生態扶貧的源流與制度

黃金梓

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生態扶貧的源流與制度

黃金梓

[摘 要]生態扶貧是指從改變貧困地區的生態環境入手，加強基礎設施建設，從而改變貧困地區的生產生活環境，使貧困地區實現可持續發展的一種新的扶貧方式。本文分別通過梳理生態扶貧理論發展源流和政策發展源流，論證在生態扶貧中生態補償制度、環境規劃制度和環境影響評價制度的適用，充分發揮生態扶貧兼顧環境保護和精準脫貧的優勢。

[關鍵詞]生態扶貧；源流；制度

目前，我國的扶貧開發工作已經進入一個新的歷史時期，需要改變過去“大水漫灌”的扶貧方式，以精準扶貧為契機朝“滴灌”式扶貧轉變，真正實現全面小康社會的宏偉目標。我們有必要對生態扶貧的源流進行梳理，以便更好地執行生態扶貧的制度。

一、生態扶貧的理論源流

1、“貧困陷阱”的言說

早在18世紀末，貧困與生態環境問題密切相關的觀點已經引起學者的注意，并不斷地被重新發現與研究，其中最著名的當屬“貧困陷阱”（Poverty Trap）。“貧困陷阱”將貧困與環境視為一個相互依賴與相互強化的螺旋下降過程。這似乎已經成為一個“詛咒”，束縛著貧困地區及生態脆弱區的發展。盡管付出了巨大的努力，發展中國家仍然飽受著貧困與生態環境退化惡性循環的困擾。政府在處理貧困與環境退化問題時，往往面臨著尷尬的選擇。一方面，欠發達地區的扶貧通常依賴于本地資源開發，在獲得經濟快速發展的同時，卻由于落后的技術手段、粗放的發展模式與掠奪型的資源開發方式引發了嚴重的生態后果。另一方面，在實施自然保護區、生態防護林等生態環境保護工程時，由于制度設計缺陷或有限的補償基金，在一定程度上損害了貧困人群的利益，最終導致相關項目難以達到預期目標。[1]

2、公共產品供給理念

公共產品（Public Goods）是指這樣一類商品，將該商品的效用擴大展于他人的成本為零，無法排出他人參與共享，是向所有人提供和向一個人提供時成本一樣，是不論個人是否愿意購買，都能使整個社會成員獲益的物品。[2]公共產品的均等化是實現社會整體發展的強大保障，貧困的出現證明社會公共產品分配不均的事實，通過公共產品供給來解決社會福利的分化，和地區差異的發展是很多國家都在試行的方法。公共產品供給不僅滿足不同社會人的需要，實現了公共利益，而且還滿足了可持續發展的要求，凸顯了公共價值。精準扶貧就是政府利用公共產品供給向落后地區和貧困人口有針對性地解決社會福利分配不均的問題，幫助貧困人口實現勞動的可能，以及縮小貧富差距，獲得人格尊嚴。特別是扶貧主體改善基礎設施、提供完善社會福利和提高教育水平，使貧困人口有提高生活質量和水平的可能，避免貧困人口陷入低收入—低教育—低收入的惡性循環。

3、合作型反貧困理念

合作型反貧困是指:反貧困工作不是由任何一個單一主體的投入即可完成的,它需要政府、社區、貧困群體之間的有效合作,這種有效合作必須通過一個有效的合作平臺來完成。[3]合作型反貧困理念是對參與式反貧困理念的發展，參與式反貧困即反貧困仍由政府或外在力量主導， 困群體被賦予了參與地區發展和扶貧的權利，政府也試圖提供各種制度和體制保障讓貧困群體融入反貧困的工作中，但在實際操作中，扶貧涉及的面相當復雜，他們仍然只是“參與者”，對于扶貧工作只能“被動”的接受，沒有自我主觀意愿的體現，參與式扶貧很難真正落到實處。合作型反貧困強調政府與貧困群體的通力合作，不需要誰賦權與另一方，兩者在扶貧工作中是處于平等地位，政府與貧困群里有了一次實質性公平的對話，兩者的合作加深了彼此的信任，使得政府能更好的整合資源，發展產業經濟，提高政府反貧困的效率和效果。因而，在合作型反貧困中包含了政府與社區貧困群體之間的官民合作、貧困農戶之間的經濟合作、農戶經濟組織與“村兩委”之間的社區合作、政府扶貧資源的部門間合作四個層面的合作機制內容。[4]合作型反貧困理念能幫助政府解決力量有限的難題，能調動貧困群體脫貧的積極性，為精準扶貧打下了堅實的理論基礎。

二、生態扶貧的政策源流

生態扶貧的概念已伴隨扶貧開發工作出現多年，政府在出臺相應的扶貧政策中也會對生態環境保護作出相應的說明。隨著生態環境惡化情況越來越嚴重，生態扶貧在扶貧政策中的地位也得到了足夠的重視。

自1978年以來,中國農村30多年的開發式扶貧經歷了從農村經濟改革和小規模的區域扶貧向大規模有針對性地開展扶貧計劃轉變的過程，先后實施了《八七扶貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》等國家計劃，如今已經邁入實施精準扶貧階段。國家扶貧初期階段都是有計劃有組織的幫助貧困戶從發展生產和商品經濟入手，幫助其發揮自身潛能，達到擺脫貧困的目的。

直到“八七扶貧攻堅計劃”我國才開始自上而下成立扶貧機構，確定了開發式扶貧方針。1994年國務院印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》中提到扶貧形勢與任務時，強調了貧困縣共同的特征之一是生態失調，各部門扶貧任務中加上了改善生態環境的內容。這只是在政策中提到了扶貧與生態環境之間的關系，具體的生態扶貧的手段并未提及。

2001年國務院印發的《〈中國的農村扶貧開發〉白皮書》其中就明確提到“扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合，實施可持續發展戰略，增強貧困地區和貧困農戶的發展后勁”，“既要保證可穩定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態環境”的內容。在措施和途徑中強調“以有利于改善生態環境為原則，加強生態環境的保護和建設，實現可持續發展；發揮貧困地區資源優勢并改善生態環境的資源開發型企業”。這一時期，政府將扶貧與可持續發展的戰略目標結合起來，試圖改變過去“先破壞、后治理”的發展模式，改為“經濟發展與生態保護”或“經濟發展與生態防治”相結合的模式。進入21世紀，我國的環境問題越發嚴重，大氣污染、水體污染、固廢垃圾污染等，特別是農村地區，缺乏農村環境管理制度、農村環保專項資金以及農村環境治理檢測，仿佛成了城市污染轉移的重災區。

在此背景下，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中對于農村生態扶貧問題有了更多的關注與要求。能源消耗日益增加，政府在扶貧開發中考慮到對能源的節約與開發，如其中提到“重視能源和生態環境建設，加快貧困地區可再生能源開發利用，因地制宜發展生態能源建設項目”。首次提出了關于生態扶貧具體制度和生態建設的闡述，“在貧困地區繼續實施重點生態修復工程；建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜；加大重點生態功能區生態補償力度”。“重點生態修復工程”和“生態補償機制”的出現，說明我國扶貧政策已經充分意識到生態手段對扶貧開發工作的重要性與必要性。

2013年11月習近平在湖南湘西調研扶貧攻堅時首次提出了“精準扶貧”概念，2014年和2015年國務院相繼出臺了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》和《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》兩部關于精準扶貧的重要文件。扶貧對象、致貧原因和扶貧措施是精準扶貧的三大關鍵點，針對生態脆弱和生態破壞導致的貧困人口和地區，生態扶貧的手段是擺脫貧困的根本所在。

三、生態扶貧的制度適用

盡管，我國在扶貧開發工作上已取得輝煌的成就，然而中國畢竟是個發展中國家，貧困人口基數依然很大，2011年人均收入低于每天1美元的仍有1.28億，占農村人口的19.2 %。[5]因此，政策干預必然要兼顧扶貧與環境改善，制定切實可行的生態扶貧制度。

（一）完善生態補償制度

生態補償，就是應用政府轉移支付手段與非市場定價，對遵循宏觀生態要求的地方與有關經濟主體給予經濟補償。[6]貧困地區的生態補償比發達地區以發展循環經濟等方式實現的生態補償更具有現實意義，針對性更強。扶貧資金都是針對消除貧困而設立的，絕大多數貧困地區都要建設循環經濟為扶貧的基礎性工作，兩者呈現重合。生態補償不僅僅是對貧困地區的人口年平均收入低于貧困線以下的一種彌補，更是對貧困地區本應享受到良好的生態環境而遭受的損失的一種補償，這一部分補償不能因為地區貧困的消除而減少。為此，要注重與扶貧不重合的補償，如退耕還林。退耕還林的地方一般都在陡坡地勢，農民在此種糧不能滿足自給的需要，由此造成貧困，而且破壞了自然環境，應及時恢復山林，放棄耕地。糧食是貧困群眾的必需品，哪怕是不能充分滿足自給的需要，但也還是有部分食物。農民一旦退耕還林，選擇其他替代物，可能是其他產生經濟效益的經濟林，也可能是維持或修好生態環境的生態林，經濟林需要若干年份的投入，生態林則只能因地制宜地發展林下經濟作物，勢必為生態環境而犧牲物質生產。無論哪種情況，農民都需要予以補償。前者可給予購糧補貼或政策性資助，后者是根據生態林數量與質量，由國家代表社會來實施“生態購買”。如此，方可消除農民因退耕還林造成的直接經濟損失，甚至可達到脫貧的目的。

（二）適用環境規劃制度

環境規劃制度是環境保護法律制度中的一項基本制度，它同樣適用于生態扶貧問題。環境規劃制度是指根據國家或一定地區的環境狀況和經濟社會發展的需要，對一定時期和一定范圍內環境的保護和改善活動所做的總體部署和安排。貧困的根源在于發展，對于貧困群體一味的“輸血”會使其產生依賴，失去發展的動力與活力，扶貧的關鍵還在于“造血”能力的構建。環境規劃制度中就應將生態手段的“造血”和合理科學利用生態資源的“造血”納入其中。在生態扶貧中，政府對特定貧困地區的環境做出評估，對該地區的經濟與社會發展做出整體規劃布局，防止貧困地區生態進一步破壞從而加劇當地貧困程度。貧困地區走循環經濟的道路，就要運用生態扶貧的手段對其做整體的環境規劃，達到和諧相處的目的。如大力發展生態農業，它是一種社會、經濟和生態效益密切結合的現代農業模式，它不同于一般的生產技術落后、投入少產出低的傳統農業，也不同于大量運用化肥、農藥等一切不顧生態環境和環境污染，一味追求高經濟效益的現代常規農業。

（三）加強環境影響評價制度

生態建設是生態扶貧中很重要的一項內容，為了在建設中避免對當地生態環境造成“二次”傷害，做好生態建設工程的環境影響評價尤為重要。環境影響評價制度是指對規劃和建設項目實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。政府環保部門對在貧困地區上馬的旨在發展當地經濟緩解貧困問題的建設工程項目進行環境影響評價，對可能破壞當地生態環境的項目不予支持。環境影響評價制度也逐步被一些扶貧建設項目所采納，如世界銀行貸款貴州省貧困片區產業扶貧試點示范項目。各項目縣重點圍繞農業支柱產業重組和現代化、公共基礎設施和服務支持、培訓和能力建設、項目管理監測和評估4類分項目建設。此次將極大改善項目縣農村貧困人口的生產生活環境，促進項目區產業的發展和農業結構的調整，對于貴州扶貧開發工作具有重大的意義，此項目就嚴格的適用了環境影響評價制度。2020年我國面臨全面脫貧的艱巨歷史任務，期間勢必會有大量的扶貧項目施工建設，在這樣的形勢下，環境影響評價制度顯得尤為重要，不能單純的只以反貧困為目的，而是要兼顧對環境的影響，對生態的保護等問題。環境影響評價不僅要經過專家的科學論證，還要向公眾進行公示，提高了公眾參與度。對于貧困人口而言，扶貧不再是單純的配合或接受政府的安排，而是有了一定的話語權。由此，只要環境影響評價制度做得到位，方能保證生態扶貧建設工程達到扶貧開發和環境保護的雙重目的。

[參考文獻]

[1]祁新華,林榮平,程煜,葉士琳.貧困與生態環境相互關系研究述評[J].地理科學, 2013, 33（12）:1498-1505.

[2] [美]保爾?薩繆爾森,威廉?諾德豪斯.經濟學[M].北京:人民郵電出版社, 2004.

[3] [4]林萬龍,鐘玲,陸漢文.合作型反貧困理論與儀隴的實踐[J].農業經濟問題, 2008, (11): 59-65.

[5]中國科學院可持續發展戰略研究組.中國可持續發展戰略報2012[M].北京:科學出版社, 2012.

[6]李欣廣.從生態文明建設角度看扶貧開發[J].創新, 2013, 7(5): 32-35.

（責任編輯：盛天）

［作者簡介］黃金梓，女，湖南武岡人，湖南農業大學公共管理與法學學院博士研究生，湖南生物機電職業技術學院思想政治理論課教學部講師，主要從事農業科技服務與管理研究（湖南長沙，410128）。

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1672-8653（2016）01-0039-03