淺析國土資源檔案的公開與保密

文·車德剛

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淺析國土資源檔案的公開與保密

文·車德剛

國土資源部門因其工作中形成的檔案具有特殊性，特別是土地登記檔案因土地權屬、用途、他項權利等變更頻繁，檔案資料隨時要進行相應變更；測繪成果需保持現勢性和地礦資料的保密性等，國土資源檔案一般不移交當地檔案館管理。也因為這種特殊性，國土資源部門“身兼兩職”，作為國土資源檔案管理部門，要盡可能提供豐富的檔案信息為社會利用，作為保密部門，要確保檔案的安全，不泄密、不損害國家、公眾利益。因此，解決好國土資源檔案公開與保密之間的矛盾，是國土資源檔案管理部門人員面對的一個重要問題。

一、國土資源檔案公開與保密的規章制度有待加強

在政府信息公開和保密上，國家出臺了《政府信息公開條例》《檔案法》《保密法》《物權法》《個人信息保密法》《專利法》等一系列相關法律法規，建立了一套完善的法律體系，為我們在檔案信息公開和保密上提供了法律依據。其中，《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，“土地登記材料可以公開查詢”?！锻恋氐怯涃Y料公開查詢辦法》（國土資源部第14號）、《土地登記辦法》規定，“國家實行土地資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以查詢土地登記資料，國土資源主管部門應當提供。”《征收土地公告辦法》《國土資源管理工作國家秘密范圍的規定》《涉密地質資料管理細則》等規章，也為國土資源檔案信息公開和保密提供了依據。

但國土資源檔案公開與保密規章制度還需進一步完善。國土資源檔案作為一個完整的部門檔案系統，其內容除了涉及民生的土地登記資料之外，主要體現在土地、測繪、礦產三大方面的內容。在檔案信息公開與保密中，土地登記、土地征收信息公開方面有了依據，但在測繪、建設用地、規劃、礦產、地質等檔案信息公開方面，還沒有更具體可操作的規章、制度來規范，單純依靠國家宏觀上的信息公開與保密相關法律法規，略顯單薄。比如，建設用地中征地補償標準合理性和安置途徑可行性說明、土地分類面積匯總表、土地出讓合同、劃撥決定書、一書四方案等都需要相關規章制度來決定。

實際上即便是土地登記檔案信息公開中，已有《土地登記資料公開查詢辦法》，但國土資源檔案工作人員進行信息公開時不好操作。比如，現在很多律師因代理訴訟需要，申請查詢其他權利人的原始登記資料，按照《土地登記資料公開查詢辦法》規定，“國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關和紀檢監察部門有權查詢與調查、處理案件有關的原始登記資料?！钡驗闆]有明確律師可查其他權利人原始登記資料，國土資源部門不予查詢，是否合理？按照第七條第一款規定，查詢原始登記資料的，“土地權利人應當提交權利憑證”，有的權利人因權利憑證丟失等原因無法提供，按規定不能查詢，是否合理？如何處理？還有，僅僅是查閱同一份土地登記資料，不同地方的國土資源部門所遵循的程序可能就不一樣，開放程度高的地方可能只需相關人員提供身份證明即可查閱，開放程度不高的地方，往往還需要相關機構出具的介紹信、檔案管理單位、領導審批等。

要解決國土資源檔案公開與保密的問題，一是必須健全配套的國土資源檔案公開規章制度，對之前出臺的《土地登記資料公開查詢辦法》《征收土地公告辦法》按照形勢的變化，及時修改完善，讓土地登記檔案公開查詢更具操作性。二是做好頂層設計，在國家層面上，根據各業務內容，分別制定國土資源檔案公開與保密的范圍和內容，盡可能地覆蓋國土資源工作的方方面面，讓國土資源檔案工作者在進行檔案公開與保密時，有法可依、有法必依，遇到信息公開問題不再出現需要依靠個人經驗來判斷公開與否的情況。三是地方國土資源部門也可根據各自的實際，積極探索一些可操作性的辦法，進一步規范國土資源檔案公開與保密工作。

二、國土資源檔案公開與保密的探索與思考

國土資源檔案公開與保密自國土資源部門成立之日起，就已存在。多年來，在國土資源部門規章制度由缺失走向完善的過程中，國土資源部門檔案工作者也進行了積極、大膽、有效的探索，漸漸摸索出了一套針對國土資源檔案公開與保密的應對辦法，并不斷地制定完善適用的檔案公開和保密的范圍和內容。下面就從土地登記、建設用地、礦產管理等檔案材料構成分析其信息內容公開與保密的可行性。

1.土地登記檔案方面。土地登記檔案中的各類檔案材料因來源和所提示內容的差異，對不同的檔案利用者有不同的作用或影響。這種不同決定了土地登記檔案對不同的檔案利用者開放程度的不同。土地登記檔案是一種公眾參與建立的登記性材料，因公開的范圍不同，可分為三類。一是國土資源管理部門在權屬登記審查和發證過程中形成的登記結果，可全面公開。這些主要記錄反映土地的基本情況和權屬狀況的登記信息，如土地使用者（所有者）、土地證號、權屬性質、地類、土地等級、土地面積、土地座落和宗地圖等，對外開放能使公民隨時了解到每一宗土地的基本情況，避免在房地產買賣、租賃、抵押等活動中產生糾紛或遭受經濟損失，并且不影響土地權屬人和國家的利益及安全，作為社會公共信息資源，可全面公開。二是原始登記資料，可部分公開。土地權利人在辦理土地登記過程中提交或形成的各類申請和證明材料，如申請報告、土地權屬來源文件、土地登記申請表、地籍調查表和地籍圖、轉讓合同、建設用地申請表、劃撥用地申請書、公證書、協議書、集體土地所有證、土地使用證、身份證明、完稅憑證等，由土地使用地繳納，并經國土資源部門審核，對國土資源部門和土地權利人而言無疑具有開放性。但作為私人性材料，其內容若對第三人公開則涉及侵犯他人隱私，可以依申請僅向國土資源部門內部、公檢法及土地權利人開放，即實際部分公開。三是有關國土資源部門的審批信息的檔案，不對外開放。一些有關國土資源部門的審批信息的檔案，如土地權屬登記檔案中的土地登記審批表、國有劃撥土地補辦出讓審批表和領導的審批意見、簽名或印章等，是國土部門的工作記錄，一般僅供國土部門復查備考之用，不對外開放。四是土地權屬登記檔案中涉及軍隊權屬、軍事要地的檔案信息；涉及公安機關專用場所、據點的檔案信息；涉及黨政領導住所的信息，涉及國家安全、軍事要地、個人隱私等，不予公開。

2.礦產資源檔案方面。礦產資源檔案分成兩部分，一部分涉及礦產資源規劃、范圍、招投標信息屬公共信息，應主動公開，包括涉及礦產資源規劃信息的規劃文本，涉及礦產資源儲量信息的礦產資源儲量報告評審備案清單、查明礦產資源儲量登記清單、地質資料匯交目錄、涉及采礦權招標拍賣掛牌出讓和出讓結果公告、礦區范圍、涉及采礦權鑒管信息的采礦年檢結果報告、礦采資源補償費、采礦權價款繳納情況、礦產資源違法行為查處結果等。另一部分礦產資源檔案涉及礦產信息或企業商業秘密的，則不予公開，包括規劃附表、附圖、礦產資源儲量成果、采礦權招標拍賣掛牌交易資料、采礦權檔案、采礦權年檢檔案等。

3.建設用地檔案方面。建設用地檔案案中的征地公開、征地補償公告、新增建設用地同意農轉用征的的批復文、市政府的供地批準文件、以及征地信息方面的土地批復文件、呈報說明書、征收（使用）土地方案、關于征地補償標準合理性安置途徑可行性說明、土地分類面積匯總表等公眾需求量大又不涉及隱私的檔案，應主動公開。土地出讓合同、劃撥決定書等涉及部分人和事，對特定公民、法人或者其他組織從事生產經營、安排生活等活動具有特殊作用的政府信息屬于依申請公開的政府信息。一些有關國土資源部門用地報批的過程材料，如用地報批審查意見，一書四方案、用地情況匯總表等，屬政府內部運轉的公文材料，不予公開。建設用地檔案中報國務院審批的機密工程項目用地有關文件資料和圖表，不予公開。

（作者單位：青島市城陽區土地儲備中心）