論礦業權與礦產資源所有權的關系

吳麗婷

甘肅政法學院，甘肅　蘭州　730070

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論礦業權與礦產資源所有權的關系

吳麗婷

甘肅政法學院，甘肅蘭州730070

摘要：法定礦產資源所有權歸國家所有，但是以此為基礎的礦業權屬性在理論層面得不到合理解釋，在實踐中，市場優化配置資源的基礎作用受到公權力的過度干擾。本文，筆者在分析現有礦業權屬性之爭后總結出礦業權與礦產資源所有權的關系，認為礦業權包含礦產資源所有權符合實踐需求，對于《礦產資源法》修訂具有新的意義。

關鍵詞：礦業權；礦產資源所有權；礦產資源；《礦產資源法》

礦產資源是“一般天然存在的自然物”且“在一定時間條件下，能夠產生經濟價值提高人類當前和未來福利”。基于礦產資源的無主性和有用性，避免“公地的悲劇”，國家在宏觀層面保證礦產資源領域秩序井然，資源有效利用，保障公共利益，并主持立法將相關權利法定。筆者認為必須首先厘清作為礦產資源相關權利基礎的礦產資源所有權與礦業權的關系，進而才能引導其他相關法律的修訂、政府對于礦產行業的管理以及市場優化配置資源的基礎作用得以更好地發揮。

一、法定礦產資源所有權概述

《礦產資源法》第三條和《物權法》第四十六條明確了礦產資源的所有權歸國家享有。《民法通則》第七十九條規定，“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國家所有。”更加確保未被列入礦產資源時待開發研究的不明物的國家所有性。《憲法》第九條規定，“礦藏、水流、森林、山林、草原、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”由此可見，《憲法》作為我國的根本大法明確了礦產資源所有權最終歸全民所有，國家作為形式上的權利代理人，代理公民行使權利。

二、現行法律框架下的礦業權內容及其屬性

1986年《礦產資源法》中規定了探礦權和采礦權：在法律規定許可的范圍內對礦產資源行使占有、使用、收益和對礦產資源信息和礦產品處分的權利。礦業權，于2000年國土資源部《礦業權出讓轉讓管理暫行辦法》首次提出，第三條規定：“探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。”故，礦業權包含了探礦權和采礦權。除了以上規定礦業權內容之外，學界對礦業權屬性爭論不休。主要分為以下幾種：

(一)礦業權債權說：學者認為國家和礦業權人是礦產資源開發合同的雙方當事人，其中，國家為債權人，礦業權人為債務人：探采礦產資源給付債權人相應對價——資源稅費和補償費。

(二)礦業權物權說：第一，礦產資源是否可以稱之為“物”？礦業權的客體僅是物還是包含了行為？對這兩問題的不同回答出現了礦業權物權和準物權的不同學說。“物”本具有特定性、確定性、可控性，但是，隨著科技進步，人類可控領域不斷擴張，“物”不再是簡單追求客觀存在性，只要具有法律上的可支配性、排他性便可成為“物”——權利的指向對象。因而，礦產資源上設定物權得到普遍認同。第二，礦業權用益物權由《物權法》用益物權一編規定，但是同樣遭到學界質疑。第三，礦業權用益物權的否定——特許物權：由于單純的用益物權不涉及行政權力的審批，因而“特許”表明礦產資源區別于其他“物”。

(三)礦業權復合權說：礦業權是探礦權和采礦權的總稱，但是學界認為，不應當將兩項權利合二為一討論。探礦權除了物權說外，還有知識產權說、債權和行政權混合性質說。采礦權有自物權說、他物權說。因而，礦業權不是單純的一種屬性。

(四)礦業權經濟法權利說：礦業權是一種財產權，是礦業權人對礦產資源自行開發和利用的權利，這種觀點認為，國家出讓礦產資源，公民對國家出讓的礦產資源支付相應對價的價款，從而公民獲取了礦產資源探采權——礦業權，屬公民的私人財產權利，并且得到《憲法》確認保護。總結針對礦業權屬性的不同觀點，不難發現所有的爭論都在圍繞著公與私的問題進行。其中，問題的癥結在于“公”緣起于礦產資源所有人是國家，而“私”同樣包含了國家私權主體身份。

三、礦業權與礦產資源所有權的關系

(一)礦業權與礦產資源所有權關系概述

不同的礦業權法律屬性觀點對礦業權與礦產資源所有權的關系認識也不盡相同：第一，二者之間是派生關系，礦業權是礦產資源所有權派生，礦產資源所有權是礦業權的基礎，主要代表學說是礦業權用益物權說；第二，二者是包含關系，礦業權包含礦產資源所有權，這一點觀點主要是從《憲法》第九條的分歧中得來的：認為國家所有是抽象的權利，其實質內涵并不在于確定財產的所有者，僅僅是對”作為生產資料或生存條件的‘財產’，或對國計民生有重大影響的經濟力量“確立“國家財產制”[1]；第三，礦業經法權利說認為二者是獨立關系，礦業權獨立于礦產資源所有權，礦業權是采礦權人和探礦權人的私權，早期的礦業權債權說大致也可歸于此類。

(二)對礦業權與礦產資源所有權的派生關系和獨立關系的分析

礦產資源所有權派生礦業權的關系與礦業權獨立于礦產資源所有權，二者是相互矛盾的一組關系，學界分別對其展開了詳細的論述。主張獨立關系說學者認為：礦業權人支付給礦產資源所有人使用礦產資源價值的價款，從而在雙方意愿一致的情況下確定了礦業權人的礦業權，礦產資源所有人讓渡礦產資源所有權于探采人，因而不再擁有礦產資源的所有權。并且，獨立關系說認為派生關系說的法理內容不符合實際：第一，采礦權人可以對礦產品行使處分權能并且無需經過礦產所有人的同意，是一種自物權利的行使；第二，探礦權人對于探礦所形成的礦產資源信息報告可以有條件地轉讓于他人，處分探礦所得的礦產品；這些均不符合派生關系的用益物權學說。

相反，派生關系說認為礦業權獨立于礦產資源所有權是不可能的：國家擁有礦產資源所有權，同時《礦產資源法》禁止通過倒賣礦產資源探礦權和采礦權牟利。因而，礦業權是礦產資源所有權派生出的礦產資源使用權，礦業權的取得必須經過法定的行政程序，非經法定程序和條件不得任意轉讓礦業權。二者之所以在同一問題上出現不同的認識在于：第一，獨立關系學說認為在探采權人獲得礦業權后國家參與礦產資源行業的職能僅有政府宏觀層面的監管行業秩序的職能，已然不再以所有人的身份介入；第二，派生關系學說潛在地認為國家是礦產資源所有人，國家的私權主體和公權身份都要參與到礦產資源行業的監管當中，而且這種身份是不可能被擺脫的。

(三)礦業權包含礦產資源所有權關系分析

經《憲法》《礦產資源法》規定，礦產資源所有權歸國家享有；《物權法》規定探礦權和采礦權，礦業權是探礦權和采礦權的總稱。如此而言，私權如何包含公權？有學者認為，《憲法》規定的礦產資源國家所有權僅是確定國家所有制形式，而非真正民法意義上的公民基本權利，國家所有是制度層面的保障，“全民所有”才是實質內容，如此而言，礦產資源所有權是私權，由于礦產資源的公益性、公共性且分布廣、難確定，國家代理全體公民行使權利。因此，公民的礦業權是包含基礎礦產資源所有權的對礦產資源占有、使用、收益和處分的權能。

除此之外，也有學者將礦產資源所有權分為憲法意義上的礦產資源所有權和民法意義上的礦產資源所有權，憲法意義上的礦產資源所有權是基于國家主權而言的，其客體是國家領土范圍內的所有礦產資源，不區分探明與否。民法意義上的礦產資源所有權是私權領域的平等主體占有、使用、收益和處分的權能，其客體是具有現實利益的礦產資源，不同的礦種不同主體擁有所有權。

反對二者具有包含關系的學者認為：“按照《礦產資源法》的設計，礦產資源所有權和礦業權為各自獨立且并存的權利，并非包含關系；在我國，礦產資源所有權歸國家所有，不得轉讓，而礦業權由國家以外的主體享有，可以有條件地轉讓；礦業權是通過一定的權利出讓方式產生的。”[2]

筆者認為，礦產資源所有權確定國家所有制和將國家所有權分為不同的層面解釋，國家作為名義上的礦產資源所有人其擔當“私權”角色的主要職責在于把控礦產資源出讓的安全性、合理性、合法性、公平性，而這恰恰也是政府公權身份保障公民私權得以更好實現的第一道關卡，也是最重要的關卡。因而，礦產資源所有權是包含在礦業權內的私權，國家從始至終不應有私權主體身份。

四、基于理論上對礦產資源所有權與礦業權認識錯誤，提出幾些拙建

一直以來國家(政府)對自身礦產資源所有人地位與職責認識錯誤引發了法理層面的不解以及礦業及其產品在交易過程的諸多限制，阻擾了市場優化配置資源的效果：產能過剩、資源利用率低、價格與價值不相符等難題接踵而至，且盤活礦業市場用時久。

礦產資源的生態性與利用性、從屬性和獨立性的矛盾又為其平添了制度性和強制性的特色。礦產資源法律調整的法律關系中，國家干預私權關系顯然超越了國家監管職能范圍。黃錫生教授認為解決礦產資源決物權制度首要問題在于“首先將具有濃厚公權力色彩的自然資源所有權進行私法改造。”礦產資源是典型的自然資源，礦業權物權制度的完善對于《礦產資源法》修訂工作具有重要意義。《礦產資源法》的立法目的主要在兩方面：一方面是保證公民礦業權的實現；另一方面是維護礦產資源行業秩序。鑒于此，筆者認為《礦產資源法》的修訂應注意以下幾個方面：

(一)保障公民的礦業權，據《憲法》規定礦產資源所有權歸國家即全民所有，礦業權應當法定化，以法律形式保障公民的合法權益。并且在《民法典》修訂之際確定礦業權是公民的包含所有權的完整權利而不僅僅只是用益物權。

(二)轉變國家礦產資源所有權人的地位以代理人取而代之，避免公權主體和私權身份合二為一，若“地質礦產主管部門既是權利處分的當事人又是執行權力行為的監督者，并且在采礦權轉移中，將兩種不同性質的行為合二為一。表面上看，這種合一的方式很有效率，而實際上并不能保證兩種行為的質量。很明顯，這樣是違背自然正義的基本要求的——任何人不能成為自己案件的法官。”[3]所以，《礦產資源法》修改時應當將國家“監管人”和“代理人”的身份通過法律加以區分。國家監管機構與代理礦產資源出讓的部門分置，確保礦業權的實現，監督礦業權的合理合法行使。

(三)按照礦產資源的種類、儲量分別征收礦產資源使用補償費，并且提高費用價格。礦產資源的生態治理，一方面在于礦產資源行業經營者的自覺維護，更重要的在于政府機構的監管，經營者主要追求的是礦產資源的經濟價值，以利潤為衡量標準。就經營者而言追求經濟價值的同時兼顧生態價值或許可以不恰當地借用“不具有可期待性”描述之。故，政府收取較高的環境補償費可以起到生態保護價值觀引領作用，并且具有足額經費維護開采礦產資源后的自然環境。

礦業權內容的爭執一直是學界議論的核心，在此，筆者提出對礦業權權利內容包含所有權在內的占有、使用、收益、處分完整權能的論證，希望可以對《礦產資源法》相關法律體系的整合有所裨益。

[參考文獻]

[1]徐祥民.自然資源國家所有權之國家所有制說[J].法學研究，2013(4)：38.

[2]劉衛先.對我國礦業權的反思與重構[J].中州學刊，2012(2)：64.

[3]黃錫生.自然資源物權法律制度研究[M].重慶：重慶大學出版社，2012：184.

中圖分類號：D922.62

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0090-02

作者簡介：吳麗婷(1992-)，女，漢族，山西陽泉人，甘肅政法學院，法學碩士在讀，研究方向：法理學。