民國前期的立憲主義及其實踐

陳先初

(湖南大學 岳麓書院，湖南 長沙 410082)

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民國前期的立憲主義及其實踐

陳先初

(湖南大學 岳麓書院，湖南 長沙 410082)

北洋集團掌握中央政權的民國前期，政局比較混亂，社會思想也比較復雜，但立憲主義思潮意外呈現出活躍態勢，開國會、制憲法成為一些當權者以及廣大憲政主義者的重要訴求，在此背景下開展的一系列制憲活動，也取得了值得稱道的憲法性成果和制度性成果。時人對憲政的內在價值了解有限，當權者的政治表現也不完美，但這不能抵消立憲的積極意義。民國前期的立憲主義及其實踐，構成了近代中國政治進程的重要一環，書寫了中國憲政運動史的重要一頁。

民國前期；立憲主義；國會；憲法

立憲主義(constitutionalism)又稱憲政主義，它是西方思想史上一種主張以憲法體系規定公民權利和約束國家權力的社會政治學說。在實踐層面，它包括如下基本要素：一部符合憲政原則的憲法，對個人生命權、自由權、財產權和其他權利的承認和保障；政府受憲法制約而且只能根據其條款進行統治并受制于其限制，當然這種統治必須局限于人民同意授予的權力和為了人民所同意的目標；政府權力的分立和相互制衡；對政府機關的違憲審查；以獨立的司法機構行使司法權；對警察權進行控制；軍隊由文官控制；等等*[美]路易斯·亨金著、鄧正來譯：《憲政·民主·對外事務》，三聯書店1996年版，第9—11頁。。在中國，由于沒有憲政傳統，有關立憲的沖動和嘗試到19世紀末年才在西方影響下產生，到1910年代才初見成效，這就是中華民國的建立。不過民國的政治進程并不理想。由于社會轉型的異常艱巨性和復雜性，加上當權集團缺乏足夠的現代意識，憲政體制始終未能建立起來。然而這只是一個方面。另一方面，在北洋集團當政時期，立憲主義思潮意外地呈現出活躍態勢。當權者雖然忙于權力爭奪卻又斷斷續續地主導和開展了并未完全背離憲政原則的制憲活動。一些政黨、政派和知識界人士更是以較大的熱情投身于與制憲相關的種種活動當中。在多方面的共同努力下，民國前期取得了一些值得稱道的憲法性成果，也取得了某些制度性成果。事實表明，北洋集團當政的民國前期，政局雖然比較混亂，社會思想也比較復雜，但立憲主義仍然享有較多話語權，具有一定的社會影響力。因此將這一時期稱為中國近代歷史上“一個活躍的政治試驗時期”，并不為過*歐內斯特·P·揚：《革命后的政治生活：袁世凱時代(1912—1916)》，《劍橋中華民國史》(第一部)，上海人民出版社1991年版，第220、221頁。。

一

民國前期的立憲主義及其實踐就其側重點來講，主要有兩個方面，一是召開國會，二是制訂憲法。這與19世紀末年的立憲主義一脈相承。

先看開國會。

按照權力分立這一憲政原則，國會乃是最高民意機構，其主要職責是行使立法權，首先是制憲權。民國國會的前身是南京臨時參議院，成立于1912年1月28日，參議員共有42人，來自全國17省區*平佚：《臨時政府成立記》，《東方雜志》第8卷第11號，1912年5月1日。。4月2日，臨時參議院遷往北京。南京臨時參議院由于是“以各省都督府所派之參議員組織之”*《中華民國臨時政府組織大綱》，《憲法資料選編》第2輯，北京大學出版社1982年版，第253頁。，民意代表性不強，在湖北省等地方議會的反對下，北遷后進行了改選。同年4月29日，新一屆臨時參議院在北京成立。各地先后選出122名參議員，進行了將近一年卓有成效的活動。據參議院議長吳景濂在閉會儀式上說：“本院先后開會綜二百二十次，經議決者凡二百三十余案，立國綱要，未始不于此稍稍植基礎也。”*孫曜編：《中華民國史料》，上海文明書局1929年版，第114頁。

根據臨時約法規定，在約法施行后十個月內，由臨時大總統召集國會，然后由國會制定憲法，而國會之組織法及選舉法，由參議院定之。于是在1912年的8月10日，《中華民國國會組織法》正式制定并頒布。同時期又制定和公布了參、眾兩院《議員選舉法》和《議院法》。新的國會組織法仿照美國議會，采行參、眾兩院制。參議院議員由各省議會選出，每省10人，全國22省，加上蒙古(27人)、青海(3人)、西藏(10人)、中央學會(8人)、華僑(6人)等配額，共計274人(因青海及中央學會均未選出，實際為263人)。眾議院議員按人口比例選出，每80萬人產生議員1人，但因缺乏人口調查，各省代表人數以原先咨議局議員定額的三分之一為準，共計596人。兩院合計859人*《中華民國國會組織法》，《政府公報》(元年8月11日)。。眾議院議員實行二次選舉制，即在“初選舉”的基礎上由初選當選人實行“復選舉”，但復選當選人不以初選當選人為限。根據9月5日公布的眾議員選舉日期，初選舉定為1912年12月10日，復選舉定為1913年1月10日。由此，中國歷史上第一屆國會選舉逐漸展開。

近代各國的選舉都伴隨著黨派間的激烈競爭，民國第一屆國會選舉也不例外。當時參與國會選舉的政黨，主要有國民黨、共和黨、統一黨、民主黨四個政黨，其中國民黨屬于激進陣營，其余三黨屬于保守陣營。兩大陣營激烈爭奪，造成了中國有史以來第一次競爭性選舉的政治景觀。選舉活動中，各政黨及助選團體自由發表政見，公開“主張內閣制或總統制，抨擊政府或譽揚政府，炫耀己黨或攻擊他黨，炫耀自己或攻擊其他候選人”。其競選方法，“或開設夜塾，教授選民寫候選人姓名；或預印候選人名片，以便選民攜入選舉場內摹寫；或張貼海報、標語，吸引選民注意；或以報刊宣揚政見和己黨候選人之長；或旅行各地，發表演說；或以各種優待方法(如免繳黨費)，拉初選當選人入黨。”*張玉法：《民國初年的政黨》，岳麓書社2004年版，第287頁。雖然過程中夾雜著較為普遍的舞弊行為，甚至武力沖突亦時有所聞，但這恰好說明人們對于選舉活動的看重。選舉結果，國民黨在參議院占據明顯優勢，眾議院也不例外，這為其組閣創造了條件。

1913年4月8日第一屆國會正式開會，自此直至解散，前后一共九個月。雖然由于“宋案”發生，國民黨的組閣設想未能實現，但國會在其存續期內仍然努力履行了職責。根據臨時約法和國會組織法，不少議員積極問政，一方面就法律案、任命案進行討論，同時就宋案、大借款案、奧國借款案、俄蒙協約案、國民黨起兵案、預算案等激烈爭辯，提出多份彈劾、質詢、建議案，先后迫使國務總理趙秉鈞、財政總長周學熙辭職。此外，還制訂了民國憲法草案，通過各類議案多項。國會在袁世凱的壓力下仍然展現了從未有過的民主氣勢，尤其是國會初開的兩個月，被后人稱為“國會神圣時代”*張玉法：《民初對制憲問題的爭論》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第12期(1983年6月)，第124頁。。

袁世凱在位時試圖建立威權統治，但是失敗了。袁死后，副總統黎元洪繼任，宣布恢復臨時約法，被解散的國會重新召集。這次復會的主要任務是制定憲法。此時正值世界大戰期間，在要不要參戰的問題上，大總統黎元洪和國務總理段祺瑞之間出現分歧，后者主張參戰而前者堅決反對。1917年5月7日，段祺瑞提出參戰案，國會拒絕合作；段祺瑞不斷對國會施加壓力，國會則針鋒相對決定改組內閣，暫緩討論參戰問題。黎元洪在國會強烈要求下解除段祺瑞的職務，段的參戰計劃受挫。在這次府院之爭中，國會不做“橡皮圖章”和“表決機器”，行使了自己的權力。不幸的是在隨后的張勛復辟中，國會又一次被解散，不過國會并未就此消失。段祺瑞在平定張勛復辟后“再造共和”，重組臨時參議院，修改《國會組織法》和議員選舉法，重新進行民國第二屆國會選舉。第二屆國會仍然采用兩院制，法定議員人數較第一屆國會減少，共576人(參議員168人，眾議員408人)。由于受到西南護法五省抵制，實際選出472人(參議員144人，眾議員328人)，其中段祺瑞的競選機器安福俱樂部得335席，占總席位的71%*張朋圓：《中國民主政治的困境(1909—1914)》，吉林出版集團有限責任公司2008年版，第77頁。。1918年8月12日第二屆國會(安福國會)召開，至1920年8月30日閉會，共歷三期常會。由于安福系為國會中第一大黨，其對國會的控制使國會能較順利地履行職能，就此而言，“它有助于憲政發揮作用”。會間國會幾乎一致通過段祺瑞支持的候選人徐世昌為大總統，“這是早期民國唯一平和的符合憲法的總統改選”。在激烈的討價還價后，國會還批準了新國務總理和內閣成員的提名，“這也是早期民國有數的幾個以國會確認的全部程序通過的內閣之一。”*安德魯·J·內森：《立憲共和國：北京政府(1916—1928)》，《劍橋中華民國史》(第一部)，第293頁。另外，1919年5月眾議院致電巴黎和會，要求日本歸還山東，兩院都主張拒絕在和約上簽字。11月國會議決裁減軍費，要求政府進行軍事財政改革。“第二屆國會成于軍閥之手，而能毅然議決裁減軍費至二成之數，蓋亦難能可貴矣。”*顧敦鍒：《中國議會史》，蘇州木瀆心正堂，1931年，第292頁。

1920年直系打敗皖系，兩年后又在第一次直奉戰爭中打敗奉系，隨后“開始了第三輪的憲政更換與失敗”。1922年6月，直系首領曹錕、吳佩孚趕走皖系總統徐世昌，“法統重光”，讓黎元洪復位大總統(黎于1917年被張勛趕下臺，導致了直系目之為違憲的安福國會選舉)；不久又發動政變，逼迫黎去職。政變發生后，一些省份的政治頭面人物因不滿曹錕而從北京召回各自的國會支持者，其他議員也聞風而散。“人們宣布將國會遷往上海，并且在那里由黎元洪組織代政府。來滬議員可領到差旅費和在上海的生活津貼”，由此造成了北京法定議員人數的不足。為召集國會，選舉新總統，北京方面也效法黎元洪，表示愿意支付返京議員差旅費，參加總統選舉的議員還將獲得5千元酬金。結果，曹錕大約花費1356萬元，促成了國會選舉會于1923年10月5日的召開，并如愿登上了總統寶座*安德魯·J·內森：《立憲共和國：北京政府(1916—1928)》，《劍橋中華民國史》(第一部)，第293—296頁。。10日曹錕就職，同日頒布新憲法。曹錕賄選事件是中華民國總統選舉史上的污點，說明中國的民主政治還很不成熟；但從另一面看，賄選又恰恰說明選票具有效力，候選人知道必須尊重選民，知道必須經由選舉獲得的權力才具有合法性。

第二屆國會一直延續到1924年10月，其時馮玉祥趁第二次直奉戰爭之際發動北京政變，促成直系政權垮臺，國會才不復存在。可以說，“憲政最后的中斷是北京政變與第二次直奉戰爭影響的結果，具有一定的偶然性。否則以直系一直堅持民國早期憲政制度的政治立場，新的憲政制度至少在形式上勉強維持下去的可能性是有的。”*嚴泉：《國會政治與民國早期的民主轉型》，《社會科學論壇》2010年第23期。之后重新出山的段祺瑞迫于形勢，提出重整國家、更新憲法的主張，先是召開善后會議，以對國家的統一做出安排；然后按照善后會議制定的條例組成憲法起草委員會；最后召開國民代表會議頒布憲法。但是“憲政不能遏制蠻橫的軍事力量的日益膨脹”，更不能抵擋洶涌的國民革命浪潮。“當國民政府的軍隊開入北京時，中國國會民主的實驗便告結束”*《劍橋中華民國史》(第一部)，第297頁。了。

以上是民國前期國會政治的主要情形。雖然其表現很不完美，成績非常有限，且經常為實力集團所操縱，但作為新出現的共和民主的制度設施，它屢仆屢起，一直被歷屆政府所承認、所維持。歷屆政府均懂得要從國會那里獲得政治合法性，而國會本身也依法開展了立法、選舉、監督等工作。這說明，議會政治理念在當時已經被中國社會所接受。

二

再看制訂憲法。

民國歷史上第一部憲法意義上的國家大法是《中華民國臨時約法》。它由民初臨時參議院制定，由孫中山在退位前頒布。這部民國臨時約法，在中國歷史上第一次規定國家主權屬于國民全體，為此設《人民》專章將人民應享有的“自由權”載諸其中；其關于政體的規定采用三權分立原則，規定“中華民國以參議院，臨時大總統，國務員，法院，行使其統治權”*《中華民國臨時約法》，《憲法資料選編》第2輯，第256頁。。毛澤東曾經正面評論這部約法，說它“帶有革命性、民主性”，“在那個時期是一個比較好的東西”*毛澤東：《關于中華人民共和國憲法》，《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第127頁。。

袁世凱接任臨時大總統時接受了臨時約法。第一屆國會成立后，著手制定正式憲法，并由參、眾兩院共同組成憲法起草委員會。1913年10月14日，憲法起草委員會初步議決憲法草案，提交憲法會議審議。由于憲草繼續規定實行責任內閣制，以“國務員襄贊大總統，對于眾議院負責任”而不是對大總統負責*《中華民國憲法案》(天壇憲草)，《憲法資料選編》第2輯，第269頁。，袁世凱對之不滿。袁遂提出增修臨時約法案，希望繞過憲法草案，修改臨時約法，形成新約法；同時咨文憲法會議爭取憲法公布權。這兩項要求分別遭到國會拒絕和憲法會議否決。憲法起草委員會不顧袁世凱反對，先后完成憲草的二讀三讀，并提交憲法會議審議通過。然而這部俗稱“天壇憲草”的《中華民國憲法案》，由于“二次革命”后國會陷于癱瘓而無法審議和公布，終致流產。

國會癱瘓后袁世凱下令組成新的政治會議，又由政治會議議定組成“約法會議”，以“議決增修約法案及附屬于約法之重要法案”*《約法會議組織條例》，《近代中國憲政歷程·史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第469頁。。1914年3月18日，約法會議在北京開幕。20日，袁世凱向約法會議提交增修約法大綱七條，包括改責任內閣制為總統制、擴大總統權限等內容。約法會議據此經過討論、修改，形成了《中華民國約法》，于5月1日正式公布施行，《中華民國臨時約法》同時廢止，是為所謂袁記約法。袁記約法公布后，又經參政院修訂通過了大總統選舉法，規定“大總統選舉會由大總統召集”；“大總統任期十年，得連任”；并規定現任大總統可以推定下任總統候選人*《修正大總統選舉法》，《近代中國憲政歷程·史料薈萃》，第464頁。。

袁記約法之“唯一目的，在于增加總統之權力，減削議會之牽掣，與臨時約法之精神完全相反”；而增修大總統選舉法，則將大總統權力無限擴大且使之成為實際上的終身制，成了“袁氏實行帝制之階梯”*陳茹玄：《中國憲法史》，世界書局1947年增訂版，第69頁。。然而美國人古德諾不這樣看。他說：“歐洲之政俗，注重立法部；亞洲之政俗，注重行政部，未可以此例彼。故對今日所新修之約法，欲知其結果之良否，必先研究其能否適宜于中國之國情。”又說：“凡用內閣制之國，其人民于代議制制度已早有數十百年之經驗，而中國固無此也。且用內閣制之國，多系君主國，其用此制者，蓋以世襲之君主常不負責，故必得一負責任之內閣，而中國又非其例也。……新約法變內閣制為元首制，若以美之例言之，此制實為共和國之良法。……新約法給予政府之權有遠過于美國者，……惟中國習慣本重行政，不重立法。今在除舊更新之始，人心未定，故不可不暫存舊制，而偏重行政之權。”*轉引自陳茹玄：《增訂中國憲法史》，第69頁；又見《近代中國憲政歷程·史料薈萃》，第476頁。古德諾作為袁世凱的政治顧問，其看法不免多有曲袒袁氏之處，但用中國國情之特殊性論證袁記約法，不無些許道理。

袁世凱失敗后，袁記約法被廢除。隨著國會的恢復，以1913年天壇憲草為基礎的制憲工作重新啟動。自1916年9月上旬憲法會議開幕，至1917年1月10日，先后完成了憲法草案的初讀和審議程序，接著進入二讀。由于府院之爭和張勛復辟事件發生，國會第二次解散，二讀沒有完成。段祺瑞趕走張勛、重新控制北京政權后，拒絕恢復被解散的國會和被廢除的臨時約法，決定通過新組成的安福國會重新制憲。1919年8月12日，安福國會完成了《中華民國憲法草案》。這個憲法草案與天壇憲草大同小異，其結局也基本相同。隨著直皖戰爭爆發和皖系政權垮臺，安福國會遭解散，憲法草案也不了了之。

新上臺的直系政權以“恢復法統”為名，恢復舊國會，同時決定制憲，而制憲的基礎，乃是1917年黎元洪任大總統時未能完成的憲草，因直系掌權后最初抬出的是“過渡總統”黎元洪。1922年8月，憲法會議頻頻召開審議會，將1917年懸而未決的各憲草原案及修正案重新付諸審議，并將審議結果先后交憲法起草委員會采用。黎元洪被逼走、曹錕當上總統后，加快了制憲步伐。1923年10月8日憲法全案通過三讀，10日在曹錕就任大總統同一天正式公布。憲法全文分為13章，141條。其關于人民權利的條款，沿用天壇憲草精神，采用法律限制主義，規定“非依法律，不得侵犯”或“不得制限”，比袁記約法進了一步。關于政府體制，采用責任內閣制，總統權力受到諸多限制。憲法規定“中華民國永遠為統一民主國”，同時劃定了中央與地方之權限，規定省可以制定省自治法，凡“中華民國之國權，屬于國家事項，依本憲法之規定行使之；屬于地方事項，依本憲法及各省自治法之規定行使之”*《中華民國憲法》，《憲法資料選編》第2輯，第283—285頁。。曹錕公布的這部憲法因由賄選議員制定，被稱為“賄選憲法”，又稱曹錕憲法。有人認為，受賄議員所通過之憲法，不具效力；也有人認為，“受賄是一事，議憲又是一事。議員受賄，國有常刑；然其依正式手續而產生之憲法，則不能認為無效。”*陳茹玄：《中國憲法史》，第135頁。轉引自《近代中國憲政歷程·史料薈萃》，第531頁。不過事實上由于“賄選事件”曝光，曹錕遭到各地聲討，曹錕憲法得不到普遍認同與尊重。不出一年，它就隨著直系政權的垮臺而終止。

接下來上臺的段祺瑞臨時執政府下令撤銷曹錕憲法，并宣布《臨時約法》失效。同時組成國憲起草委員會，另行起草了一部《中華民國憲法案》，于1925年12月11日完成三讀。這部憲法案與曹錕憲法相比雖有一些變動，但“從內容到形式，從立法精神到條文設置，段記憲草都沿襲了‘賄選憲法’，是‘賄選憲法’的翻版”*張學仁、陳寧生主編：《二十世紀之中國憲政》，武漢大學出版社2002年版，第119頁。。段記憲草完成后，本應咨由臨時執政提交國民代表會議議決，然后公布。然而就在執政府籌備國民代表會議議員選舉之際，第二次江浙戰爭和國奉戰爭開打，人們對議員選舉無暇顧及了。段記憲草因此陷于難產，北京政權的制憲活動也畫上了句號。

民國前期的制憲，除了上述中央政權主導的一系列制憲活動外，還有社會層面的參與。社會上的參與和政府系統制憲活動的刺激有關，也與當時立憲主義思潮的激蕩有關，當然，它們圍繞著制憲所展開的輿論宣傳和實際活動，本身又構成了立憲主義思潮的重要組成部分，加強了立憲主義的話語地位。

社會層面的制憲熱情早在袁世凱上臺執政伊始就活躍起來。當時國會正著手制定憲法，受其鼓舞，國民、統一、共和、民主四黨于1913年2月4日在北京共同組成各政黨憲法討論會，并創辦《憲法新聞》周刊。討論會多次聚會，就有關憲法的一些重大問題展開討論，發表見解，提出多種憲法主張，其所發表的《國民黨憲法主張全案》及《國民黨討論會對于其憲法主張全案之修正》，實際上是國民黨所擬定的憲法文本。梁啟超作為進步黨的靈魂人物，為實現自己長期以來的立憲抱負，起草了《進步黨擬中華民國憲法草案》，這一憲草對法國憲法模式多有借鑒。

不僅主要政黨積極參與制憲，一些關心國事和熱心憲政的社會名流也紛紛試擬憲法草案，形成了史上僅有的熱鬧景象。他們當中有：眾議院議員、《憲法新聞》社社長李慶芳(1879—1940)擬憲法草案九章七十四條，先后擔任參、眾兩院議員的汪榮寶(1878—1933)擬憲法草案九章七十五條，辛亥革命后擔任過農商部、教育部僉事的何震彝(1880—1925)擬憲法草案八章九十九條，云南省參議員暨北京臨時參議院法律審查員席聘臣(1882—1930)擬憲法草案七章八十八條，康有為(1858—1927)擬憲法草案十四章一百零六條，王登乂擬中華民國憲法草案十章八十九條，內務部參事吳貫因(1879—1936)擬民國憲法草案八章八十四條，彭世躬擬民國憲法草案九章八十一條，姜廷榮擬憲法草案十一章一百零九條，著名法學家王寵惠(1881—1958)擬中華民國憲法草案七章一百條，等。這些私擬憲草均采用近代成文憲法形式，列專章對人民自由權利作出規定，政體形式采用三權分立制和內閣制或總統內閣制，在國家形式上有的規定中華民國為統一國，有的主張聯邦制或聯省制。它們與當時北京政府的制憲互相呼應并產生了積極影響。

武昌起義后各省相繼宣布獨立，地方自治和聯邦制思想盛行。在此背景下，一些已宣布獨立的省份相繼制定約法等具有省憲性質的文件*如《中華民國鄂州臨時約法草案》(1911年10月28日)、《江蘇臨時議會章程》(1911年11月中旬)及《中華民國江蘇軍政府臨時約法》(1911年12月7日)、《蜀軍政府政綱》(1912年1月18日)、《浙江軍政府臨時約法》(1911年12月29日)、《江西省臨時約法》(1912年1月24日)、《貴州立法院擬定憲法大綱》(1911年11月)、《廣西臨時約法》等。。進入1920年代后，聯邦制思想演變為省自治和聯省自治運動。1920年7月，湖南首先發起省自治運動，這一運動迅速在許多省份擴展開來。各省紛紛制定省憲，成為此一時期民國制憲運動的重要組成部分。它們包括：《湖南省憲法》(1922年1月1日)，《浙江省憲法》(1921年9月9日)，《河南省憲法草案》，《江蘇省制草案》，等等。除此之外還產生了兩部聯省憲法，一是1922年5月受八團體在上海召開的國是會議委托，由張君勱和章太炎分別代擬的《中華民國憲法草案甲種》和《中華民國憲法草案乙種》；二是學者汪馥炎、李祚輝合編的《中華民國聯省憲法草案》(1925年8月)。以上這些省憲法和聯省憲法的產生，具有軍事派系爭奪的背景，但憲法條文則在不同程度上體現了人民主權、三權分立、地方自治等憲政原則，因而在當時影響較大。比如《湖南省憲法》“非但是聯省自治運動中第一個制定成功而被實行的省憲，也是我國破天荒出現的第一部被使用的憲法”*胡春惠：《民初的地方主義與聯省自治》，中國社會科學出版社2001年版，第201頁。，其“影響于他省憲法運動者至為顯著”*《東方雜志》第19卷第22號“憲法研究”(下)。；而《中華民國憲法草案甲種》則成了起草“曹錕憲法”的藍本。正如學者所言，以省憲的大量制定為標志，“省憲運動的潮流，可謂激蕩全國。”*李劍農：《中國近百年政治史》，復旦大學出版社2002年再版，第491頁。

與各方積極開展的制憲活動相伴隨，政治學界、法學界、政界等各方面熱心人士也投身其中，從學理上對憲法問題展開研討，為官方制憲活動提供理論參考。如王寵惠撰有《憲法芻議》、《憲法危言》、《憲法平議》、《比較憲法》、《中華民國憲法之要點》等法學論著；張君勱撰有《國憲議》、《國憲草案之要點》、《省憲運動之目標》等憲法學論著，還撰有評介俄、德新憲法的專文；梁啟超除替進步黨草擬憲法條文外，著有《省制問題》、《專設憲法起草機關議》、《憲法起草問題答客問》、《主張國民動議制憲之理由》、《復段芝泉執政論憲法起草會事》等學術性或評論性文章；等等。而對于當時各方起草的一些憲法文本，如“袁記約法”、“曹錕憲法”，也都有過熱烈討論或批評。配合當時的制憲熱潮，著名的《東方雜志》開辟了“憲法研究”專號，為研究憲法提供園地；前述1913年成立的“各政黨憲法討論會”出版了《憲法新聞》周刊，刊登大量私擬憲草文本以及評論性文字。1916年梁啟超、湯化龍等人還在北京成立了“憲法研究會”，原國民黨議員張繼、吳景濂、居正、王正廷等發起組織了“憲政商榷會”。這幾個憲法團體雖然具有黨派色彩，但其就制憲進行的討論和發表的政見，并非一概出自一黨之見而是具有一定的學理意義。對于聯邦制和自治問題的研究和討論也同樣熱烈。1914年7月，戴季陶在《民國雜志》發表《中華民國與聯邦組織》。章士釗、張東蓀、李劍農等分別在《甲寅》、《改造》、《東方雜志》撰文鼓吹聯邦制。1920年前后，蔡元培、熊希齡、胡適、王寵惠、徐謙、章太炎、孫幾伊、王正廷、張繼等政、學界名流都參與到聯邦制討論的行列中。《太平洋》雜志第3卷刊出“聯省自治專號”，《改造》第3卷刊出“自治問題研究”與“聯邦問題研究”兩個專號。《申報》、《民國日報》也都刊登了大量相關言論。在這些熱烈討論中，出現了各種不同的憲法觀點和主張。有的主張國權主義，呼吁建立強力政府，贊成中央集權，反對聯邦主義，實行總統制；有的主張民權主義，認同地方分權，采用內閣制度；有的主張國權民權調和，反對極端的地方分權，實行內閣制；還有人或是主張憲法應該關注少數民族的法律地位，或是強調憲法的效力，傾心“強力的憲法”，或是建議根據中國國情，合理借鑒各國憲法的長處，等等。這些圍繞憲法問題的研究和討論，形成了當時制憲運動的又一個熱鬧場面。

三

北京政府時期的制憲運動，和這一時期的國會運動一樣，表現得十分活躍。這一局面是由民國建立開啟的。“民國成立后，國內民氣發揚，政黨活動，非常發達”*楊幼炯：《中國政黨史》，商務印書館1937年版，第4—5頁。，國會運動、制憲運動也隨之興起。南京政府讓位于北京政府后，北京政府的歷任當權者由于與孫中山陣營形成對立，少了些政治上的正當性；其為爭取和鞏固權力而進行的無休止的爭奪也敗壞了民國的聲譽，給民國官場帶來了許多穢氣。但是不論其出于何種目的，他們都不敢完全廢掉國會這一民國最高權力機關，都不敢完全蔑視作為民國根本大法的憲法。無論誰上臺，都要“恢復”或“重組”國會，都要恢復臨時約法或制定新法，袁世凱如此，曹錕同樣如此。這也從一個側面說明他們對政治合法性的看重，雖然他們盡可以訴諸武力而置選票于不顧。而當時的國會議員，雖然有賣身投靠的，有被金錢收買的，但總體而言，多數議員還是保持了獨立立場，敢于立言，不愿充當御用工具，不然不會發生國會被解散之事。那時的國會也并非完全是“橡皮圖章”、“表決機器”，而是還能起到一些監督政府、制約權力的作用。例如1917年5月在對德宣戰問題上，段祺瑞提出參戰案，國會拒絕合作。1919年5月，國會致電巴黎和會要求日本歸還山東，主張拒絕在和約上簽字。11月又“毅然議決裁減軍費至二成之數，蓋亦難能可貴”*顧敦鍒：《中國議會史》，第292頁。。這也說明國會并非無所作為。地方議會也大體類似。從1916年10月各省議會相繼復會，一直到1926年，各省議會在內戰頻繁的惡劣環境中還是發揮了一定的積極作用。如20年代初的直隸省議會，幾年里始終不通過一項公債案*胡適：《聯省自治與軍閥割據》，《東方雜志》第19卷第17號。。四川省議會多數議員以民意自命，認真行使議會職權，“常存于新，發之于言，布之以文，并發生相當效果，已甚屬不易。”*呂實強：《民初四川的省議會，1912—1926》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第16期(1987年6月)。江西省議會在1920年底彈劾省長戚揚案成功，震驚中央政府*呂芳上：《民國初年的江西省議會，1912—1924》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第18期(1989年6月)。。而湖北省議會在地方政治中已扮演相當重要的角色，并非行政部門所能全部忽視*蘇云峰：《湖北省咨議局與省議會，1909—1926》，(臺北)《“中央研究”近代史研究所集刊》第7期(1978年6月)。。一些地方議會的立法活動方式有所改進，如在浙江省，“事實上，20年代的縣議會首先關注的是財政收入的使用，而不是管理特別事務。扮演這種角色的目的顯然是確保他們的同意權，以及對一些事務的監督與管理。”*R.Keith.Schoppa,Chinese Elites and Political Change：Zhejiang Province in the Early Twentieth Century,p85.轉引自嚴泉：《中華民國早期的政治轉型》，《社會科學論壇》2010年第23期。國會如此，憲法也并非毫無意義。如當時無論袁記約法還是曹錕憲法，都有關于人民權利的規定，盡管都作了法律限制，但并不違反近代憲法通例；它們也都承認“中華民國”，承認中華民國之主權“本于”或“屬于”國民全體。各省憲法也都承認中華民國的統一性。至于三權分立、議會政治、地方自治等憲政構件，也多為制憲者所認可，且多體現于各種憲法文本中，即使袁記約法，也沒有完全背離，只是賦予總統以立法權。這表明立憲主義潮流不可抗拒。

當然，民國前期民主政治的實際發育程度并不高，如有學者指出的那樣：“實則民初的國會選舉，有民主政治的外觀，尚少民主政治的實質。人民在這次空前的大選中是茫然的，對政治有興趣的只有極少數的優異分子”*張朋園：《清末民初的兩次議會選舉》，《中國近代現代史論集》第十九編《民初政治(一)》，臺灣商務印書館1986年版，第81頁。；“1920年前后，在四萬萬中國人中只有小部分知道或關心憲政，而其中更小的部分由于其所處的地位而能把自己的信念付諸實踐。”*安德魯·J·內森：《立憲共和國：北京政府(1916—1928)》，《劍橋中華民國史》(第一部)，第273頁。但是經驗表明，一般充當社會運動領跑者的都是少數精英人物，先進社會思潮的引領者也只能是這些人。他們的活動軌跡，他們的思想取向，常常代表或左右著整個社會的走向或發展趨向。民國北京政府的當權者內心里并不一定有多么擁護共和、擁護憲政，但他們在社會潮流的推動下也不得不適度順應；而普通社會民眾，則會從當政者到各路社會精英的立憲宣傳及其實踐中受到感染和鼓舞，從而激發起參政熱情。民主共和觀念未必就此“深入人心”，但從經驗事實來看，“在人們的心目中，憲法、國會、總統、內閣這些形式，以及選舉、立法等程序已成為民主共和的象征與符號。”*朱英主編：《辛亥革命與近代中國社會變遷》，華中師范大學出版社2001年版，第45頁。1916年反袁斗爭勝利后，上海、南京、杭州、北京、天津等大中城市的民眾舉行大規模國慶活動，充分表達對共和制度的擁戴之情，以及從心理上對民主共和制度的擁護，也是佐證*嚴泉：《中華民國的早期政治轉型》，《社會科學論壇》2010年第23期。。“經過護國運動的宣傳和實踐以及對袁氏專制統治和帝制自為的切身體驗，民眾已把共和政體的存在與自己的命運緊緊地聯系在一起。”*王躍：《變遷中的心態——五四時期的社會心理變遷》，湖南教育出版社2000年版，第53頁。這些成為那個時代立憲主義思潮流行、立憲主義話語權上升的鮮明表征。

責任編輯：方 英

Constitutionalism and Its Practice in the Early Republic of China

CHEN Xian-chu

(Yuelu Academy,Hunan University,Changsha410082,China)

In the early Republic of China when Beiyang Group grasped the central government,the constitutionalism thought was realatively active,in spite of the chaos in political situation and complex social thought.Convening parliament and formulating a constitution became an important appeal for some authority figures and intellectuals,a series of constitutional activities also made some achievements and result of the systematic constitution.Even the public’s understanding of the intrinsic value of the constitutionalism was limited,and the political performance of those in power was not perfect,the constitutionalism still had a positive meaning.The constitutionalism and its practice in early Republic of China was an important part of the political process in modern China,and an important page in the history of constitutional movement in China.

early Republic of China；constitutionalism；parliament；constitution

K258

A

1005-605X(2016)06-0013-08

陳先初(1955- )，男，湖南臨澧人，湖南大學岳麓書院教授、博士生導師。