用PPP模式建設海綿城市

滿 莉,李雨霏

(1.財政部財政科學研究院 中國財政學會PPP專委會，北京 100036；2.中國農業大學國際學院，北京 100083)

PPP(public-private partnership)模式是一種采用政府與社會資本合作的融資模式。如何充分發揮PPP模式的融資優勢,采用PPP模式建設海綿城市,推動我國海綿城市建設進程,是國內外學者關注的重點。

1 海綿城市建設采用PPP模式的原因

海綿城市建設是一項政府為了確保公共利益、優化提高公共服務水平而進行防洪水、保供水、促節水的宏偉工程,是涉及水生態、水資源、水環境、水安全、水文化的惠民工程,是打造城市宜居環境、提高居民生活品質的一項公共建設服務,屬于政府應該提供的公共產品和服務的范圍。而PPP模式能提高財政資金公共服務供給績效水平。當前,傳統的融資渠道遇到困難,政府融資平臺受到制約,而大量社會資本找不到投向。海綿城市建設的啟動無疑為產業轉型升級帶來機遇。海綿城市建設項目采用PPP模式,通過物有所值和財政承受能力的評價，可以解決政府盲目上項目的問題,可以提高財政資金的供給績效,在制度安排和資金投放上保證海綿城市建設的可持續性和穩定性。另外,PPP模式可以充分結合政府的控制力、影響力與社會資本的靈活性、創新性、風險抵抗能力,克服政企合一積貧、積弱、積弊的詬病。

2 海綿城市建設采用PPP模式的風險及風險規避

2.1 風險

a. 政府管理風險。從建設內容看,海綿城市建設是綜合工程,涵括勘察、設計規劃、投資、建設運營,以及歷史人文、生態建設等,具有高復雜性。同時,項目條件不清晰,相關部門在項目各階段責任不明確,地方政府在組織管理這項工程時也會遇到諸多挑戰,如輕規劃重投資、建而不管等,難以做到因地制宜和可持續發展。而企業的逐利本性和缺乏約束性考核,地方政府在相關范疇內所需的治理能力欠缺,增加了政府的管理風險。

b. 技術風險。 海綿城市建設作為一項綜合性的工程,涉及全產業鏈的規劃、建設和運營等,對技術要求非常高。國外雖有比較成熟的城市建設技術體系可以借鑒,但由于城市之間差異大,我國企業尚沒有建設海綿城市的成熟經驗,相關技術的適用性和系統性認知缺乏,需要制定一系列相關技術指南等。

c. 投資風險。PPP 模式的核心特征是“風險共擔、利益共享”。我國目前沒有專門針對PPP模式的法律法規,這是貫穿PPP項目全生命周期所面臨的最大風險,也是最致命風險。從社會資本角度,項目必須有財務清償能力和盈利能力,而項目回報難是社會資本目前比較顧慮的問題和風險。

2.2 風險規避

a. 在項目發起環節進行嚴格的項目識別、篩選和認真評估,做好頂層設計。

b. 建立完善PPP信息平臺,加快完善合作伙伴遴選機制。在PPP項目伙伴的預審、優選和協商等流程,通過公開招標或邀請招標以及全方位的審查,增強項目的競爭性和透明性。

c. 在項目締約環節對風險進行全面定量描述和成本估算,設計合理的風險分擔機制,優化資源配置。

d. 建立健全PPP項目回報機制。對海綿城市這種難以準確測算回報且付費體系不成熟的項目,積極探索項目回報商業模式,如通過財政、稅收,配置土地、物業、廣告等經營資源,為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。

3 海綿城市建設采用PPP模式的核心原則與“6個加法”

3.1 核心原則

海綿城市建設采用PPP模式的核心原則是“一個加法和一個減法”。對第一個P(Public),政府要學習做“減法”,學會放手,相信社會資本的創造力,相信社會資本和政府一樣有擔當和風險判斷的能力,做到簡政、放權、讓利,從而充分釋放和激發社會資本的活力和動力。具體而言,政府在PPP項目的關鍵過程中做好主導工作,發揮社會參與與監督作用,建立信用法規制度,建立全國統一的公開信息平臺和信用信息征集共享平臺,完善市場監督體系,對項目全生命周期實行動態監管。對于第二個P(Private),社會資本要學習做“加法”,即在新形勢下社會資本適應市場規律,打造自身核心競爭優勢,尋找合適的商業模式,在這一輪“海綿經濟”的大潮中找到機遇,成功升級轉型,把企業做大做強。

3.2 “6個加法”

第1個加法:棚戶區改造，利用舊城改造拉動剛需。第2個加法:用地規劃及城市公共空間規劃。借鑒重慶經驗,做好用地規劃及城市公共空間規劃,利用土地流轉盤活存量。第3個加法:綠地系統規劃。利用旅游景觀、古城修復,改造拉動文化旅游市場,增加社會資本可期回報。第4個加法:生物多樣性技術。利用生物多樣性技術涵養水源,凈化水質,拉動生物園林、動植物工廠及其“綠色”市場需求。第5個加法:中國元素的文化創新。利用具有中國元素的文化創新來建設海綿城市,契合新農村建設理念。用文化理念創新新農村建設,進行棚戶區改造,修復古鎮村落,開展農村養老服務等,充分拉動農村地區人口的消費需求,既促進三農建設,服務實體經濟,又實現了產業結構的調整。第6個加法:推進海綿產業升級。圍繞海綿城市建設新技術、新工藝、新材料的實體經濟需求,孵化發展實體經濟,復興以水為源頭的本土文化,最終實現生態文明建設的終極目標——“山清水秀岸綠天藍人氣爽,養眼洗肺精神佳”,落實習近平總書記“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的工作部署。