理的補償額度,明確各類生態補償的主體、客體及補償方式,在全流域建立水資源公平合理的享用機制。

3.1 三江源(黃河源)水源涵養與保護區的生態補償

a. 補償主體。三江源(黃河源)水源涵養與保護區是國家劃定的禁止開發區域,為全國重要生態功能區,其生態價值的受益主體已超出黃河流域的上下游地區,因此,國家應成為該區域生態補償的主體。

b. 補償客體。補償對象是由于限制或禁止發展而受影響的居民、企事業單位和當地政府。

c. 補償方式。長期以來,一直將三江源(黃河源)水源涵養與保護區的生態環境保護當做地方政府的職責,但這種責任的劃分并不能保證生態環境保護這種公共服務的有效供給。這是由于流域中上游地區的生態環境保護存在著明顯的外部性,即受益區域往往不在本區域,一般地方政府不會對此表現積極態度,有時候也會受地方財力的限制,因此,中央政府應該給予地方政府財政轉移支付,以實現生態產品的保障供給。

d. 補償資金的來源?！吨腥A人民共和國礦產資源法》規定:“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源,必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費?！薄吨腥A人民共和國資源稅條例(草案)》規定了石油、煤炭、鹽等9個資源稅稅目。參考國家已發布的法律法規,將征收的生態環境稅作為補償資金。征收生態補償稅適用于企業、個人等主體明確,且帶來的生態環境增益性或損益性結果難以通過自身行為獲得相應補償或承擔相應外部成本的情況。目前征收生態補償稅已成為各國政府實行生態補償的重要手段。建議國家適時征收生態環境稅,根據跨區域生態補償的實際情況,合理確定中央與地方的分享比例,將中央的生態環境稅金全部用于限制開發區域和禁止開發區域的財政轉移支付。

e. 補償項目。補償項目主要有:①天然林保護、退耕還林還草。目前國家已經在黃河流域中上游地區實施了天然林保護項目,退耕還林還草、退牧還草等項目，總體上收到了比較好的效果,但也存在一些問題，如補償范圍和規模小,政策實施缺乏長效機制,缺少對退耕戶的燃料補償政策。建議國家進一步擴大天然林保護和退耕還林還草項目的規模,提高天然林保護補償標準,制定退耕還林還草的長效機制,妥善解決項目區農戶的燃料問題。②生態移民。為降低人口對生態環境的壓力,對三江源(黃河源)水源涵養與保護區應實施有計劃的生態移民。建設的生態移民新村不僅要生活設施齊全,而且教育、衛生機構完備,同時就業機會多,并對移民提供滿足就業要求的基本技能培訓,真正做到讓移民“遷得出、穩得下、能發展”。這樣的生態移民屬國家行為,中央財政應負擔全部費用。③科研教育。為進一步提高生態環境保護水平,在三江源(黃河源)水源涵養與保護區有必要開展科學研究,同時對該區域的干部群眾進行生態環境保護意識教育和技術培訓。這些費用支出應列入中央財政全額補償的內容。

3.2 跨省(區)界水污染的生態補償

a. 補償主體?！吨腥A人民共和國環境保護法》規定,“地方各級人民政府,應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量?！睋?可以明確各級地方人民政府是流域上下游區域之間生態補償的主體。

b. 補償客體。《中華人民共和國水污染防治法》規定,“一切單位和個人都有責任保護水環境,因水污染危害直接受到損失的單位和個人,有權要求致害者排除危害和賠償損失”,因此補償客體主要指由于水量水質而受影響的對象，包括受影響的區域居民、企事業單位和當地政府。

c. 補償方式。明確水權和排污權歸屬,并通過水權和排污權屬交易實現生態補償。建立水權(水資源使用權)和入河排污權分配制度及其交易機制,跨行政區域的流域水權與排污權的分配和交易,由上一級政府負責。

d. 補償資金來源。各級地方政府設立生態補償專項資金(資金主要源于本級財政固定收入,如水資源費收入、排污費收入等),并由本級財政設立專項賬戶進行管理。

e. 補償項目。補償項目主要有:①水權交易。上游地區采取了一系列節約使用水資源的有效措施,如積極調整農業種植結構、開展節水灌溉、自覺限制用水量大的企業發展等,使出境水量大于上級政府的規定值,即初始水權沒有被完全使用。當這部分水量被下游地區利用,利用這部分水量的地區等于購買了上游地區出讓的水資源使用權,因此,利用這部分水量的地區就要通過上一級政府搭建的水權交易平臺向上游地區繳納水資源使用費,并以此作為對上游地區的生態補償。補償標準應由上一級政府按照上游治理成本與下游經濟效益協商確定。②排污權交易。上游地區采取了一系列防治水污染的有效措施,如增加了廢水處理能力、關停并轉了大批水污染企業、嚴格限制建設重污染的大型用水企業等,使出境水質優于上一級政府的規定值,即入河排污權沒有被完全使用。上游地區可向上一級政府設立的主管機構提交主要污染物出讓申請,主管機構受理后進行審核確認,下游地區向上一級政府設立的主管機構提交主要污染物購買申請,主管機構進行審核確認,然后,由主管機構與需求方簽訂“污染物排放權交易合同”,收取交易費用,并將其交付上游地區,作為生態補償。補償標準由上一級政府按照水污染防治要求和治理成本協商確定。③上游地區對下游地區的賠償。上游地區對水資源管理和水污染防治沒有采取積極而有效的措施,造成了超量使用初始水權和超量排放污染物,給下游地區造成了經濟社會發展的不良影響,上一級政府應責令上游地區向下游地區做出賠償,賠償金額由上一級政府根據造成影響的程度協商解決。

3.3 重大工程建設的生態補償

重大工程建設和運行過程中,對區域甚至流域水資源和生態環境產生了影響,因此重大工程項目建設者對區域或流域生態環境不僅有保護義務,而且有補償責任。

a. 補償主體。重大工程在建設及運行過程中均會對生態環境產生一定影響,工程受益者及當地政府應作為補償主體。

b. 補償客體。生態補償客體應是受到工程影響的居民、企業或地方政府。

c. 補償方式。為防止新的污染和生態環境破壞現象發生,所有建設項目應根據環境影響評價和“三同時”制度的要求編制污染防治及生態環境保護規劃,將環境污染治理和生態環境恢復納入生產成本內,實行環境污染治理和生態環境恢復成本內部化。若開發建設項目造成的生態環境影響超出了項目區范圍,或生態環境保護需要采取更復雜更專業的處理措施,則需要借助第三方(政府環境保護機構)按照一定標準向生態環境補償客體轉移支付。此外,對現有法規中環境保護、林業、水利等相關部門征收的各種收費項目,暫時予以保留,但這些收費項目與生態環境補償費一起委托當地政府的相關部門統一征收,由財政部門設立生態環境治理專項資金賬戶,所收資金根據生態環境治理項目統一安排,以提高資金的使用效率和效益。

d. 補償資金來源。目前生態補償資金主要來源于各資源管理部門、資源開發利用部門以及環境保護部門征收的生態環境補償費或生態環境保護基金。為避免多個部門重復收費,應建立生態補償保證金制度,由環保部門統一征收相關費用。所有開發建設項目都必須在繳納一定數量生態補償保證金后才能取得開發建設許可證。保證金額度大小應根據每年生態損害需要治理的成本來確定,需滿足治理所需全部費用。保證金可以通過銀行建立生態修復專用賬戶,政府生態環境保護機構監督繳納。若開發建設項目未按照規定履行生態補償義務,政府生態環境保護機構可以動用保證金進行生態環境治理。

e. 補償項目。補償項目有:①水土流失防治。重大工程建設項目,特別是在其前期準備和工程施工期,由于對地表植被大面積擾動,破壞了原狀地貌的穩定結構,造成嚴重的水土流失。因此,重大工程建設項目必須注重由其造成的水土流失防治,嚴格執行水土保持法規定的“三同時”制度。水土流失防治項目的所有投資由開發建設項目承擔。②區域生態環境治理。在重大工程項目建設中,煤炭開采項目除造成地表水土流失外,一個不容忽視的生態環境問題是造成地下水結構的破壞,使一定范圍內以地下水為飲用水源的居民飲水困難。地下水水位的大幅下降還會造成地表植被特別是林木的枯死,嚴重的還會造成地表沉陷并由此引起地質災害等一系列區域生態環境惡化問題。因此,生態環境保護部門必須對此類生態環境治理做出專門設計,由此發生的所有治理費用由煤炭開采項目承擔。③區域生態環境恢復與重建。礦山開采項目僅僅關注開采期的水土流失防治是遠遠不夠的,礦區一旦完成開采,若對廢棄老礦區的生態環境破壞不采取恢復治理措施,生態環境的影響將依舊存在,因此,對廢棄老礦區的生態環境恢復與重建應列入礦山開采項目生態補償的內容,對礦區開采實行生態環境補償抵押金制度。根據實際情況,在開采期間對每噸礦石征收一定數量的生態環境補償抵押金,一方面用于治理現有礦區開采期的生態環境恢復治理,另一方面用于廢棄老礦區的生態環境恢復與重建。④農業節水設施改造。在水資源相對緊缺地區,工業項目如火力發電、重化工基地建設等,由于需要大量水資源,往往與農業灌溉用水和生態環境用水發生矛盾。如果對工業項目用水不加限制,將造成農業灌溉用水和生態環境用水的減少,因此,工業項目就必須對農業灌溉用水和生態環境用水需求給予補償。目前農業灌溉渠系老化、失修,大多沒有襯砌,造成水資源在渠道輸送途中大量滲漏、蒸發。工業項目可出資對農業灌溉渠系進行節水改造,在保證農業灌溉用水不受影響和地區用水總量不增加的前提下,節約出來的水資源供工業項目使用。⑤水生態環境修復與保護。重大工程建設中的水資源開發利用工程,如跨流域調水工程、水能開發利用工程、重大水利樞紐工程,這些建設項目雖然考慮生態環境恢復費用,但是由于資金有限,往往達不到保護和恢復水生態環境的目的,因此必須在工程運行后的收益中提取一定比例的資金,用于水生態環境保護與修復的工程基礎設施建設、運行，生態環境修復效果評估以及科研項目等。

3.4 水土保持的生態補償

a. 補償主體。根據“誰受益、誰補償”的原則,補償主體主要是水土流失治理區和治理區下游的受益者。一般來說,水土流失治理區的社會經濟發展水平低,當地政府和人民群眾財力有限,因此國家和受益區應該是流域水土保持綜合治理的主體。

b. 補償客體。主要是為水土保持建設投入和因開展水土保持治理而利益受損的群體。

c. 補償方式。政策補償:對土壤流失嚴重區域、經濟貧困落后區域給予特殊優惠政策,如稅收優惠政策等,對退耕還林、退牧還草造成的損失給予糧食和化肥等補助;通過培訓讓當地群眾掌握一定的技能等。資金補償可以分為兩種形式:一種是將資金直接給予水土保持建設者；另一種是水土保持受益者將費用支付給政府部門,由政府按照一定標準向水土保持補償客體轉移支付,或者通過水土保持建設規劃項目劃撥資金來開展水土保持建設和生態環境保護項目。

d. 補償資金來源。目前水土保持生態補償資金主要來源于國家和地方財政轉移支付、水土保持方案的投資、水土保持設施補償費、水土流失防治費、資源開發稅費、煤炭開發可持續發展基金、礦山環境恢復保證金等。

e. 補償項目與補償標準。①小流域治理。黃河中游地區通過地方財政、中央財政轉移支付等,開展區域水土流失綜合治理工程,包括淤地壩建設、植樹造林、坡改梯建設等,不僅改善了當地生態環境,而且減少入黃泥沙量,有效控制水土流失。但是由于資金限制,加上人為因素影響,該區域水土流失現象依然嚴重,因此要建立中游地區水土保持建設項目的生態補償機制,多渠道籌集資金,開展黃河中游水土保持綜合治理。補償標準依據水土保持項目的投入成本及水土保持項目增加的生態環境效益來確定。②建設項目的水土流失治理。目前的水土流失補償費和水土流失預防費標準較低,應根據實際情況,提高兩費征收標準,開展建設項目的水土流失治理,保護區域生態環境不因開發項目建設而受到破壞。補償標準依據建設項目造成水土流失損失的生態服務價值,結合當地的經濟發展水平確定。③生態移民。在生態環境脆弱地區,如風沙區、禁牧區等,應開展生態移民工程。將居民從生態環境脆弱地區遷移出去,有利于減輕環境、土地的壓力,改善當地的生態環境。目前的生態移民項目都是以國家為主開展,但移民生態補助標準偏低,某些區域達不到改善生態環境目的。因此,應進一步提高生態移民生態補償標準,提高移民的生活水平,改善區域生態環境。

3.5 飲用水源地生態補償

黃河流域目前有643個飲用水源地,大都是水庫建設形成的。水庫建設初期,占用了庫區群眾一部分土地資源,水庫作為飲用水源地后,為了保護水質,庫區嚴禁建設與飲用水源沒有關系的建設項目,經濟發展受到制約。因此水源地群眾、企業和當地政府應該得到一定的補償。

a. 補償主體。根據“誰受益,誰補償”原則,飲用水源地生態補償主體應是一切從水源地取用水者,包括工農業用水戶，水電開發、旅游、經營水資源的用戶以及當地政府。

b. 補償客體。應是飲用水源地生態環境保護者和生態環境建設者,包括水源涵養林建設者和管護者、因保護水源地而減少污染型產品生產的當地企業、保護當地生態環境的政府等。

c. 補償方式。①制定飲用水源地生態保護的財政政策、市場補償政策,如水權交易政策,水源地異地開發政策。在水源地的受益區域開發工業園區,引進工業企業,發展水源保護自然資源合理開發利用的工業企業,一方面可解決飲用水源地無法發展工業的問題,另一方面提高區域的經濟發展水平。②開展技術培訓,在飲用水源地發展生態農業,減少對水源地的水資源污染。③資金補償,直接通過補償金、減免稅收、退稅、補貼、財政轉移支付等給予水源地的政府、企業或當地群眾一定的資金補償。④項目補償,通過扶持水源地生態保護林建設、污水處理廠建設、生態環境綜合治理、生態農村建設及生態農業建設等項目,保護水源地水量和水質。

d. 補償資金來源。首先是建立飲用水源地生態補償基金,將國家財政轉移支付、地方財政轉移支付、受益區的利稅、非政府組織的捐款等建立專用賬戶,成立基金管理委員會,?？顚Ｓ?用于飲用水源地的防護林建設、污水處理工程建設、飲用水源地的生態環境綜合治理、生態移民等;其次是將水資源生態補償費納入到水價中,通過計收水費,從水價提取一定比例生態補償費;通過向受益區的政府、企業及群眾征收一定比例的水資源保護稅費。

e. 補償項目與補償標準。①水源地隔離防護工程。通過建設物理防護和生物防護設施,防止人類活動對水源地的污染,攔截污染物直接進入水源保護區內。補償標準依據工程直接投入成本確定。②水源地污染防治工程。主要是水源地的點源、面源和內源污染治理,包括垃圾處理、限制畜禽養殖規模等工程,減少農藥和化肥施用,有效防治農業面源污染等,保護水源地的水質。補償標準依據工程直接投入成本及因限制發展所造成的機會成本確定。③水生態保護和修復工程。主要對水源保護區的入庫支流、庫區周邊及庫區進行河岸生態防護、庫區周邊生態修復工程和隔離帶建設,以恢復入庫支流和湖區水質。補償標準依據工程直接投入成本確定。

3.6 黃河下游灘區的生態補償

多年以來,黃河下游治理與灘區群眾生活生產發展問題沒有得到很好的解決。黃河灘區的群眾為確保防洪安全做出了很大犧牲,受洪水和泥沙的影響及相關政策不協調,灘區的經濟發展一直處于較低的狀況,人民收入水平低下,各項基礎設施建設嚴重滯后,灘區與周邊地區的收入水平差距越來越大,灘區的問題已經成為黃河下游突出的問題。根據《國家蓄滯洪區補償暫行辦法》,應該將黃河下游灘區納入到蓄滯洪區生態補償范圍內,改善和提高該區域的人民生活水平,促進該區域的社會經濟發展。

a. 補償主體。黃河下游的防洪安全由國家統一建設和管理,灘區建設由國家投資、地方政府管理。黃河下游灘區面積為4 046.9 km2,居住181萬人口,耕地面積達25萬m2,涉及河南、山東2個省15個(地)市43個縣(區)。灘區洪水淹沒頻繁,經濟結構單一,基礎設施條件落后。黃河下游灘區的生態補償主體應是中央政府。

b. 補償客體。黃河下游灘區遭受洪水漫灘淹沒損失的是當地群眾和政府,因此補償客體是受到淹沒損失的群眾和當地政府。

c. 補償方式。國家應通過財政轉移支付支持灘區的經濟發展,緩解灘區防洪與經濟發展之間的矛盾。

d. 補償資金來源。通過中央的財政稅收,對灘區進行生態補償。

e. 補償項目。①灘區淹沒補償。根據《國家蓄滯洪區生態補償暫行辦法》,淹沒補償內容包括經濟林、農作物和養殖業的水毀損失,住房水毀損失,無法轉移的家庭農業機械、用于農業耕作的牲畜和家庭主要耐用消費品的水毀損失。補償標準,農作物、經濟林和專業養殖的損失分別按照蓄滯洪區運用前3年平均年產值的50%～70%,40%～50%進行補償,住房水毀損失按照70%進行補償,家庭農業機械、主要耐用消費品的損失按照50%進行補償。具體補償標準由當地政府根據水毀損失程度在上述范圍進行補償。②灘區安全建設補償。根據流域機構會同山東、河南兩省編制的黃河下游灘區安全建設規劃,經國家批復后,將灘區安全建設納入國家基本建設計劃,國家承擔外遷移民投資及村臺建設投資。③灘區經濟發展補償。出臺優惠的金融、稅收、教育培訓政策,促進灘區的土地流轉、產業結構調整,發展集約經營和現代農業,加強灘區居民的就業培訓教育,出臺相關的教育優惠政策,提高灘區居民外出就業技能,促進灘區居民外遷就業。

4 結 語

本文僅對黃河流域與水有關生態補償重點領域進行初步探討，建議進一步開展黃河流域生態補償基礎研究,如黃河流域典型生態系統服務功能價值研究,黃河流域生態補償標準、生態補償方式研究,生態補償實施效果評估研究等。特別是生態補償標準,目前尚未有科學統一的制定方法,因此應對生態補償標準的制定和測算展開重點研究。另外,需要在建立生態補償最迫切、有一定基礎的重點領域開展案例研究,與基礎研究相互支持,相互補充,相互促進,深入探討如何建立長效的流域生態補償機制,加強流域資源管理,促進流域社會經濟與生態環境保護協調發展。

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