社區多元共治實踐之強政府優社區模式探索

[摘 要]目前黨在基層治理方面正向多元共治方向發展，各地區根據自身實際進行社區多元共治的改革探索，改革具體模式和手段各有不同。以內蒙古包頭市為例進行的“強政府優社區”型的社區治理改革可以為一些發展基礎相似地區，特別是中西部地區提供可行性較強的路徑選擇。

[關鍵詞]善治；社會治理；社區治理；多元共治

[中圖分類號]D601 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0048 — 02

一、構建城市社區多元共治模式的兩種基本路徑

伴隨著黨在社會管理上執政理念的轉變歷程，以北京和部分東部城市為代表和先鋒的地區政府積極推進著構建社區多元共治的改革探索。各地改革雖各有差異，但其中存在一個共同的核心內容，就是如何使居委會回歸自治角色并有效發揮功能。有學者把各地圍繞這一核心的改革實踐分為兩種類型，即“強政府型”和“強社區型”?！?〕這兩種類型的界定作為當前構建社區多元共治模式的兩種路徑選擇。

據相關調查，兩種類型中“強社區型”的改革實踐相對較多。“強社區型”，是指政府向社區還權、讓權、授權，使居委會作為全體居民代表和居民自治的領導核心推進社區各類組織和居民參與社區治理。北京、青島、南京的一些社區改革是這種類型的代表。這種模式在更大程度上增強了公民自治和社會主體參與治理的力度。但實行這種模式必須具備一定的社會發展基礎。例如社區居民已具備相對較強的自治意識，居委會在實踐中已具備較強的資源整合能力等。“強政府型”，則是指基層政府強化職能向社區的下沉，提高政府在社區的基本公共服務效能，同時讓居委會徹底脫掉行政化色彩，回歸自治功能，以居民利益代表的角色對政府在社區的公共服務機構進行評議監督，通過整合社區組織以平等的地位與政府進行合作共治。在這一模式上，深圳市是先行者，內蒙古包頭市則是這一模式成功和深化創新的典型代表。

二、 “強政府優社區”改革實踐--包頭市為例

2012年以來，包頭市結合地區實際，以市委市政府提出的“精街道強社區”〔2〕為改革思路，大力推進“扁平化體制、下沉式職能、網格狀管理、全方位服務、下評上機制”的社區治理體制創新工程。2014年，包頭市該工程榮獲“2013年度中國社區治理十大創新成果”提名成果（全國共有5個），率先試點的包頭市青山區被民政部確認為“全國社區治理和服務創新實驗區”。包頭市經過改革實踐，建立起“社區黨委領導、社區服務站承載、社區居委會自治”的“一委一站一居”格局，形成社區黨務、政務、居務既相對獨立、又相互配合的多元共治格局。包頭市所謂的“精街道強社區”改革，在改革方向和效應上實質是一種“強政府優社區”路徑。

（一）構建“一委一站一居”格局

1.精簡街道辦事處職能，組建大社區。街道辦事處不再承擔公共服務和社會管理職能及與之相關的事務性工作，主要負責社區的發展規劃、協調資源、指導服務和考核監督等方面，將工作人員的三分之二選派到社區任職。社區按照3000戶左右居民的標準進行合并調整，全市城鎮社區數量由332個縮減為243個，減少26%。

2.設立社區服務站。社區服務站全面承接區直部門和街道辦事處下移的各類與居民密切相關的社會管理和公共服務職能及相關事務性工作，相應的人、財、物及各類公共設施一并下移至社區，為居民就近提供一站式服務，實現“平臺在社區，服務到家門”。社區服務站性質上不設為實體機構，不增加行政、事業編制。

3.社區居委會回歸自治功能。社區居委會剝離過去承擔的大量政府社會管理和公共服務職能，回歸自治功能，同步建立健全人民調解、治安保衛、群眾文化等下屬委員會，形成社區居民自治組織體系，實現自我管理、教育、服務和監督。

4.重新設置社區黨組織。以社區為單位成立社區黨委（總支），與新工作格局相適應，委員由社區服務站、居民黨支部、駐區單位等黨組織負責人組成，構建區域一體化大黨建格局。

（二）建立協商共治機制

1.建立社區居民代表大會評價制度。社區黨組織書記、社區服務站站長和社區居委會主任，每半年向社區居民代表大會報告工作，接受居民代表的評議，評議結果作為績效考核和干部選拔任用的重要依據。

2.建立居委會對社區服務站監督評議制度。社區服務站要接受居委會的監督，居委會對社區服務站工作績效和人員履職情況進行滿意度評價。社區服務站與社區居委會不相隸屬。

3.建立居委會與社區服務站協作制度。社區居委會要積極配合社區服務站開展公共事務和公共服務工作，社區服務站積極協助居委會開展各項居民自治活動。

4.建立居委會與其他社區組織的協調指導制度。允許業主委員會主要成員與社區居委會成員交叉任職，業委會接受居委會監督。居委會指導業主委員會監督物業公司搞好管理服務，指導社區社會組織和志愿者組織開展活動。

5.建立社會組織參與社區治理制度。居委會積極支持、培育各類適應社區需求的服務性、公益性、互助性社會組織，通過資金扶持、政企合作、購買補償等形式，引導社會組織參與社區管理服務。

三、 “強政府優社區”改革模式的共性效應

對于包頭市這樣一個地處西部地區的欠發達城市，民主自治土壤的貧乏是社會領域發展面臨問題。在“精街道強社區”的改革實踐下，居委會的自治角色得以回歸，其應有功能的逐步釋放，為社區民主協商和自治共治提供了堅實平臺，使社區自治組織發育的空間不斷擴大。

（一）厘清了政府與社會的功能邊界，居委會的自治功能得以解放和回歸

在“一委一站一居”格局中，社區服務站作為基層政府將社會管理和公共服務職能延伸下來的承接載體，與作為群眾自治組織的社區居委會不相隸屬，各司其職。居委會徹底實現了“去行政化”，回歸了自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的應有功能，自治空間得以保證和擴大。在擺脫了大量行政事務性工作后，通過民主選舉產生的居委會核心能夠有充分的精力和熱情深入社區，廣泛了解民情，幫助反映和協調解決居民實際問題，居委會由政府的“腿”變成居民的“頭”，從而增強了居民對社區的認同感和歸宿感。

另一方面，社區居委會由于掌控著用于社區居民活動的各類資源，擁有地區財政撥付的活動經費，具備最廣泛的群眾基礎，因而其已至少成為社區內生社會組織（包括正式和非正式的）的領導中樞。社區自治產生了新的機制，社區自治的能量得以有效整合和強化，自治基礎不斷夯實。

（二）基層民主協商和自治共治發展有了堅實而廣闊的空間和平臺

首先，居委會回歸角色，其內部運行機制、居民議事規則相應逐步規范，民主、協商的因素不斷加大對居委會行為的影響。2015年3月初，包頭市在全市范圍啟動社區“兩委”（黨委、居委）班子換屆選舉，到當年8月27日，全市255個社區通過居民民主選舉，圓滿完成居委會換屆選舉任務。新一屆居委會將下設人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育、群眾文化5個居民工作委員會和若干個居民自治小組，定期組織召開居民代表大會，做好社情民意的收集整理、社區文體活動和志愿服務活動組織開展等工作。在社區居委會組織框架下，通過制訂居民自治章程和公約，選舉成立居民議事委員會、監督委員會等組織，使社區居委會由過去主要按照街道的要求布置任務，轉變為如何服務好居民，保障好居民的知情權、議事權和自我事務決策權。

其次，居委會擺脫了行政事務負擔，已經將更多的服務精力放在化解鄰里矛盾、解決居民家庭生活困難等方面，因而更加關注社區志愿者、社工隊伍的整合發展，以及社區互助性、公益性組織的發育引導。居委會逐步成為各類社會組織的樞紐組織，發揮著協調、整合、協作的功能。居委會已承擔起協調業主委員會與物業公司之間以及各類社區文化娛樂組織之間的關系功能，居委會以其擁有的資源、群眾優勢對社區組織活動的帶動、支持、配合則產生了自治力量的整合效應，在這種整合中又常常會因居委會自身的某些特征或居民的某些突出需求而與一些社區組織結成伙伴關系。例如，多地的社區居委會與業委會聯合與物業公司及小區商戶就經營范圍、環境衛生等問題談判，維護了小區居民生活居住利益。

（三）黨在社區的基層組織作用更加凸現，黨的基層組織建設活力進一步增強

按照社區治理改革方案，包頭市在每個社區成立一個黨委，社區黨委書記、社區服務站站長由區（旗縣）委選派任用，服務站站長和黨員居委會主任擔任社區黨委副書記，黨委成員通過選舉擔任居委會干部，加強了社區黨建工作力量，使黨組織延伸到單元、樓棟和商務樓宇，形成了支部包片、黨小組包黨員、黨員包住戶的管理服務格局，消除了黨建工作空白點。社區黨委成為統攬全局、領導社區建設和發展的核心，將黨委、社區服務站、居委的工作任務統籌安排部署，保證了黨委對社區的領導。同時又成立了以社區黨委為核心，由駐區機關、企事業單位、部隊組成的非建制性聯合黨委，有效整合轄區內黨建資源，加強了區域化黨建工作。到2015年8月底，全市通過社區“兩委”換屆選舉，選拔配備了255名社區黨組織書記，84%的社區配備了專職副書記，社區黨組織書記大專以上學歷達到87%，社區黨組織領導班子整體素質明顯提升；《包頭市社區組織經費管理使用暫行辦法》中，社區黨組織經費以每個黨員每年不低于300元標準全額列入旗縣區財政預算，并足額拔付。這為鞏固夯實了社區黨建基礎，推動社區黨建步入制度化、規范化軌道，并進一步確立了社區黨委在領導社區事務上的核心作用，在社區建設、管理、服務上打開了新局面。

包頭市的改革實踐的意義首先在于它的制度價值。從僅僅幾年的時間所體現的改革效應來看，包頭的改革創新是成功的?！鞍^模式”至少在中西部地區具有很強的借鑒性。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕風笑天，等.社會管理學概論〔M〕.武漢：華中理工大學出版社，1999.

〔2〕付春華.政府推進社區多元共治的體系和過程〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2015.

〔3〕俞可平.論國家治理現代化（修訂版）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2013.

〔責任編輯：張平凡〕