檔案開放與保密及政府信息公開之間的矛盾分析

實踐表明，檔案開放、保密及政府信息公開之間的關系十分密切。然而，當前有關法律法規相互矛盾、實踐相對滯后的問題十分明顯。本文擬就這一問題進行分析，以與廣大讀者交流探討。

1 檔案控制使用與開放利用之間的矛盾

《檔案法》第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂。”

各級地方檔案館館藏檔案來源于幾百家單位，每家單位的職能工作不盡相同，由檔案部門承擔開放鑒定工作的難度和工作量都很大，檔案館往往在“開放館藏效益”和“泄露秘密風險”之間進行權衡，一般持謹慎開放的態度，導致檔案控制使用成為常態，而開放利用成為特例。但是，政府信息公開條例及解釋所傳遞的信息是，除了國家秘密、工作秘密、商業秘密和個人隱私等原因，絕大部分政府信息都屬于政府主動公開或依申請公開的范圍，其原則是公開為常態、不公開為特例。

2 政府信息公開與檔案開放之間的矛盾

《中華人民共和國檔案法》第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。”也就是說，檔案無論保密與否，從進館之日起算，直至檔案形成滿三十年一般不開放利用。《中華人民共和國政府信息公開條例》第十八條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作內予以公開。”可見，這兩個法律法規對檔案或文件的開放時間規定有很大的沖突。由于《檔案法》規定的封閉期的限制，《政府信息公開條例》中依法主動公開的信息成為檔案后反而存在被封閉保存的可能性。

2011年8月，最高人民法院出臺了《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，其中第七條規定：“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。” 在該條規定中，最高人民法院對于未進館檔案是否公開這一問題，明確了適用的法律依據，即館藏檔案仍由《檔案法》管轄并受其調整。由此帶來的問題是，按照規定各單位形成的屬于政府信息公開范圍的文件材料自形成滿十年后要移交檔案館，這部分材料在移交之前屬于開放狀態，移交之后反而有二十年的封閉期，這將給社會利用帶來極大的不便，也會給社會造成無法理解的困惑。根據現在政府信息公開、透明的發展趨勢，檔案的法律法規也應順應發展的潮流。筆者認為，政府信息是否公開應與該信息處于“文件”還是“檔案”階段無關。檔案行政管理部門對各單位的檔案工作（包含檔案開放）有行政監管職能，檔案法規對檔案開放工作的相關規定應當與保密、政府信息公開的相關規定相互銜接。

政府信息公開第一責任人與館藏檔案的檔案開放責任人應當一致。由于國家綜合檔案館館藏檔案與政府信息有極大的重合度，政府信息公開條例與檔案法律法規所調整的內容范圍相應地也高度重合，檔案形成部門在已經經過一次信息公開審核的情況下，若還需檔案形成三十年后由檔案部門再來審定一次，從行政資源使用的角度來說是一種重復浪費，也會使檔案開放利用大打折扣。因此，需要修訂檔案法律法規的相關條款，由政府信息形成部門即檔案形成部門對文件進行審定并用各種手段加以固定，公開的文件在移交至各級綜合檔案館后其公開特性繼續有效，綜合檔案館嚴格遵守文件（檔案）形成部門的公開決定。

檔案開放程度，是一個國家文明進步程度的體現。在“以人為本”理念成為我黨執政基本理念的今天，檔案部門應淡化作為黨和政府倉儲式保密機構的色彩，拓展作為第三方中立保管機構和利用服務機構的功能。實踐中，只有對接信息開放和保密等相關法律法規，檔案開放才會更有可操作性，也會更加科學高效。