上海自貿區法律體系的現狀反思與完善路向

李　敏

(淮海工學院 法學院，江蘇 連云港 222005)

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上海自貿區法律體系的現狀反思與完善路向

李敏

(淮海工學院 法學院，江蘇 連云港 222005)

摘要：自貿區的先行先試性決定了其法治建設將是一個不斷發現、不斷推進的立法完善過程。作為我國首個自貿區，上海自貿區的法律體系已初見雛形，但過于分散雜亂，尤其是大量授權立法的存在，使得自貿區法律體系的內部關系更為復雜。同時，上海市地方立法自主權的有限性及其在自貿區適用性審查機制的不健全，極大地限制了上海市地方立法對自貿區建設的制度支撐，抑制了自貿區自主創新的空間。為此，應在充分利用現行制度資源主動爭取中央立法支持的同時，充分發揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創新性，調動自貿區管委會制定規范性文件的主動性和積極性，認真梳理研究自貿區法律體系的內部關系，逐步構建以《自貿區條例》為基礎、符合自貿區內生性需要的自貿區法律體系，從而為自貿區改革的持續推進營造良好的法治環境，并為廣東、福建等其他自貿區的法治建設提供更多可復制、可推廣的立法經驗。

關鍵詞：上海自貿區；法律體系；負面清單；規范性文件；法律效力

一、上海自貿區法律體系的現狀考察

(一)中央立法及文件規定在自貿區的適用

根據《自貿區條例》第1條①《自貿區條例》第1條規定：“為推進和保障中國(上海)自由貿易試驗區建設，充分發揮其推進改革和提高開放型經濟水平‘試驗田’的作用，根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》、國務院批準的《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》、《國務院關于在中國(上海)自由貿易試驗區內暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》和其他有關法律、行政法規，制定本條例。”的規定，除中央決定在自貿區暫時調整實施的有關法律規定、行政法規和國務院文件規定外，其他法律和行政法規及文件規定在自貿區內都應適用。如2013年8月《全國人大常委會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》、2013年12月《國務院關在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》等。關于部門規章和文件規定的適用，國務院批準的《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》(以下簡稱《總體方案》)規定，各部門要支持試驗區在服務業擴大開放，實施準入前國民待遇和負面清單管理模式等方面深化改革試點，及時解決試點過程中的制度保障問題。如交通運輸部、海關總署、中國人民銀行、財政部、國家工商總局、國家稅務總局、中國保監會、中國銀監會等國務院部門專門出臺的一系列支持自貿區建設的文件規定等。

(二)地方立法及文件規定在自貿區的適用

《總體方案》規定，上海市要通過地方立法，建立與試點要求相適應的試驗區管理制度。《自貿區條例》在總則中明確規定，自貿區建設要堅持“自主改革”的指導思想……不斷激發制度創新的主動性、積極性。因此，自貿區改革的持續推進不能只依靠中央立法及文件規定，還需要上海市盡快制定或修改地方相關立法，細化完善有關規定。關于上海市一般性地方立法在自貿區的適應性問題，2013年9月，上海市人大常委會制定《關于在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整實施有關地方性法規規定的決定》(以下簡稱《暫時調整實施地方性法規的決定》)，規定凡上位法調整實施的，本市有關地方性法規作相應調整；凡與《總體方案》不一致的本市地方性法規，調整實施。《自貿區條例》第46條第3款進一步規定，本市地方性法規不適應自貿區發展的，市政府可以提請市人大及其常委會就其在自貿區的適用做出相應規定；本市規章不適應自貿區發展的，管委會可以提請市政府就其在自貿區的適用做出相應規定。此外，上海市政府部門、浦東新區政府和自貿區管委會也可以在法定職權或授權范圍內制定適用于自貿區的文件規定。

二、上海自貿區法律體系存在的問題

(一)過多地依賴自上而下的立法進路可能會抑制自貿區的創新可能性

目前上海自貿區的法治建設主要遵循自上而下的立法進路，尤其是國務院及其部門的文件規定在自貿區法律規范中占有相當大的比重，這一立法進路在彰顯上海自貿區的國家戰略地位、提升自貿區改革權威性的同時，也加大了立法協調的成本，拖慢立法創新的步伐，難以滿足自貿區“先行先試”的改革需要。尤其是隨著廣東、福建等自貿區的設立，后者依托于深圳、珠海、廈門等經濟特區法規，可以根據全國人大的授權對法律、行政法規和地方性法規做出變通規定并在特區內優先適用*《立法法》第74條：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。”第90條第2款：“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”，這使得上海自貿區在利用中央立法資源方面處于相對不利地位，再加上國務院各部門長期以來形成的強大的體制慣性和利益慣性，如何充分利用現有的制度資源主動爭取中央，尤其是國務院各部門立法及時有力的支持，同時能否充分挖掘和發揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創新性，不僅直接影響著上海自貿區改革的持續推進和穩步發展，而且關系著上海自貿區能否在新一輪自貿區的競爭發展中保持優勢地位。

(二)上海市地方立法在自貿區的適用性審查機制不健全

《自貿區條例》第4條提出“推進自貿區建設要充分運用現行法律制度和政策資源……不斷激發制度創新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進取的良好氛圍”。上海作為中國經濟最發達的城市之一，其法治建設也居于全國領先地位，這為上海自貿區建設提供了豐富的法治資源。鑒于自貿區的國家戰略地位和先行先試的改革需要，根據有關文件和《自貿區條例》的規定，除明確規定適用于自貿區的以外，上海市地方性法規和地方政府規章并不直接適用于自貿區，需要依法進行審查。但由于自貿區改革涉及的部門領域較多，自貿區建設不僅涉及上海市地方性法規、規章及文件規定，還涉及上海市政府部門和浦東新區政府制定的大量規定，對于后者的適用性應如何確定，現行法規文件并未規定。從提請審查的主體看，現有規定僅限于上海市政府和自貿區管委會，而沒有提及社會團體、企事業組織和公民等其他主體，事實上，后者更具有提出審查申請的主動性和積極性。此外，關于“適用性”的判斷標準(即審查基準)、審查的職能分工(如受理部門、審查部門等)、處理意見反饋、審查時限以及審查結果的處理方式等方面都沒有規定，這在很大程度上限制了上海市地方立法對自貿區建設的支撐作用。

(三)自貿區法律體系的內部關系尚未理順

1.目前上海自貿區的法律體系過于分散、雜亂，尤其是大量授權立法的存在，其中既有全國人大常委會和國務院對上海市的授權，又有上海市人大常委會對上海市政府和自貿區管委會的授權；既有一般的授權立法形式，又有特殊類型的授權立法，即授權暫時調整或暫停實施現行法律法規的部分規定，對這些授權立法效力等級的不同理解使得自貿區法律體系的內部關系更為復雜，這給當事人的選擇適用和監督救濟帶來困惑。此外，自貿區法律體系的定位不夠明確，結構還不完整，尤其是自貿區管委會制定規則的主動性和積極性尚未充分發揮，無法適應自貿區發展的內生性需要，與上海自貿區作為國家戰略層面的“試驗區”所要達到的預期效果相差甚遠。

2.上海市政府根據《總體方案》授權制定的《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(以下簡稱《負面清單》)的法律效力應如何認定？有學者提出，《負面清單》取代的是商務部的《外商投資產業指導目錄》，應具有國家級政策的地位[1]。但2013年和2014年《負面清單》均規定，《負面清單》以有關法律法規、《總體方案》《外商投資產業指導目錄(2011年修訂)等為依據，并規定將根據有關法律法規和自貿試驗區發展需要，適時調整。這里的“法規”包括行政法規和地方性法規。究竟是《負面清單》自身定位不清，還是學者對其法律效力存在“誤讀”？如果在實施過程中《負面清單》與部門規章及文件規定之間出現沖突，是直接適用《負面清單》還是協調解決，需要進一步研究。

三、完善自貿區法律體系的若干思考

(一)充分利用現有機制主動爭取中央立法支持

《總體方案》明確賦予上海市政府就實施中的重大問題及時向國務院請示匯報的權力，并要求各部門為自貿區改革提供制度保障。這里的“重大問題”應當包括自貿區改革過程中涉及的相關法律、行政法規規定需要調整實施的事項。2015年2月《國務院關于同意建立國務院自由貿易試驗區工作部際聯系會議制度的批復》決定成立由商務部牽頭，中宣部、發改委、司法部、工商總局等30余個部門和單位組成“聯席會議”，在國務院領導下統籌協調全國自由貿易試驗區試點工作。2015年《立法法》新增第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這些都為上海自貿區主動爭取中央立法支持提供了便捷的“通道”，即從“等政策”轉為“要政策”。

具體地說，上海市政府應提請國務院制定有關重大問題請示報告的具體程序，建立制度化、常態化的工作機制；還可以成立由部門代表、自貿區管委會代表以及專家學者組成的專門委員會，就自貿區改革涉及的有關中央立法及文件規定在自貿區的適用性問題展開梳理研究，并征求社會公眾、相關行業組織和企業等方面的意見，提出需要調整實施的建議方案，提交聯席會議討論或集中向國務院請示匯報。對其中更適合由上海市制定相關管理辦法的，也可在研究分析并提出建議草案的基礎上，通過“請示匯報”盡可能地爭取中央的授權立法。

(二)充分發揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創新性

根據《立法法》第73條第2款的規定，上海市人大及其常委會有權就法律保留以外的其他事項，在法律或行政法規尚未出臺的情況下，根據本市的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。這被稱為“先行性立法權”。自貿區的改革創新不僅涉及對現行法律規定的調整實施，還可能觸及法律、行政法規出現空白的領域，這就需要充分調動上海市地方立法的主動性和積極性，根據《立法法》的規定和《總體方案》的授權，及時研究并制定相應的地方性法規在自貿區內先行先試，從而為自貿區建設提供有力的制度保障，并形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用。但從自貿區的立法實踐看，上海市地方性法規的數量極其有限，其立法自主性尚未充分發揮出來。

與立法權和司法權相比，行政權在推動經濟改革和發展方面具有更大的靈活性和專業性，這里的“行政權”包括行政機關制定規則的權力。具體地說，上海市政府及其各部門、浦東新區政府及自貿區管委會作為自貿區事務的行政管理主體，也應依據法定職權或授權及時制定行政規范性文件，為自貿區改革提供有力的制度保障。如《自貿區條例》第7條第1款規定：“市人民政府在國務院領導和國家有關部門指導、支持下，根據《總體方案》明確的目標定位和先行先試任務，組織實施改革試點工作，依法制定與自貿試驗區建設、管理有關的規章和政策措施。”這有利于及時回應自貿區改革的立法需求，但也要避免片面夸大上海市政府制定自貿區規則的權力*如有學者提出，上海自貿區不僅可以通過全國人大常委會暫停法律的授權，而且還擁有性質上尚不十分明確的先行先試職能，這使得上海市人民政府和上海自貿區管委會實際上有能力繞開地方性法規的束縛，結果可能導致對依法行政原則在行政區劃各個法律淵源層面上(法律、法規、規章)的統一性的突破。參見顏曉閩：《自貿區與行政區劃法律沖突的協調機制研究》，載《東方法學》，2014年第2期。對此觀點筆者不敢茍同。，而應納入現行立法制度的框架之下。即上海市政府制定的有關自貿區的規章和政策措施應符合《總體方案》的目標定位和先行先試任務，不得擅自將該項權力轉授給其他機關，上海市人大常委會應通過備案審查制度切實加強監督。

(三)細化上海市地方立法在自貿區的適用性審查機制

建議由上海市人大常委會出臺具體辦法，細化上海市地方立法在自貿區的適用性審查機制，建立動態化、常態化和規范化的運作機制。具體從以下幾個方面進行完善。

1.提出審查申請的主體包括上海市政府、市政府工作部門、浦東新區政府、自貿區管委會、相關行業組織、企業事業單位以及社會公眾，便于集思廣益，及時發現和處理上海市地方立法在自貿區的適用性問題。其中，對于前四類主體提出的書面審查申請，受理機構應當分送審查機構進行審查、提出意見；對于后三類主體提出的審查申請，由受理機構進行研究，必要時，送審查機構進行審查。

2.審查的對象進一步拓寬，包括上海市地方性法規、市政府規章及文件規定、市政府部門規定和浦東新區政府規定。由于上海市政府部門和浦東新區政府也承擔自貿區部分行政事務，其所制定的文件規定能否適用于自貿區，需要審查確定。

3.關于審查的基準，《暫時調整實施地方性法規的決定》使用的措辭是“與《總體方案》不一致”，《自貿區條例》的表述是“不適應自貿區發展”，這種相對寬泛的審查基準雖然有利于給自貿區改革預留創新空間，但易于帶來操作上的不確定性，損害法律權威。對此，應根據不同主體在自貿區的職責分工、《總體方案》的要求以及自貿區的發展需要，設計綜合性的、更為細化的評判標準。

4.關于審查的程序步驟。適用性審查涉及對法律條文全部內容的系統審查、空間效力的確認或局部調整，在性質上應視為對法律規范進行修改的特殊方式，可參照適用法律修改的基本程序，包括受理、審查、專家論證、必要時聽取公眾意見、會議討論決定、公布等，同時各環節應有時限要求，以提高審查的效率。如對于上海市地方性法規在自貿區的適用性審查，可由市人大常委會法制工作委員會受理，分送有關專門委員會審查；對于政府規章及文件規定，可由政府或其部門的法制機構受理，分送政府常務會議或部務會議討論決定。原則上，由制定機關審查自己制定的規范性文件，其中，對于市政府部門和浦東新區政府的規定在自貿區的適用性存在分歧的，可報上海市政府決定。除地方性法規外，審查決定或處理意見還應報上海市人大常委會備案。

(四)充分保障自貿區管委會制定規范性文件的權力

自貿區管委會作為上海市人民政府的派出機構，承擔著自貿區事務的綜合管理、市場監管和公共服務等重要職能，居于自貿區改革試驗的最前沿，理應及時回應和解決改革過程中遇到的新情況、新問題。《自貿區條例》第8條規定自貿區管委會有權就其負責的投資、貿易、知識產權等領域制定有關行政管理制度，這實際上是對自貿區管委會的立法授權。根據2010年《上海市行政規范性文件制定和備案規定》的規定，依據法律、法規、規章的授權實施行政管理的市人民政府派出機構可以制定規范性文件。但由于規范性文件的效力等級較低，在沒有法律、法規、規章授權的情況下，其立法權限極其有限，僅能就管委會的日常管理和上位法規定的具體實施做出規定，而且不得增設公民、法人或其他組織的義務，不得限制公民、法人或其他組織的權利*《上海市行政規范性文件制定和備案規定》第8條第1款規定：“無法律、法規、規章依據的，規范性文件不得設定下列內容：(一)行政許可事項；(二)行政處罰事項；(三)行政強制措施；(四)行政收費事項；(五)非行政許可的審批事項；(六)增加公民、法人或者其他組織財產性負擔的其他事項；(七)應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的其他事項。”第3款規定：“規范性文件對實施法律、法規、規章做出的具體規定，不得增設公民、法人或者其他組織的義務，不得限制公民、法人或者其他組織的權利。”。因此，要充分發揮自貿區管委會在自貿區法治建設中的自主性和創新性，必須認真梳理、準確理解和把握《自貿區條例》對自貿區管委會授權立法的目的和范圍。

1.從自貿區管委會的職能看，《自貿區條例》第8條規定，自貿區管委會為市人民政府派出機構，具體落實自貿試驗區改革試點任務，統籌管理和協調自貿試驗區有關行政事務。這一職能界定體現了地方性法規對自貿區管委會的概括性授權，同時意味著自貿區管委會僅能就自貿區有關行政事務制定規范性文件。

2.根據《自貿區條例》第8條第1款第1項和第2項的規定，自貿區管委會有權對自貿區內投資、貿易、金融服務、規劃國土、建設、交通、綠化市容、環境保護、人力資源、知識產權、統計、房屋、民防、水務、市政等制定有關行政管理制度。與《自貿區管理辦法》*《自貿區管理辦法》第5條第1款第2項規定，管委會“負責自貿試驗區內投資、貿易、金融服務、規劃國土、建設、綠化市容、環境保護、勞動人事、食品藥品監管、知識產權、文化、衛生、統計等方面的行政管理工作”。相比，增加了交通、房屋、民防、市政等領域，同時去掉了“食品藥品監管、文化、衛生”領域。但由于條文表述中使用了“等”字，系不完全列舉，因此，其具體范圍還應結合其他條款綜合理解。根據《自貿區條例》第9條的規定*《自貿區條例》第9條規定：“海關、檢驗檢疫、海事、邊檢、工商、質監、稅務、公安等部門設立自貿試驗區工作機構(以下統稱駐區機構)，依法履行有關行政管理職責。市人民政府其他有關部門和浦東新區人民政府(以下統稱“有關部門”)按照各自職責，支持管委會的各項工作，承擔自貿試驗區其他行政事務。”，除海關、檢驗檢疫、海事、邊檢、工商、質監、稅務、公安等由駐區機構管理以及根據地方職責分工應由上海市政府有關部門和浦東新區政府管理以外的其他領域，均可納入《自貿區條例》第8條第1款第2項列舉的管理領域。

對于上述授權立法的領域，并不意味著自貿區管委會有權就該領域的全部事項制定規范性文件。如《自貿區條例》第13條第3款規定：“外商投資項目和外商投資企業的備案辦法，由市人民政府制定。”第16條第2款規定：“境外投資項目和境外投資開辦企業的備案辦法，由市人民政府制定。”因此，還應將法律、法規明確規定由其他主體制定管理制度的特定事項排除出地方性法規對自貿區管委會的授權立法范圍。

(五)認真梳理研究自貿區法律體系的內部關系

1.具體分析自貿區授權立法的法律效力。“授權立法”作為一個法律概念被明確寫入2000年《立法法》*2000年《立法法》第11條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”，2015年《立法法》進一步完善了授權立法的規定，如增加規定“暫時調整或暫停法律部分規定適用”的條文，細化授權立法的事項、期限和原則等*2015年《立法法》第10條規定，授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。，但對于授權立法的法律效力沒有明確規定，僅在第75條第2款規定：“根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”有學者據此推定授權立法的法律效力等同于授權機關的立法，筆者認為這一推論過于武斷，理由如下。

首先，上述規定僅適用于“根據授權制定的法規”，即根據授權制定的行政法規和地方性法規。從《立法法》的條文規定看，主要包括國務院根據全國人大及其常委會的授權制定的行政法規，經濟特區所在地的省、市人大及其常委會根據全國人大的授權制定的地方性法規，以及對全國人大及其常委會決定暫時調整或暫時停止適用法律部分規定的事項所制定的地方性法規，這與上海自貿區豐富多樣的授權立法實踐相差甚遠。目前上海自貿區的授權立法主要體現為規章和規范性文件，效力層級普遍較低，如上海市政府根據全國人大常委會的授權制定《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資項目備案管理辦法》，上海市工商局和上海市教育委員會等部門根據國務院的授權制定《中國(上海)自由貿易試驗區中外合作經營性培訓機構管理暫行辦法》以及自貿區管委會根據《自貿區條例》的授權制定的有關規范性文件等，對這些授權立法法律效力應如何認定尚沒有直接的法律依據。

其次，從立法事項上看，授權立法分為授權先行先試立法和授權制定實施細則，前者是基于先行先試改革的實踐需要，后者是基于適應部門或地方實際情況的需要。《立法法》關于授權立法的規定主要指前者，對授權立法法律效力的分析也應將二者區別開來。

2014年全國人大常委會公布的《立法法修正案(草案)》初次和二次審議稿中均要求授權決定中應明確規定“被授權機關實施授權決定的方式”*即“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等”。，雖然最終審議稿刪除了這一要求，但筆者認為，從保證授權立法尤其是先行先試立法質量的角度考慮，授權機關應在授權決定中對此做出明確規定。具體到上海自貿區，對于全國人大常委會或國務院授權決定中涉及的重大事項應明確由上海市人大常委會來規定，如果制定地方性法規的條件尚不成熟且具有行政管理的迫切需要的，可以先由上海市政府出臺規定，但應明確該規定實施的期限。對于一般事項才可授權給上海市政府部門、浦東新區政府及自貿區管委會等主體。從理論上看，目前學界對于授權立法的法律效力爭議較大，筆者傾向于朱景文教授的觀點，即授權立法的效力通常等同于授權機關自己制定的法律或法規，但僅授權制定實施細則者除外[2]，具體地說，授權先行先試立法的效力應等同于授權機關的立法，但僅授權制定的實施細則的效力應等同于被授權機關的立法。需要說明的是，對于“暫時調整或暫停法律部分規定的適用”這一新的授權立法形式，其實質是對現行法律法規的局部修改，在此基礎上出臺的新規定帶有鮮明的先行先試性。

2.理性認識自貿區負面清單的法律效力。權力清單是當下我國深化行政審批制度改革中的創新舉措。《自貿區條例》第11條規定：“管委會、駐區機構應當公布依法行使的行政審批權、行政處罰權和相關行政權力的清單及運行流程。發生調整的，應當及時更新。”這意味著權力清單正成為上海自貿區管理創新的一種新的法治模式。就權力清單的性質而言，它是由各個行政機關在法定范圍內自行梳理后公布并適時調整的規范性文件，類似于一種辦事指南、行政規程或行政程序手冊[3]。這里的“法定范圍”強調清單中的權力來源應具有法律依據，遵循職權法定原則[4]。因此，權力清單并不排除現行法律文本的規范效力，如果發生沖突，在不違背法律基本原則的前提下，可實行“有利于相對人”的原則選擇適用。權力清單可以作為行政權力行使的依據，但不能機械地認為行政機關只能“依清單行政”，即使清單的內容符合現行法律、法規、規章的規定。原因在于作為現代行政權力運行基本原則之一的“依法行政”包含豐富的內容，它不僅要求政府依法的明文規定行政，還要求政府依法的原理、原則行政[5]，以便給行政主體留下大量的自由裁量空間。

負面清單屬于權力清單的一種特殊類型，具體到上海市政府制定的《負面清單》，雖然其中一些規定可能突破現行法律法規的規定，但它是建立在有關法律法規在自貿區內已被暫時調整實施的合法決定以及《總體方案》的授權基礎之上，因此，從自貿區法律體系的角度分析，《負面清單》并未突破自貿區法律文件的規定。至于其與部門規章及文件規定之間的關系，由于《負面清單》由上海市政府制定，《立法法》第91條規定：“地方政府規章與部門規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。”由于《負面清單》只針對自貿區，而部門規章及文件規定則普遍適用于全國，基于自貿區改革的特殊需要，除非明文規定，否則在自貿區內應優先適用《負面清單》。但如果明文規定適用于自貿區的部門規章及文件規定與《負面清單》出現不一致，應由國務院裁決。當然，要使《負面清單》真正得到國務院各部門的認同和支持，最重要的就是完善清單制定程序，如認真梳理研究與之相關的部門規章及文件規定，注重聽取部門意見，吸收部門代表參與立法，如果出現重大分歧的，可向國務院請示匯報，由國務院協調解決。

(六)構建以《自貿區條例》為基礎、符合自貿區內生性需要的法律體系

雖然自貿區通過全國人大常委會的授權暫停部分法律中個別條款的實施，但自貿區法律體系的構建仍應以憲法規定和法律、行政法規的基本原則為前提，這一前提的集中體現就是《總體方案》，因此，自貿區法律體系首先應以《總體方案》為綱領。上海市人大在2014年7月25日召開的新聞發布會上指出，《自貿區條例》定位為綜合型立法，集實施性法規、自主性法規、創制性法規的性質于一身，堪稱自貿試驗區建設的“基本法”。《自貿區條例》既是對《總體方案》的具體落實和細化，也是對自貿區改革經驗的總結和升華*上海市人大在新聞發布會上提到，市人大常委會始終把上海的改革發展放在全國的大局中思考謀劃，努力將可復制、可推廣的制度創新經驗體現在法律條文之中。，更是自貿區法治建設的創新體現*上海市人大在新聞發布會上提煉了《自貿區條例》的十大亮點，即自主改革、法無禁止皆可為、負面清單管理模式、企業注冊便利化、海關和檢驗檢疫監管制度改革、國際貿易單一窗口、五大金融創新、六大事中事后監管制度、一公平四保護、進一步增強透明度。，在自貿區法律體系中起著承上啟下的基礎性作用，統領上海市政府、自貿區管委會、市政府部門和浦東新區政府制定的大量規章及規定，后者構成自貿區法律體系的重要組成部分，尤其要注重發揮自貿區管委會制定規范性文件的主動性和積極性。此外，通過上海市人大常委會對規范性文件的備案審查、上海市政府對自貿區規定的行政異議審查等制度安排，進一步鞏固了《自貿區條例》的“基本法”地位，有利于保證自貿區法律體系內部的協調一致。

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[責任編輯：譚笑珉]

中圖分類號：D922.299

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)01-0076-06

作者簡介：李敏(1983— )，女，河南省新蔡縣人，中國人民大學法學博士，副教授，主要研究方向為憲法、行政法、自貿區法治。

基金項目：淮海工學院引進人才科研啟動 “服務行政理念下的電影業監管法律制度研究”，項目編號：KQ12023。

收稿日期：2015-11-19