南京國民政府時期勞動災害賠償制度研究(1927—1937)

劉秀紅

(揚州大學 社會發展學院，江蘇 揚州 225002)

?

南京國民政府時期勞動災害賠償制度研究(1927—1937)

劉秀紅

(揚州大學 社會發展學院，江蘇 揚州 225002)

南京國民政府時期，勞動災害頻繁發生，政府先后出臺了一系列勞工立法，建立了勞動災害賠償制度，覆蓋工廠、礦場、鐵路、交通等行業。從制度現代化的視角來看，其賠償資金由雇主負擔，屬于雇主責任制模式；其行政管理機構為各部門的勞工管理機關，屬于分類管理模式。和國際勞工標準相比，制度覆蓋面窄，待遇水平總體較低。該項制度雖然在鐵路交通系統得到較好實施，但并未在工礦企業中得到普遍執行。不過，總體而言，它的建立順應了勞動災害賠償制度現代化的國際潮流，是中國工傷社會保障制度的濫觴。

南京國民政府；勞動災害；撫恤

南京國民政府時期，勞動災害頻發，成為嚴重的社會問題之一。政府在一系列勞工立法中，對勞動災害的賠償作了規定，這是中國勞動災害賠償制度的初建，是中國工業制度現代化的一個重要組成部分。目前學界對此已有所關注，如在一些工人運動史和勞動安全史著作中有對工人勞動災害情況的介紹，近代社會保障史研究著述也不乏對相關立法的分析*參見劉明逵：《中國工人運動史》(1—6卷)，廣東人民出版社1998年版；孫安弟：《中國近代安全史》，上海書店出版社2009年版；劉秀紅：《南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927—1937)》，揚州大學博士學位論文，2013年，等。，但尚未見專題研究問世。故此，本文力圖較為系統地考察南京國民政府時期勞動災害賠償制度的建立、推行情況，并在制度現代化背景下分析其歷史地位。

一、南京國民政府時期的勞動災害情況

南京國民政府時期，勞動災害問題日益嚴重。據1935年中央工廠檢查處對前一年度的全國工業災害調查統計顯示，全國共發生災害2469次，死亡人數1888人，受傷人數3123人，死傷總數5011人，直接經濟損失(不包括死傷工人的賠償)估計5737000元。工業災害的類型主要有爆炸、火災、跌傷、壓傷、軋傷、擊傷、灼傷、觸電、撞傷、水災、窒息等。發生次數最多的是軋傷，在全部類型中占14.7%；其次是擊傷，占13.3%。各種災害類型中，傷亡人數最多的是爆炸，占總數的29.8%；其次是火災，占20.1%。以地域而言，災害發生次數最多的是上海，占全國災害總數的49.2%。災害死傷人數最多的也是上海，占全國死傷總數的42.5%*④王瑩：《二十三年全國工業災害總檢討(續完)》，《勞工月刊》1935年第4卷第8期。。

1936年，中央工廠檢查處又發布《民國二十四年中國工業災害統計》，1935年共發生災害2655次，受傷1506人，死亡4123人，經濟損失估計10272000元。災害次數、死傷人數和經濟損失均較1934年有所上升。災害次數和死傷人數最多的區域依然是上海，占全國災害總數的84.89%，死傷總數的50.10%*《民國二十四年中國工業災害統計》，《勞工月刊》1936年第5卷第4期。。

1937年，中央工廠檢查處發布《民國二十五年中國工業災變統計》，1936年共發生災害2724次，死傷3976人，損失1609000元*《國內時事：全國工業災變統計》，《時事月報》1937年第17卷第1期，第31頁。。災害次數比前兩年有所上升，而死傷人數和經濟損失則有所下降。

連續三年的勞動災害數據已顯示出問題的嚴重性。中央工廠檢查處分析了1934年工廠災害次數、死亡人數、受傷人數與“各省市合于修正工廠法第一條規定之工廠數”之間的關系：“百處工廠中，有三十九廠發生工業災害……；百處工廠中，有二十九人因工業災害而死亡……百處工廠中，有四十九人因工業災害而受傷……；百處工廠中，有七十九人因工業災害而傷亡……；全年工業災害傷亡總數……占工人總數百分之一”，認為“工業災害，已成目前極嚴重之問題”，對于社會危害極大：“工業之建設未著，而工業災害反日有所聞，投資者因而畏縮，勞工亦因而不前，效率低減，生產衰滯，影響于勞工生命及經濟前途。”④

官方統計的情況已經不容忽視，但專業人士對此仍有懷疑，他們認為中國實際的勞動災害情況比官方統計的要嚴重。《工業安全》雜志分析了中央工廠檢查處1935年的工業災害數據后，認為它“恐與事實相差太遠”。因為在官方的統計中，全國工業災害所發生的次數，上海占比近85%，但就工廠設備與管理來說，上海優于內地，這與常理不合。上海的災害數據依據的是上海工部局在公共租界內的統計，材料來源于各捕房、各大醫院報告，它只是工廠災害數的一部分。“依據編者就上海之經驗而言，僅占實際所發生者十分之一二耳”，他們通過上海工部局的統計數字及上海工廠數在全國的比重兩方面進行估計，認為1935年全國工業災害至少在18032次以上，死亡人數為2600人，受傷人數為19968人，死傷總數在22568人以上，損失至少21736000元*《民國二十四年全國工業災害統計及估計》，《工業安全》1936年第4卷第1期，第59—60頁。。如此，《工業安全》雜志所估計的工廠災害數是中央工廠檢查處統計的數倍以上，其中災害次數為8.5倍，死傷人數為4.1倍，損失為2.1倍。

如果換算成勞動災害的千人傷亡率來比較，1935年工業勞動者521175人，礦業勞動者427940人*實業部中國經濟年鑒編輯委員會：《中國經濟年鑒第三編(下)》第2冊，上海書店出版社2012年版，第457、517頁。，共計949115人，則中央工廠檢查處統計的工業災害千人傷亡率為5.93，而《工業安全》雜志統計的千人傷亡率為23.78，兩者的差距也很大。據統計，這一時期發達國家的勞動災害情形為，1928年英國工廠部統計的各業千人傷亡率為27.80，1932年為20.90；日本1927—1932年工業災害千人傷亡率在21.40—27.18之間，美國1933年為14.56*田和卿：《各國工業災害統計之一斑》，《工業安全》1935年第3卷第1—6期，第325—335頁。。相比而言，《工業安全》雜志的統計更接近發達國家的傷亡情況。

鑒于中央工廠檢查處的數據主要來源于各地工廠檢查員所送的報告，這部分數據并不完整。1933年中央工廠檢查處才成立，至1937年前，各地方專門的檢查機關普遍沒有組建，各地檢查經費不足，工廠檢查員缺少，包括“工廠災變死亡傷害事件”內容的第一期工廠檢查程序在一些省份里沒有完成，而大量工廠設在租界，中國政府沒有檢查權，所以中央工廠檢查處調查的區域并不全面。且在檢查過程中，“各工廠于災害發生時，非特不向主管官署呈報，且大都秘而不宣”*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第31頁。，這方面的疏漏應當不少。中央工廠檢查處數據的另一個來源為各地報紙雜志所記載的新聞，但一般媒體刊登的往往是影響較大的災害事件，隨意性強，并非理想的統計對象。統計方法的缺陷導致中央工廠檢查處的數據總體準確率不高。相對于發達國家，中國的生產設備落后，安全意識還沒有建立，“各礦場因為設備簡陋，機械不精，工程管理不善，督察不嚴密，災害的發生年趨增加，許多用土法開采的窯洞，更易使工人死亡”*陶镕成：《中國礦業勞動者的一研究》，《勞工月刊》1936年第5卷第2—3期合刊，第43頁。，而勞工權利沒有保障，“死亡一項，……多可說礦方在故意殺人，開灤和福公司的槍殺工人，中原煤礦的逼燒工人，密縣煤窯的有溺死工人……”*陶镕成：《全國礦山工人的現狀(續)》，《勞工月刊》1934年第3卷第8期，第10頁。，所以相對于中央工廠檢查處的統計，《工業安全》所估計的數字可靠性更高些，中國的勞動災害發生率不低于發達國家。

二、南京國民政府時期勞動災害賠償制度的建立

勞動災害問題的應對，一方面是事先的災害預防，另一方面是事后的勞動災害賠償。對此，南京國民政府出臺一系列立法，確定工作場所的安全衛生標準和災害賠償標準。在賠償方面，各行業的立法有所不同。

1．工廠工人

關于工廠工人的勞動災害賠償，1929年12月南京國民政府公布《工廠法》，詳細規定了待遇項目和標準：(1)傷病醫療費，由工廠給予。(2)傷病津貼，由工廠按受傷工人平均工資的2/3按日給予。如果6個月傷病未愈，則減為1/2，以1年為限。(3)殘廢津貼：工廠按工人殘廢程度給予，至多不超過3年平均工資，至少不得低于1年的平均工資。(4)喪葬費，數額為50元。(5)遺族撫恤費，數額為300元及2年之平均工資。“平均工資”指工人在工廠最后3個月的平均工資。這些待遇適用于用汽力、水力、電力等發動機器并雇用30人以上的工廠之工人*邢必信等：《第二次中國勞動年鑒》第3編，北平社會調查所1931年版，第5—6頁。。

在具體實施方面，1930年12月16日國民政府公布的《工廠法施行條例》規定：(1)勞動災害的處置。工廠遇到工人受傷，應當請醫生或送醫院治療。出現工人死亡，應立即報官署并通知家屬。工廠在處置災害及發放待遇時應有紀錄。(2)傷病與殘廢津貼、喪葬費與撫恤費的發放時間。傷病津貼和殘廢津貼至少每半月發一次，喪葬費應在工人死亡第二天一次性發給家屬。遺族撫恤費應在工人死亡1個月內給予其家屬*《工廠法施行條例》，《實業公報》1931年第1期，第14—15頁。。

《工廠法》與《工廠法施行條例》公布后，于1932年12月進行了修訂。勞動災害賠償內容基本未變*《修正工廠法》，《實業公報》1933年第117—118期合刊，第1頁。。

在職業病防治方面，1934年中央檢查處制定《主要工業品及職業病簡表》，分發各工廠參考，以便從事防范。簡表中列舉了34種主要易致職業病的工業品名稱、所發病癥狀、所對應各業工人名稱等內容*《主要工業毒品及職業病簡表》，《察哈爾省政府公報》1934年第457期，第5—7頁。。

2．礦工

南京國民政府成立后，關于礦工的勞動災害賠償標準，仍沿用1923年北京政府農商部公布的《礦工待遇規則》。《工廠法》頒布后，魯大礦業公司請求解釋礦山工人是否適用《工廠法施行條例》，得到實業部的肯定答復*《勞字第803號 呈一件為據魯大礦業公司呈礦山工人是否適用工廠法施行條例，其適用范圍是否包羅坑內坑外全體工人，請核示等情具文呈請鑒核示遵由》，《實業公報》1931年第42期，第19頁。。也即雇用30人以上且使用機器動力的礦場在發生勞動災害時，工人的賠償依照《工廠法》的標準。

1936年6月，國民政府頒布《礦場法》，規定了礦場在礦工醫療急救、職業病預防、急性傳染病報告方面的責任，并明確指出，關于礦場工人的待遇等內容，除本法外，適用于《工廠法》及其施行條例的規定*《礦場法》，《實業公報》1936年第289期，第14—16頁。。

3．鐵路工人

南京國民政府成立后，鐵路工人事務由鐵道部掌管。1930年1月25日，鐵道部公布《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》，對因公受傷和在職積勞病故的國有鐵路員工的待遇作了詳細規定*《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》，《鐵道公報》1930年第3期，第1頁。。1930年3月3日，《鐵路員工服務條例》公布，鐵路工人勞動災害賠償待遇包括：(1)醫療費。由路局或路公司承擔。(2)傷病津貼。治療期間，3個月內給予全薪，3個月以后給予半薪，以1年為限。(3)殘廢撫恤費。一次性給予3個月薪資作為給養費，此后發給半薪至死亡日為止。(4)喪葬費。數額為50元。(5)遺族撫恤費，數額為死者1—2年的平均薪資*《鐵路員工服務條例》，《立法院公報》1930年第16期，第3—6頁。。條例適用于所有國營及其他公營、民營鐵路員工。

1930年5月21日，鐵道部根據《鐵路員工服務條例》內容，在《國有鐵路員司工警夫役撫恤暫行通則》基礎上重新制定了國有鐵路員工撫恤法規《國有鐵路員工撫恤通則》。通則將勞動災害的結果分為三種：致死者、殘廢不能工作者、傷病一時不能工作者，根據災害結果情況及服務年限分別在《鐵路員工服務條例》規定的撫恤標準范圍內給予具體賠償*《修正國有鐵路員工撫恤通則》，《鐵路公報》1930年第69期，第4—7頁。。

4．交通工人

交通部所屬工人中，電政、郵政工人的立法中包含有勞動災害賠償制度的內容。

關于電政工人，1928年12月31日,交通部頒布《技工章程》，關于勞動災害賠償方面的內容主要有：(1)醫療費。由交通部給予。(2)殘廢撫恤費，針對重傷導致殘廢而不能謀生計者。分兩部分計算發放：一部分按養老金給予，即根據服務年限和所支薪給，每滿1年給予半個月月薪，最高為15個月月薪；另一部分稱為慰恤金，按服務年限為4—12個月月薪。(3)遺族撫恤費。同樣分為兩部分，一部分按上述養老金的數額給予，另一部分稱為額外撫恤金，數額在100—300元之間，酌情給予。此章程的適用范圍為“從事于交通部電政機關機械線路之工作者”*《技工章程》，《交通公報》1929年第5期，第5—19頁。。

關于郵政工人，1928年10月交通部公布《郵政職工撫恤金章程》，1929年10月公布《郵政養老撫恤金支給章程》，其覆蓋范圍包括職員和工人，在勞動災害賠償方面包括：(1)殘廢撫恤金。分兩部分：一部分根據受傷前月薪及服務年限計算，每服務1年支給1個月月薪的90%—100%，月薪越低比例越高。服務年限超過25年者，其后每年比例降為50%；另一部分按照服務年限定額發給，10年及以上者為銀元500元，未及10年者400元。(2)遺族撫恤金。按服務年限計算，3年以下者為本人3個月月薪，3—6年為4個月，6年以上為5個月，最低額為80元*《郵政養老撫恤金支給章程》，《交通公報》1929年第87期，第18—21頁。。

三、南京國民政府時期勞動災害賠償制度的實際推行

在進行勞動災害賠償立法的同時，南京國民政府在行政機關設置有相關職能部門，以管理勞動災害事務。1928年3月，工商部成立，下設勞工司，管理工礦工人“生活之改良及保障事項；……失業及意外事件之救濟事項……”*《國民政府工商部組織法》，《行政院公報》1928年第7期，第7頁。。1930年12月，改由實業部勞工司掌管此項事務*《實業部組織法》，《立法院公報》1931年第26期，第142頁。。1928年10月鐵道部成立后，下設管理司，掌管“鐵道職工待遇之改良保障及教育事項”*《鐵道部組織法》，《行政院公報》1928年特刊號，第4頁。，其中包括勞動災害事務的處理。1929年11月后改由業務司掌管*《修正鐵道部組織法》，《行政院公報》1929年第102期，第19頁。。1928年12月公布《交通部組織法》，交通部下設置總務、電政、郵政、航政4司，電政、郵政、航政各司分管電務職工、郵務職工、船員的“待遇事項”*《國民政府交通部組織法》，《行政院公報》1928年第8期，第4—6頁。，涵蓋勞動災害的賠償事宜。

為了推動工礦工人的勞動災害賠償法律的施行，1931年南京國民政府進行全國工廠檢查，由中央勞工行政機關派工廠檢查員到各管轄區的工廠定期不定期檢查工廠災變及工人死亡傷害事項。工廠檢查員每3個月向所在市縣政府提交一次工廠災害和傷病統計報告*《工廠檢查法》，《實業公報》1931年第6期，第3頁。。但是此后工廠檢查只在少數幾個省市實施。1933年實業部成立專門的中央檢查機關——中央工廠檢查處，它將全國劃分若干工廠檢查區，派員常駐各地方辦理工廠檢查事務*《中央工廠檢查處組織章程》，《實業公報》1933年第144期，第13—15頁。，并協助一些地方政府設立工廠檢查所。1934年工廠檢查擴大到符合《修正工廠法》第一條的礦場，1936年擴大到鐵路工廠。到1936年底，大部分省份完成了包括工人津貼及撫恤事項、災變死亡傷害事項等內容的第一期工廠檢查任務*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第1—2頁。。工廠檢查推動了各地廠礦了解和實施勞動災害賠償制度。在檢查中，工廠檢查員對于勞資雙方不了解的法令加以解釋，對于工廠措施不合法令規定的進行勸告，促其改正；對于不接受勸告的，予以警戒；經前三個步驟仍不依法改善的，可以報告當地政府對其進行處罰*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，第3章，第3頁。。

根據中央工廠檢查處的報告，適用于勞動災害賠償制度的工廠有6349個，工人有521175人*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，“圖表”，第41—44頁。；礦場110個，工人137643人*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第655—663頁。相關數據根據“各省合于工廠法第一條規定之礦場一覽表”計算得出。。對于適用于法律的國有鐵路工人，鐵道部1933年、1935年兩次統計，各為81448人和84923人(不包括北寧北段)*《中華民國廿二年國有鐵路統計》(第一種)，《國有鐵路勞工統計》1934年第1期，第1頁；《中華民國廿四年國有鐵路統計》(第二種)，《國有鐵路勞工統計》1936年第2期，第1頁。。關于交通工人，據1934年交通部統計，全國郵務職工中信差、郵差和雜項差役等工人為16841人。電務工人中，電報技工(線工、機工)為3194人，無線電技工173人，電話技工1020人*《交通部統計半年報》1934年第1—6月，第201、39、113、115頁。。也就是說，制度覆蓋的工廠工人52萬多人，礦工近14萬多人，國有鐵路工人為8萬多人，郵務與電務工人2萬余人，總數約為76萬人。

但是，對于這些應當受益的勞動工人群體來說，制度的落實情況各行業、部門并不盡相同。在鐵路與交通部門，制度的實施情況較好。1933—1935年，13條國有鐵路發放包括災害賠償在內的撫恤金分別為296075.44元、 341958.67元、339200.94元*馬廷燮：《鐵路員工福利事業之研討》，《鐵路雜志》1936年第12期，第7頁。。1937年吳至信對擁有51434工人的5條鐵路進行調查顯示，鐵路工人災害后的醫療費、傷病津貼、殘廢津貼、遺族撫恤費、喪葬費等各種待遇，皆遵照了鐵道部的相關規定。對交通工人方面的描述，也是如此*參看吳至信：《中國惠工事業》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編·社會保障卷》，福建教育出版社2004年版，第112、163—167頁。。

在工廠工人的制度方面，由于工廠檢查人員不足并缺少直接的處罰權，各地工廠實施情況不容樂觀。根據中央工廠檢查處兩次工廠檢查報告的相關內容來看，一些大型工廠中有勞動災害賠償的具體規定，但待遇項目與水平和《修正工廠法》并不完全相符。如青島市社會局1934年7月至9月工廠檢查報告列出了32家華商工廠的災害賠償待遇。因工傷病，廠方負責治療的，有26廠；治療期間工資照發且無期限的，有16廠，有期限的，有2廠；因工殘廢，給予固定撫恤費的，有7廠，酌量給予的，有10廠；因工死亡，固定給予撫恤費的，有6廠，酌量給予的，有7廠*實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1934年)，第4章，第33頁。。由此可推算出擁有傷病醫療費、傷病津貼、殘廢津貼、遺屬撫恤費待遇的工廠比例僅為81.25%、56.25%、53.13%、40.63%。而且其中不少工廠沒有達到法定標準。其他主要工業區顯示的情況也是如此。《漢口工廠檢查報告書》(1934年10月—1935年3月)報告，漢口市合于《修正工廠法》之工廠有60家，對于傷病工人一般都給予治療，但死亡津貼與遺族撫恤大多沒有遵行。只有兩家公司有此待遇，但標準各不相同*⑧實業部中央工廠檢查處：《中國工廠檢查年報》(1936年)，第336—337、246頁。。《天津市工廠檢查第一期實施計劃辦理經過報告》(1934年7月—1935年底)反映的情況類似，大工廠有撫恤待遇規定，但標準不一，而小型工廠對此并無準備，如果發生了災害，“不過倩人斡旋了事”⑧。

相比于工廠，礦場的制度實施情況更差。1937年吳至信調查了10省市的9礦35廠，“各地之重要廠礦，大都包括在內。”*⑩參見吳至信：《中國惠工事業》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編·社會保障卷》，第117、163—168頁。這些廠礦都有勞動災害賠償的具體規定。根據筆者計算，在工廠方面，傷病醫療費、傷病津貼、殘廢津貼和遺族撫恤費各項目的待遇標準高于或相當于法定標準的工廠比例為100%、94.2%、28.57%與31.43%，說明災害發生后工人都能得到醫治并大都帶薪，三成左右工廠的殘廢工人或死亡工人遺族能拿到法定數額的補償。而在礦場中，按規定支付傷病醫療費的礦場不到九成(89.90%)。在傷病津貼方面，只有五成多(55.56%)礦場的里工和二成多(22.22%)的外工待遇能達到標準。在殘廢津貼和遺族撫恤費方面，則無一達到法定標準⑩。

四、南京國民政府時期勞動災害賠償制度檢討

至1937年，涵蓋中國主要現代工業的勞動災害賠償制度已經建立起來。它是中國由傳統走向現代的過程中，為解決伴隨工業化而來的社會問題而建立的制度。依據某些現代化研究學者的觀點，現代化包含三個層面：“物質層”、“制度層”、“思想及行為層”*張玉法：《中國現代化的動向》，羅榮渠、牛大勇編：《中國現代化歷程的探索》，北京大學出版社1992年版，第71頁；金耀基：《從傳統到現代》，中國人民大學出版社1999年版，第131頁。，勞動災害賠償制度的建立是制度層面現代化的一部分。

1．制度的特征

從制度現代化視角分析，它有以下特征：

第一，制度屬于雇主責任制的保障模式。

這一時期，世界上已經有數十個國家建立起了勞動災害賠償制度，根據資金來源的不同，可以劃分為工傷保險制和雇主責任制兩種模式。國際勞工組織對這兩種資金來源都認可。從以上南京國民政府的勞動災害賠償立法來看，賠償所需要資金都來源于雇主。根據《工廠法》，合乎規定的工廠，工人因執行職務而受傷、殘廢或死亡，相關費用由工廠承擔。礦業工人，由礦場承擔。《鐵路員工服務條例》規定，相關費用由路局或路公司負擔。電政技工，費用由“交通部電政司核給”*《技工章程》，《交通公報》1929年第5期，第19頁。。可以看出，南京國民政府勞動災害賠償制度屬于雇主責任制模式。在這種模式下，雇主的經濟承受能力直接影響到制度的實施。鐵路和交通部門屬于國有企業，具有壟斷地位，收入相對穩定*如鐵路部門，1928—1935年利潤率分別為60.57%、51.98%、42.46%、45.73%、30.78%、36.19%、47.52%、51.39%(嚴中平等編：《中國近代經濟史統計資料選輯》，科學出版社1957年版，第200頁)，平均利潤率為45.83%。，能夠承擔起法規規定的賠償費用。而工業和礦業受國內外經濟環境影響，各企業營業狀況差異較大且不穩定，在發生勞動災害時往往只能按照自己的能力進行賠償。

第二，制度屬于分類管理模式。

南京國民政府時期的勞動災害賠償制度，由各勞工管理機關設置相應的職能部門進行管理。它的設置和運行較為簡單，管理成本較低，在制度初建時較為適用。但這一管理模式也有不足之處，即各行業工人的賠償制度主要由所屬行政部門制定，無統一的標準，這會導致各類工人的賠償水平有所不同。

第三，相對于國際標準，制度的覆蓋范圍較小。

國際勞工組織1925年頒布的《工人災害賠償公約草案》，規定了災害賠償的范圍為除臨時工人、廠外工人、家庭雇工、農業工人、海員外的所有企業、事業或工廠所雇用之工人、雇員及學徒*《工人災害賠償公約草案》(1925)，陳振鷺：《勞動問題大綱》，大學書店(上海)1934年版，第730—731頁。《工人災害賠償公約草案》又被翻譯為《工人災害賠償公約》。。相比之下，中國的制度只覆蓋了部分工廠、礦場的工人。如按照《民國二十一年中國勞動年鑒》所統計的工業、交通、礦業工人總數1518588人*實業部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十一年中國勞動年鑒》第1編，臺北文海出版社1990年版，第1頁。來計算，制度只將現代工人總數的一半包括在內。如按照《民國二十二年中國勞動年鑒》所統計的工業勞動者2000256人，礦業勞動者200743人，鐵路工人81448人，交通工人近2萬人*實業部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十二年中國勞動年鑒》第1編，臺北文海出版社1990年版，第4、262、284、289—295頁。來計算，制度只包括現代工人總數的3成。覆蓋面窄，是各國勞動災害賠償制度初建時的一個共同特點。因為此時是經濟起步時期，現代工業與傳統手工業并存，雇用人數少的企業往往經濟實力弱，承擔制度規定的相關費用的能力有限。如果將其納入制度中，只能增添制度實施的難度：“(適用《工廠法》中的工廠)如規定人數太低，則未免流于濫而牽連舊式手工業及一切家庭手工業之弊，于《工廠法》實行時必多有障礙。”*《工廠法、商會法、工商同業公會條例、消費合作條例各項草案審查報告》，《河北工商月報》1928年第4期，第99頁。

第四，制度的待遇項目雖然較多，但待遇水平總體低于國際標準。

這一時期的勞動災害，包括工傷和職業病。工廠工人和鐵路工人的賠償范圍為“因執行職務而致傷病”，因工受傷和因工致疾同等待遇。1934年中央工廠檢查處又制定《主要工業品及職業病簡表》。這方面符合國際勞工組織1925年《工人職業疾病賠償公約草案》的有關規定*《工人職業疾病賠償公約草案》(1925)，陳振鷺：《勞動問題大綱》，第735頁。《工人職業疾病賠償公約草案》又被翻譯為《工人因工作致病應得賠償之公約》。。

在具體的待遇項目方面，包括：

(1)傷病醫療費。工礦、鐵路、電政工人的傷病醫療費用皆由雇主負擔，符合《工人災害賠償公約草案》的有關規定。

(2)傷病津貼。中國工礦工人與鐵路工人在受傷治療期間有傷病津貼。和國際公約相比，工礦工人受傷后6個月內的津貼符合1925年國際勞工組織《關于工人災害賠償之最低限度案》的標準，即工資的2/3*⑨蔣學楷：《國際勞工立法》，上海大東書局1931年版，第108頁。，但6個月后降為工資的1/2，低于標準。鐵路工人的傷病津貼在前3個月內為全薪，高于國際標準，3個月以后為半薪，低于標準。

(3)殘廢津貼。工礦、鐵路、電政、郵政工人在因工殘廢后，都有殘廢津貼，其標準不同。其中只有鐵路工人為按照定期發放，符合《工人職業疾病賠償公約草案》的要求，但其標準為半薪，低于《關于工人災害賠償之最低限度案》規定工人年收入的2/3⑨。其他工人都是一次性發放，一般在殘廢工人1—3年的工資之間，待遇水平相對更低。

(4)遺族撫恤費。有遺族撫恤費規定的，包括工礦、鐵路、電政、郵政工人，其數額差別較大。關于遺族撫恤費，國際勞工組織《關于工人災害賠償之最低限度案》要求定期支付且賠償金額“至少不低于死者每年所得2/3”①蔣學楷：《國際勞工立法》，第109頁。。相比之下，中國的遺族撫恤費皆是一次性支付，其水平低于國際標準。

從以上待遇水平來看，中國的制度中，只有傷病醫療費符合國際標準，其他項目皆與國際標準有差距。尤其是殘廢津貼和遺族撫恤金，除鐵路工人外，都是一次性支付，這不利于勞動者殘廢后長期的生活保障，同樣不利于遺族的基本生活。

2．制度的意義

和國際標準相比，雖然南京國民政府時期的勞動災害賠償制度有許多不足，且實施情況不盡如人意，但從制度現代化視角分析，它仍具有重要的歷史意義。首先，它實現了傳統勞動災害賠償方式的轉型，標志著現代工傷保障制度的建立。在傳統社會中，如果雇工因工作原因受到傷害，雇主會對雇工按風俗習慣和經濟實力給予一些補償，它屬于私人間救濟和幫助，國家對此無明文規定。而現代工業的發展使大量的勞動力成為商品，同時也帶來前所未有的工傷風險，所以中國開始出現了這種以法令來規范賠償標準的制度。從以上制度內容來分析，它針對的工作風險(受傷、殘廢、死亡)、覆蓋的群體(工礦、鐵路、交通等現代勞工)、賠償的項目(醫療救治、收入補償、殘廢和遺屬撫恤)都符合現代工傷保障制度的基本要求。它同時遵循了現代工傷保障制度的一些基本原則，比如工人受傷后不論其有無過失都予以補償的“無責任補償原則”，所有費用都由雇主承擔的“強制補償原則”。從立法的精神和內容來看，它都是現代的工傷社會保障制度。

其次，它的建立順應了勞動災害賠償制度現代化的國際潮流，是世界災害賠償制度的一個組成部分。工業革命后，隨著勞動災害頻繁發生，各工業發達國家紛紛建立災害賠償制度。據樊宏統計，1920年代，實施勞工災害賠償制度的已有22個國家及一些國家的部分地區②樊弘：《勞動立法原理》，上海商務印書館1928年版，第203—205頁。。國際勞工組織在各國建立制度方面起了推動作用。1925年第7次國際勞工大會通過了《工人災害賠償公約》、《工人因工作致病應得賠償之公約》及一系列相關的建議案③實業部勞動年鑒編輯委員會：《民國二十一年中國勞動年鑒》第4編，第78頁。。作為國際勞工組織的會員國，中國制度的建立正是與國際接軌的一項措施。

第三，制度在部分工人中得到了實施，對其生活意義重大。北京政府時期開始的勞工立法中已含有勞動災害賠償的內容，但這些法令只停留在文字層面，影響很小。而南京國民政府災害賠償制度較為系統而具體，并能在全國推行。制度建立后至國民黨政府遷臺，幾十年中內容基本沒有改變。鐵路、交通、部分大型廠礦的工人在受到勞動災害時有了法定的保障。相對此時期頒布的疾病、養老、生育、失業等保障措施來說，它的實施情況是最好的④劉秀紅：《南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927—1937)》，揚州大學博士學位論文，2013年，第267頁。，是真正有切實影響的保障制度。

[本文為教育部人文社會科學研究規劃基金項目“中國近代勞動災害預防與賠償問題研究”(15YJA770012)、江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金項目“民國時期勞動災害賠償制度研究(1912—1937)”(2014SJB775)的階段性成果。]

責任編輯：方 英

On the Workers’ Compensation System of Labor Disasters in the Period of Nanjing National Government (1927—1937)

LIU Xiu-hong

(School of Social Development,Yangzhou University,Yangzhou 225002,China)

In the period of Nanjing National Government,the labor disasters occur frequently.The government established the workers’ compensation system by a series of laws and regulations.The system covers industry,mining,railway and transport workers.From the modernization of system perspective,it belongs to the mode of employer responsibility system because the employer is responsible for the expense of the compensation.The administrative institutions are the departments of labor administration authority,which is the mode of classification management.Compared the relevant ILO standards,the coverage is narrow,and the standard of treatment is low.After the system carried out,it has been implemented fully in the railway and transport sections and partly in some large factories and mines.The establishment of system conforms to the trend of the times,and it is the beginning of the injury social security system in China.

Nanjing National Government；labor disasters；workers’ compensation

K262

A

1005-605X(2016)06-0078-07

劉秀紅(1972- )，女，山東高唐人，揚州大學社會發展學院副教授，歷史學博士。