云計算環(huán)境下國外政府電子文件管理面臨的挑戰(zhàn)與實踐

近年來，世界先進國家為節(jié)約經(jīng)費投入、提高服務(wù)效率而在政府部門推行“云優(yōu)先”（Cloud First）戰(zhàn)略，即在未來政府部門信息化業(yè)務(wù)采購和系統(tǒng)更新時，優(yōu)先考慮使用云計算模式。該戰(zhàn)略實施后，政府業(yè)務(wù)迅速向云環(huán)境轉(zhuǎn)化，據(jù)調(diào)研[1]，截止到2014年，10%的美國政府部門將其一半的主要信息化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向云環(huán)境，而50%以上的政府部門將其10%以上的信息化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向云環(huán)境。政府部門迅速向云環(huán)境轉(zhuǎn)移，直接造成大量電子文件在云中形成和保管，而在轉(zhuǎn)移之前，由于對云中文件管理的問題未進行提前規(guī)劃和研究，導(dǎo)致各種安全和利用問題，影響電子文件的憑證價值。本文通過分析云計算環(huán)境下各國政府電子文件管理遇到的挑戰(zhàn)和最佳實踐，為我國政府機構(gòu)應(yīng)用云計算實施電子文件管理的提前布局和籌劃，提供思路和啟迪。

1 云計算環(huán)境下國外政府電子文件管理背景

云計算，指的是一種“支持無處不在、便捷、按需網(wǎng)絡(luò)訪問可配置計算資源共享池（例如網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、存儲器、應(yīng)用程序和服務(wù)）”[2]的模式，這種模式可以在最少化管理支持和與服務(wù)商交互的情況下迅速配置和發(fā)布。采用云計算可以大幅度降低機構(gòu)信息化方面的投資費用、提供更高的數(shù)據(jù)安全保護和更大的數(shù)據(jù)存儲容量，因而各國開始在政府部門大力推行使用云計算服務(wù)，其中美國、澳大利亞、英國走在前列。2010年美國發(fā)布《聯(lián)邦政府云計算戰(zhàn)略》（Federal Cloud Computing Strategy），啟動基于云計算的官方網(wǎng)站Recovery.gov，自此大量政府部門，例如美國財政部、美國海軍等開始采用和運行基于云的服務(wù)，風險最低的電子郵件類型電子文件率先被移動至云中管理；2011年，英國政府在其制定的《政府云戰(zhàn)略》（Government Cloud Strategy）中，規(guī)定所有政府部門的信息化產(chǎn)品采購都應(yīng)優(yōu)先采用云服務(wù)，英國國會檔案館成為英國國會第一個應(yīng)用G-Cloud框架來存儲電子文件的部門；2013年，澳大利亞發(fā)布《澳大利亞政府云計算政策》（Australian Government Cloud Computing Policy），規(guī)定澳大利亞政府部門在適用云計算的條件下必須采用云服務(wù)，南澳大利亞檢察院、法院、公共信托部門等政府部門使用eMinisterials、SirsiDynix等云服務(wù)進行文件管理。

2 云計算環(huán)境下國外政府電子文件管理面臨的主要挑戰(zhàn)

當各國政府機構(gòu)部門開始在云環(huán)境中履行自身業(yè)務(wù)職能時，政務(wù)電子文件也開始在云環(huán)境中形成和管理。從國際經(jīng)驗來看，使用云計算對電子文件管理帶來了積極有效的影響，例如降低文件的保管成本、提升電子文件長久保存能力等，同時也帶來各種文件管理問題。以美國為例，美國政府部門向云環(huán)境中移動大量電子郵件進行存儲和管理，由于云服務(wù)缺乏自動鑒定和歸檔功能，上百萬份電子郵件分布在各處，當需要移交至檔案館進行長久保存時，機構(gòu)難以刪除臨時電子郵件和區(qū)分那些具備永久和長期保管價值的電子郵件，造成大量電子郵件無法有效分類和歸檔。因此，美國國家檔案館明確指出：“聯(lián)邦機構(gòu)將電子文件轉(zhuǎn)向云環(huán)境中，如果不提前規(guī)劃好文件管理問題，將面臨如同火車失事般文件管理的災(zāi)難問題。”[3]與美國一樣，其他國家政府也在實踐中發(fā)現(xiàn)云環(huán)境中出現(xiàn)各類電子文件管理問題，突出性的問題包括違反文件和檔案管理法規(guī)、真實性、完整性和電子文件安全問題。

2.1 違反文件和檔案管理法規(guī)問題

國際上一些政府部門基于成本和發(fā)展成熟度的考慮，選擇一些大型跨國公司云服務(wù)商，例如亞馬遜公司、微軟公司云服務(wù)等管理和存儲政府電子文件。當政府部門采用跨國云服務(wù)商提供的云服務(wù)時，云服務(wù)設(shè)施可能處于境外，意味著政府文件可能存放在境外的某臺服務(wù)器上，這違反了本國檔案法、隱私法等政策法規(guī)，原因在于：第一，政府文件特別是政府核心文件，存放在境外違反了本地的文件和檔案管理法規(guī)對涉密文件的管理要求；第二，文件實際存放地和文件形成地區(qū)檔案管理的法律法規(guī)效力不等同，例如澳大利亞國家檔案館指出：“不是所有地區(qū)都具備像澳大利亞和新西蘭法律法規(guī)同等強度要求的對隱私或個人信息保護和管理的法律法規(guī)，這些地區(qū)的云服務(wù)商很可能不遵循文件形成地區(qū)的法律法規(guī)標準”，這就意味著存放在文件形成區(qū)域以外的文件無法受到和本國相同級別的法律保護；第三，文件存放在境外，很可能會受到存儲地區(qū)法律法規(guī)的控制和約束，例如美國的《愛國法》規(guī)定，美國政府有權(quán)對存儲在美國境內(nèi)的任何數(shù)據(jù)進行審查，即使信息所有權(quán)不屬于美國。這就意味著如果政府部門使用的云服務(wù)商，其基礎(chǔ)設(shè)施位于美國，那么就有可能在對云服務(wù)商進行司法調(diào)查等特殊情況下，政府電子文件有可能在不被征詢甚至是通知的情況下，被美國法律要求強制公開利用。

2.2 政府電子文件真實性和完整性問題

各國政府部門向云環(huán)境轉(zhuǎn)移電子文件，檔案部門很快發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有云服務(wù)缺少文件管理要求的，在文件生命周期中持續(xù)維護文件真實性、完整性所需的功能，正如美國國家文件和檔案管理署在《云計算環(huán)境下文件管理指南》中特別指出:“目前政府機構(gòu)使用的云服務(wù)可能缺少在文件的生命周期中維護文件的真實性和完整性功能”，主要體現(xiàn)在：第一，云服務(wù)未采用足夠的審計控制功能，難以對文件操作進行準確跟蹤，無法判定文件是否被修改、何人何時修改，這會影響對文件完整性的判斷；第二，云服務(wù)缺乏足夠的元數(shù)據(jù)說明文件管理的背景信息。元數(shù)據(jù)是說明文件背景、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)及其長期管理的數(shù)據(jù)，元數(shù)據(jù)通過實現(xiàn)文件可檢索、可說明來確保文件的真實性和完整性，而云服務(wù)商系統(tǒng)的功能可能無法容納所需的元數(shù)據(jù)字段，或?qū)崿F(xiàn)元數(shù)據(jù)的自定義擴展，或無法自動捕獲業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)和實現(xiàn)元數(shù)據(jù)與相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。另外，云服務(wù)商更換所有權(quán)也可能導(dǎo)致新服務(wù)商不遵循原有合同，無法知道數(shù)據(jù)的歷史處理操作和利用信息，影響數(shù)據(jù)完整性。

2.3 政府電子文件安全問題

政府電子文件采用云保管和機構(gòu)本地系統(tǒng)保管，都面臨同樣的安全問題。例如，防止非法入侵、篡改、利用等。除此之外，云環(huán)境中還存在一些特殊的安全風險，包括銷毀安全、利用安全和移交安全，這主要由云環(huán)境的特殊性造成，具體包括：（1）銷毀安全：由于云服務(wù)商可能會在異地、多個地點存儲文件拷貝，一旦決定刪除，無法確認電子文件是否從所有服務(wù)器站點刪除干凈，這對于一些隱私或敏感信息文件，風險是巨大的；（2）利用安全：利用安全問題主要來源于三個方面，第一，政府部門采用云服務(wù)，文件有可能會被非法利用，特別是在云服務(wù)商將其一部分業(yè)務(wù)外包，或者是云服務(wù)商將多個機構(gòu)文件混合存放在一起的情況下；第二，云服務(wù)可能存在服務(wù)中斷期（例如網(wǎng)絡(luò)關(guān)閉期、服務(wù)商破產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊等），文件在這段時間可能無法及時利用，對政府業(yè)務(wù)活動來說，中斷利用可能會造成嚴重的政府業(yè)務(wù)中斷。另外，越來越多的政府機構(gòu)應(yīng)信息公開法的要求公開其政府信息，利用中斷可能會使信息無法及時公開使用；第三，云中文件數(shù)據(jù)量的大小也會影響文件的獲取和利用，美國國家文件和檔案館的前法律代表Jason.R曾說過：“在云中提交信息很容易，但是在緊急情況下，將數(shù)據(jù)從云中以特定形式取回不容易，在數(shù)據(jù)的提取方面存在一些問題。”[4]這種問題尤其會在數(shù)據(jù)量大或是對文件頻繁檢索利用時出現(xiàn)；第四，利用無法延續(xù)：當云服務(wù)商停止運行、倒閉或由其他公司接管的情況下，文件可能會丟失；（3）移交安全：在云服務(wù)的合同終止期，云服務(wù)商需要將文件移交返還給機構(gòu)，云服務(wù)商可能不愿返還文件，或是在要求高額費用的情況下退還；也可能發(fā)生云服務(wù)商更新硬件或軟件，造成文件返還時機構(gòu)無法讀取。澳大利亞政府部門曾經(jīng)采用云服務(wù)保管文件，服務(wù)商以私有格式存儲信息，當服務(wù)期終止返回給機構(gòu)時，機構(gòu)無法將這些格式導(dǎo)入到自有的文件保管系統(tǒng)中，如果將這些私有格式進行轉(zhuǎn)換，又會產(chǎn)生高昂的費用，故被迫繼續(xù)使用該服務(wù)商提供的云服務(wù)。

3 云計算環(huán)境下國外政府電子文件管理實踐

針對以上問題，各國頒布法規(guī)指南，提出實踐指導(dǎo)機構(gòu)。例如，美國政府發(fā)布《云計算環(huán)境中文件管理指南》（A Guide to Implementing Cloud Services）、澳大利亞文件和檔案委員會發(fā)布《云計算文件保管的風險管理建議》（Advice On Managing The Recordkeeping Risks Associated With Cloud Computing）、英國國家檔案館發(fā)布《云存儲和數(shù)字長久保存指南》（Guidance on Cloud Storage and Digital Preservation）、澳大利亞維多利亞州政府發(fā)布《云計算背景下文件管理》（Cloud Computing:Implications for Records Management）等。各國提出的云計算環(huán)境中政府電子文件管理的最佳實踐主要可總結(jié)為明確需求、風險評估、資質(zhì)審核、合同約束和監(jiān)督實施。

3.1 明確需求

明確政府部門電子文件管理的需求是使用云服務(wù)的起點。英國國家檔案館指出：“對政府部門來說，先考慮需要云服務(wù)的文件管理能力，而不是選擇何種技術(shù)和云產(chǎn)品。”[5]政府部門應(yīng)首先考慮在云計算背景下需要哪些文件管理功能需求，這些需求如何集成進云服務(wù)中。明確需求將有助于過濾掉無法完成需求清單任務(wù)的云服務(wù)商，選擇合適的云服務(wù)商，主要包括：（1）文件的利用頻率和主要利用對象；（2）文件檢索需求；（3）文件期望的存儲期限；（4）特定類型文件應(yīng)遵循的標準法規(guī)；（5）文件管理的短期、中期和長期存儲預(yù)算；（6）文件形成、管理、存儲、長久保存、傳輸、安全功能等問題。在項目論證的初始階段，機構(gòu)也可以采用一些實驗原型、測試性的項目來驗證需求的可行性。

3.2 風險評估

澳大利亞維多利亞政府在其《云計算背景下文件管理》中指出：“政府部門應(yīng)當明確向云環(huán)境轉(zhuǎn)移必須采用基于風險管理的方法。”政府部門在決定使用云服務(wù)存儲和管理文件前，就應(yīng)對其業(yè)務(wù)和法律風險進行全面評估，明確是否一定要采用云，云的使用會不會影響到政府電子文件的證據(jù)價值。如果在云中保管電子文件的風險太大，也可以放棄使用云服務(wù)。例如，澳大利亞的某個政府部門原計劃采用云服務(wù)存儲職業(yè)健康方面的文件，經(jīng)過風險評估后，該類文件存儲至云服務(wù)中管理存在失泄密風險，因而放棄使用。具體來說，對政府部門電子文件采用云服務(wù)管理的風險評估內(nèi)容包括：（1）機構(gòu)應(yīng)根據(jù)文件的內(nèi)容、密級或?qū)φ畼I(yè)務(wù)的重要程度進行分級風險分析，對于核心涉密文件交由云服務(wù)保管進行風險評估；（2）如果文件有可能作為司法憑證，機構(gòu)應(yīng)評估如果交由云服務(wù)保管，以及在無法證實文件是否被篡改的情況下，文件的證據(jù)價值會不會降低或失效；（3）對于一些經(jīng)濟價值特別高的文件，例如專利文獻，是否能夠放心交給云服務(wù)商；（4）對于一些個人或政務(wù)文件，應(yīng)考慮社會公眾是否許可這些文件交由境外服務(wù)商保管。在對以上因素作綜合考量之后，才能夠確定是否采用云服務(wù)。

3.3 資質(zhì)審核

政府部門在選擇云服務(wù)商時，應(yīng)對其進行全面、細致的資質(zhì)審核，密級較高的電子文件應(yīng)優(yōu)先選擇國內(nèi)的云服務(wù)商，而在使用境外云服務(wù)商時，也應(yīng)選擇其服務(wù)器基礎(chǔ)設(shè)施在國內(nèi)注冊的，這樣會大幅度降低文件保管風險。對云服務(wù)商資質(zhì)審核內(nèi)容包括：（1）服務(wù)商是否能夠?qū)崿F(xiàn)機構(gòu)所需的文件保管需求、實現(xiàn)的難易程度、成本等，保管需求包括額外增加元數(shù)據(jù)、文件格式遷移等；（2）服務(wù)商是否存在額外收費，比如從云環(huán)境中將文件返回給機構(gòu)的費用；（3）服務(wù)商是否在機構(gòu)認可的行政區(qū)劃內(nèi)存儲和處理文件；（4）服務(wù)商是否同意和機構(gòu)簽署客戶隱私保護合同，確保無論信息存儲在何地區(qū)，都應(yīng)防止文件未經(jīng)客戶授權(quán)利用；（5）服務(wù)商是否能夠保證在合同終止后，不再保留文件和其備份；（6）服務(wù)商是否能夠按期銷毀文件，銷毀后是否能提供銷毀證明；（7）服務(wù)商是否定期進行外部安全審計或認證；（8）服務(wù)商控制文件利用的系統(tǒng)管理員數(shù)量和訪問控制方法；（9）服務(wù)商是否具備異地站點備份的機制，采用這些備份進行完整系統(tǒng)恢復(fù)的時間，或是進行部分文件數(shù)據(jù)集恢復(fù)的時間；（10）采用備份恢復(fù)時，能否保持文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及相關(guān)元數(shù)據(jù)；（11）在云服務(wù)發(fā)生異常中斷時，服務(wù)商應(yīng)采取何種措施，以及造成損失的賠償措施；（12）服務(wù)商是否將其一部分云業(yè)務(wù)外包給第三方以及和第三方簽署的合同協(xié)議情況；（13）服務(wù)商是否取得資格認證，例如澳大利亞政府機構(gòu)可在通過澳大利亞國家（Australian Signals Directorate）資格認證的云服務(wù)商中直接選擇。

3.4 合同約束

政府部門應(yīng)和云服務(wù)商簽訂完善的合同，對事項進行約定。合同以法律的形式將對方事項固定，各國都重視合同簽署的重要意義，出臺法規(guī)指導(dǎo)合同簽署中電子文件管理的相關(guān)條款，合同應(yīng)對以下事項進行明確和約束：（1）文件所有權(quán)屬于機構(gòu)；（2）在機構(gòu)需要的情況下，文件和其相關(guān)元數(shù)據(jù)能夠及時返回給機構(gòu)（返回的費用）；（3）云中文件保管的功能和元數(shù)據(jù)定義。例如，澳大利亞維多利亞州政府提出元數(shù)據(jù)信息自文件形成階段就應(yīng)捕獲，并且在文件生命周期的各個階段不斷收集；（4）文件不能用于合同中未定義的用途。例如，用戶和其他合同商數(shù)據(jù)庫進行數(shù)據(jù)比對；（5）在機構(gòu)未出示書面許可的情況下，文件不能向第三方提供；（6）在機構(gòu)未出示書面許可的情況下，文件不能被隨意處理；（7）在機構(gòu)未授權(quán)的任何情況下，服務(wù)商不能將文件移交至第三方；（8）在合同終止時，服務(wù)商應(yīng)當將所有文件及其元數(shù)據(jù)以可利用的形式返還給機構(gòu)，并明確其費用和條款；（9）在合同終止時，服務(wù)商應(yīng)當永久刪除其所有系統(tǒng)中的文件及元數(shù)據(jù)；（10）在云服務(wù)存儲地點變更、備份和恢復(fù)措施、安全控制方法變更的情況下，應(yīng)及時通知機構(gòu)。其中，特別注意應(yīng)在合同中明確規(guī)定服務(wù)期終止，文件以可讀形式返還給機構(gòu)，避免發(fā)生機構(gòu)被服務(wù)提供商強制要求繼續(xù)使用其服務(wù)的情況。

3.5 監(jiān)督實施

政府部門應(yīng)對云服務(wù)實施情況不斷監(jiān)督，特別是在外部環(huán)境變化的情況下，機構(gòu)應(yīng)對云服務(wù)商履行機構(gòu)文件和檔案管理目標的情況進行監(jiān)督，并不斷檢查出現(xiàn)的新問題。在可能的情況下，合同中應(yīng)包括服務(wù)等級協(xié)議（SLAs），說明提供服務(wù)的具體參數(shù)和最小等級等。例如，云服務(wù)的性能和響應(yīng)時間、服務(wù)速度、錯誤更正、維護時間和桌面幫助的可用性、數(shù)據(jù)恢復(fù)和以可用形式返回所有數(shù)據(jù)的最大時間等，便于政府機構(gòu)和云服務(wù)商根據(jù)具體量化指標監(jiān)督和核對是否完成機構(gòu)的文件管理和利用要求。

注釋與參考文獻：

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