館藏民生檔案利用存在的問題及對策
——以青島市黃島區檔案館為例

文·潘愛國　羅俊

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館藏民生檔案利用存在的問題及對策
——以青島市黃島區檔案館為例

文·潘愛國羅俊

隨著我國政治、經濟、文化的發展，人民群眾對與自身利益息息相關的民生檔案的利用需求越來越大，對檔案部門提供民生檔案利用服務水平的要求也越來越高，檔案部門對民生檔案工作的重視提到了前所未有的高度。黃島區檔案館館藏檔案中屬于民生檔案的主要門類有婚姻登記檔案、公證檔案、出生檔案、就工就業檔案等，共計1萬余卷（件）。民生檔案利用最多的是婚姻登記檔案和就工就業檔案，利用人次超過全館總利用量的一半以上，利用者以個人為主。在長期從事提供檔案利用服務的實踐中，筆者發現民生檔案的利用面臨一些亟待解決的問題和困難。

一、民生檔案利用存在的問題

（一）民生檔案檢索利用難

經過多年的檔案信息化建設，黃島區檔案館館藏檔案目錄數據庫已經全部完成，基本實現計算機檢索。婚姻登記檔案、公證檔案、出生檔案等民生檔案是由專門的組織機構形成，有特定的整理規范，形成系統獨立的檢索工具，因此在查閱利用時檢索相對比較簡單直接，通常只要依據民生檔案當事人的姓名或者身份證件號碼即可準確檢索出結果。但是，像就工就業檔案在本館館藏中沒有形成一個獨立的門類，它當中的職工調轉介紹信、招工花名冊、會計憑證中的工資表等，多分布于人事局、勞動局、破產企業等多個部門形成的各類檔案中。例如，企業職工退休時，因為個人人事檔案中缺少某個時期在某個企業工作的證明材料，工齡計算不完整，就需要到區檔案館查閱就工就業的檔案。由于機關、企事業單位的人事調動、招聘員工等活動一般會經過本地人事局或勞動局批準或者備案，所以相關的調動介紹信存根或招工花名冊等文件材料一般會歸入這些部門的文書檔案。但是，因為有很多檔案材料中的人名數據沒有錄入計算機，或者利用者提供的姓名與檔案登記中的信息不符，就會影響檔案的檢準率。工作人員經常需要在檔案原文中查找對應的人名信息，檢索起來有較大困難。還有許多破產企業的老員工為了證明自己在該企業工作經歷，需要到檔案館查閱企業發放工資登記表來證明自己的員工身份。這些工資表通常保存在會計憑證中。會計檔案一般只有案卷目錄，計算機根本檢索不到準確信息，工作人員往往要花費大量精力和時間翻閱原始會計憑證檔案。另外，會計憑證的保管期限是15年的，如果按照規定定期銷毀，很可能會影響企業員工的利益。

（二）利用目的審核難，權限不好把握

民生檔案中的信息基本都與人有關，有許多信息會涉及到個人隱私，所以民生檔案一般屬于控制利用。區檔案館的工作人員在提供民生檔案利用過程中都比較謹慎，嚴格按照相關的規定和程序對利用者的利用目的進行審核，然后再確定利用者是否有權限利用檔案。

以婚姻登記檔案為例。一方面，隨著經濟活動領域擴大、社會流動人口增加、對外交流增多，人民群眾對婚姻登記檔案的利用需求也不斷增長，如辦理調轉工作、居民動遷、異地落戶、房屋買賣、經濟索賠、遺產繼承、計劃生育、出國定居、留學探親等事項中，都需要通過婚姻登記檔案來出具有關證明。另一方面，人民群眾的法律意識、維權意識增強，對于與自身利益相關的婚姻登記檔案，既希望有關部門能夠妥善保管，又要求在維護自身權益時能夠發揮作用。民政部和國家檔案局聯合發布的《婚姻登記檔案管理辦法》中明確規定：婚姻當事人持有合法身份證件，可以查閱本人的婚姻登記檔案；婚姻當事人因故不能親自前往查閱的，可以辦理授權委托書，委托他人代為辦理，委托書應當經公證機關公證；人民法院、人民檢察院、公安和安全部門為確認當事人的婚姻關系，持單位介紹信可以查閱婚姻登記檔案；律師及其他訴訟代理人在訴訟過程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關的婚姻登記檔案……

對于檔案館工作人員來說，婚姻登記當事人查閱利用自己的婚姻登記檔案信息是最常見，也最容易審核并確定利用權限的；公、檢、法等機關因公需要查閱也比較好判斷，按照規定審核利用者的利用目的及相關證件即可確定是否可以提供利用。但是在實際工作中，經常會出現各種突發狀況，比如有的婚姻當事人既不能親自到檔案館查閱，又來不及辦理書面委托，而只是口頭委托親朋幫忙查閱；有的利用者希望查閱配偶過往婚姻信息；有的當事人遠在外地甚至國外，來電話要求先查一下看看是否有與之相關的信息，再決定是否到現場查閱；有的婚姻當事人向工作人員陳述，因遭到家暴，想辦離婚卻拿不到結婚證，到檔案館開證明，身份證件又被配偶藏匿……凡此種種，各種理由五花八門。區檔案館的工作人員坦言，要仔細甄別利用者的利用目的，確定利用權限并不容易。有時候針對個別利用者的具體情況，于情于理感覺都應該為其提供利用服務，但是鑒于相關法律法規和規章制度的明文規定，只有詳細解釋相關政策，拒絕提供利用，往往得不到當事人的理解，實屬無奈。

（三）民生檔案利用出證難

《中華人民共和國檔案法實施辦法》規定，“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄。” 目前，到檔案館查閱利用檔案最常用的出具證明方式是提供復制件，也就是打印出經過數字化后的檔案復制件，加蓋檔案館“查檔專用章”，即可作為檔案憑證。出具檔案證明是計算機技術應用于檔案管理利用的創新之舉。比如婚姻登記檔案，根據計算機檔案管理系統中檢索到的婚姻登記檔案信息，按照固定的格式打印出婚姻登記檔案證明，加蓋檔案館“查檔專用章”，其效力已被婚姻登記部門及其他相關單位認可，等同于結婚證或者離婚證，甚至在辦理出國、購房等事務時，檔案館開具的婚姻登記檔案證明材料比當事人手中的結婚證更有說服力。但是，在提供婚姻登記檔案時，經常會遇到利用者要求檔案館開具“無婚姻記錄證明”，就是給適婚年齡的未婚公民提供單身（未婚）證明，以辦理購房、出國等事宜。通常，檔案館都是依據查詢到的檔案提供復制件或者出具證明，但是對未查到的檔案是否也該按利用者的要求開具未查到的證明呢？在《檔案法》《檔案法實施辦法》以及其他相關法律法規中都沒有明確規定，這讓接待利用的工作人員十分為難。為此，2011年青島市檔案局發布《關于規范婚姻檔案查閱利用的通知》，要求利用者無論是否查到所需要的婚姻檔案，檔案館都應按利用者要求出具相關證明，并且對未查到婚姻登記檔案的證明制定了規范的格式文本。這一舉措在一定程度上為區檔案館應對類似利用需求提供了制度保障。2015年民政部下發《關于進一步規范（無）婚姻登記記錄證明相關工作的通知》。通知規定除個別情況外，婚姻登記部門不再出具（無）婚姻登記記錄證明，困擾檔案館多年的問題終于得到徹底解決。

（四）個別門類民生檔案利用率低

館藏民生檔案中利用率最高的就是婚姻登記檔案，但是并非所有民生檔案都具有很強的利用價值，比如出生檔案自進館以來就少有人問津。導致出生檔案利用率低的主要原因，一是規模小，數量少。目前進館的出生檔案只有一千多件，主要是黃島區第一人民醫院移交的3年的出生檔案。二是檔案信息著錄不完整，只登記了出生嬰兒的母親的姓名、出生日期等少數檔案信息。三是宣傳不到位，很多市民根本不知道有出生檔案，也不知道檔案館可以查閱出生檔案。

二、解決問題的對策和建議

（一）加強民生檔案管理，做好民生檔案信息化工作

民生檔案檢索利用難，主要原因之一是檔案館基礎工作有待加強。檔案館應該為每一個進館的民生檔案門類建立系統的數據庫，提高檔案目錄質量，尤其要大力完善人名數據庫，因為民生檔案主要記錄個人的信息，以人名索引進行檢索可以最大限度提高利用效率。

（二）完善民生檔案利用制度，強化依法治檔

要從制度上保障民生檔案利用工作合理合法，完善與檔案利用相關的法律法規或部門規章制度，確保工作人員開展利用服務時有章可循。比如出具相關證明，最好有明確的行業標準、詳細的工作流程和統一的格式文本，避免因法律上的漏洞對本行業或本部門造成負面影響。

（三）優化進館民生檔案資源，注重質量，寧缺毋濫

民生檔案范圍廣泛，檔案館沒有必要也不可能把所有的門類都納入進館范圍，應該采取“擇優入館、重點接收”的方式，重點做好幾種常用門類的民生檔案接收入館，并對于檔案生成單位長期保管確有難度的民生檔案適度接收。總的原則是方便管理、方便利用，而不是來者不拒，多多益善。

（四）提高檔案工作人員的業務能力，做好利用服務

面對形形色色的利用者和各種各樣的利用需求，檔案工作人員應不斷提高業務水平，增強處理復雜問題的能力，比如鑒別利用者利用目的虛實的能力，鑒定利用者身份證件真假的能力，以及化解矛盾、溝通疏導的能力。

（五）與時俱進，積極推進檔案工作改革創新

民生檔案管理是新形勢下檔案部門的重要工作之一，對傳統的檔案工作模式必須與時俱進、改革創新。一是突破固有的思維，順應發展的需要，比如，對破產企業有價值的會計檔案應適當延長保管期限。二是可以利用先進技術輔助檔案利用工作，如身份證識別系統、自助查閱系統等。

總之，做好民生檔案利用工作，是改善民生、構建和諧社會的需要。在實踐工作中，如何做到既做好服務，又不出現泄密情況，檔案部門需要更加完善的法律和制度來保障，檔案工作人員需要更高的智慧來應對。

（作者單位：青島市黃島區檔案館）