人民防空工程的歸屬及其相關(guān)問題研究*

陳海真　張興書　王興榮

西南政法大學(xué)，重慶　401120

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人民防空工程的歸屬及其相關(guān)問題研究*

陳海真張興書王興榮

西南政法大學(xué)，重慶401120

摘要：近年來，隨著城市的發(fā)展和國家政策的出臺，人防工程的數(shù)量日益增多。其中，因法律對結(jié)建式人防工程的歸屬?zèng)]有明確規(guī)定其所有權(quán)，因此社會(huì)和學(xué)界對此爭議不斷。本文試圖從眾多的爭議中嘗試探索分析人防工程的歸屬和對相關(guān)問題建言獻(xiàn)策。文章分四個(gè)部分。第一部分總結(jié)人防工程的發(fā)展特點(diǎn)和所有權(quán)的立法現(xiàn)狀。第二部分揭示結(jié)建式人防工程所有權(quán)不明的現(xiàn)狀及其原因。第三部分重點(diǎn)對結(jié)建式人防工程所有權(quán)歸屬的三大主張進(jìn)行介紹和評析，提出作者的觀點(diǎn)。第四部分是文章的創(chuàng)新之處，針對結(jié)建式人防工程的歸屬和相關(guān)問題提出解決方案和立法建議。

關(guān)鍵詞：結(jié)建式人防工程；所有權(quán)；誰投資誰所有

一、引言

人民防空工程是指為了保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的可用于戰(zhàn)時(shí)防空的地下室。按照建筑類型可分為單建式人防工程與結(jié)建式人防工程。其中，單建式人防工程是指單獨(dú)建造的地下防空建筑，此種類型的人防工程往往由國家出資建設(shè)，因此所有權(quán)歸國家爭議不大。結(jié)建式人防工程是指結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。因法律沒有明確規(guī)定其歸屬及利用等相關(guān)問題，多方利益主體的矛盾屢見不鮮，社會(huì)和學(xué)界爭議不斷。其中牽扯到利益關(guān)系中心點(diǎn)即人防工程所有權(quán)歸屬，引發(fā)了我們對此問題的思考。

二、人防工程的發(fā)展特點(diǎn)及有關(guān)其所有權(quán)的立法現(xiàn)狀

(一)發(fā)展特點(diǎn)

第一，人防工程具有平時(shí)功能與戰(zhàn)時(shí)功能相結(jié)合的特征，由于當(dāng)前我國處于和平時(shí)期，因此平時(shí)功能應(yīng)用更廣，創(chuàng)造價(jià)值更高。第二，人防工程數(shù)量增長快，存量大。第三，人防工程的實(shí)際開發(fā)量與客觀需求相比仍有較大差距。其“私人投資，社會(huì)受益”的模式也減損了私人投資的積極性。

(二)立法現(xiàn)狀

總結(jié)當(dāng)前存在的法律法規(guī)，足見其立法層面的模糊不清。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定：地下工程應(yīng)本著“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護(hù)”的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或者依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃。《物權(quán)法》第五十二條規(guī)定“國防資產(chǎn)屬于國家所有”。除此之外，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)規(guī)定，城市市區(qū)土地及地下資源屬于國有，即明確了城市地下空間資源屬于國家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。為何立法會(huì)出現(xiàn)如此混亂的局面？欲探其原因，讓我們先來看規(guī)范人防工程的最高位階法律——《人民防空法》是如何規(guī)定的。《人民防空法》第五條規(guī)定：“國家對人民防空設(shè)施建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。國家鼓勵(lì)、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”由此觀之，《人民防空法》對人防工程所有權(quán)歸屬的規(guī)定不明直接導(dǎo)致了其他法律規(guī)定的混亂不一。[1]

三、部分人防工程所有權(quán)歸屬不明的現(xiàn)狀及其原因分析

首先，投資人和所有權(quán)人的關(guān)系不明。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定“誰投資、誰所有”，然而《物權(quán)法》以及一些地方性法規(guī)中規(guī)定人防工程所有權(quán)應(yīng)歸國家或業(yè)主，將作為投資人的開發(fā)商排除在外。其次，所有權(quán)登記不明，特別體現(xiàn)在結(jié)建式人防工程在中。在城市房屋買賣過程中，結(jié)建式人防工程隨附于房屋的屬性致使其往往不計(jì)算在建筑面積之內(nèi)，目的是為了禁止開發(fā)商對這部分面積的二次銷售，因此也不為其辦理產(chǎn)權(quán)登記證書。除此之外，人防工程在交易中輾轉(zhuǎn)多人之手，也是所有權(quán)歸屬不明確的導(dǎo)火索。其原因是人防工程的流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范化的市場體系，導(dǎo)致了戰(zhàn)時(shí)防御功能的減損，對人民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。

四、對人防工程所有權(quán)歸屬的分析

目前單建式人防工程的投資者大部分是國家和政府，因此其所有權(quán)歸屬較為明確，對其爭議不大，學(xué)界的爭議主要指向結(jié)建式人防工程的歸屬，但眾說紛紜，尚無統(tǒng)一的定論。目前學(xué)界對結(jié)建式人防工程所有權(quán)歸屬的爭議大致形成三種觀點(diǎn)：國家所有說、業(yè)主所有說、開發(fā)商所有說。

(一)國家所有說

1.觀點(diǎn)介紹

此種觀點(diǎn)認(rèn)為，結(jié)建式人防工程歸國家所有，有如下四點(diǎn)理由：第一，國家對結(jié)建式人防工程進(jìn)行了投資。在結(jié)建式人防工程建設(shè)中，國家給予開發(fā)商在土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)上的優(yōu)惠，實(shí)際上是國家對結(jié)建式人防工程建設(shè)的投資方式。第二，結(jié)建式人防工程是國防資產(chǎn)。《人民防空法》第2條規(guī)定：人防工程是國防的組成部分。而根據(jù)《國防法》第37條第2款及《物權(quán)法》第52條的規(guī)定，國防資產(chǎn)歸國家所有。因此，人防工程歸國家所有。第三，若因地形、地質(zhì)等客觀原因，開發(fā)商無法在建筑物地下修建人防工程，可以繳納易地建設(shè)費(fèi)。而易地建設(shè)的人防工程，其所有權(quán)歸屬國家。如果開發(fā)商興建的結(jié)建式人防工程所有權(quán)歸屬開發(fā)商或者其他主體，那么對于繳納易地建設(shè)費(fèi)的開發(fā)商有失公平，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不對等。

2.評述

對于國家所有說的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為以上理由站不住腳。第一，國家給予開發(fā)商的優(yōu)惠政策不等同于投資。《民防空法》第二十二條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室”。可見開發(fā)商興建人防工程行為是執(zhí)行國家政策。因此在這種情況下，國家對開發(fā)商興建人防工程給予優(yōu)惠政策是對其投資行為的鼓勵(lì)，其本意是為了實(shí)現(xiàn)自己的政策目的，而非有投資之意。再者，國家給予稅費(fèi)上的優(yōu)惠是對征稅對象和納稅人的照顧和鼓勵(lì)。所以，國家對開發(fā)商興建人防工程的優(yōu)惠政策是對開發(fā)商的激勵(lì)和照顧，而非投資。

第二，人防工程是國防的組成部分不等于人防工程是國防資產(chǎn)。《國防法》第三十七條規(guī)定可知，判斷是否為國防資產(chǎn)，應(yīng)滿足兩個(gè)條件：一是由國家以資金和土地等形式直接投資，二是用于國防目的。第一點(diǎn)在上文已經(jīng)論證，故條件一不滿足。對于條件二，結(jié)建式人防工程是由開發(fā)商投資建設(shè)，不同于單建式人防工程，其目的并非僅僅是用于戰(zhàn)時(shí)防御。所以結(jié)建式人防工程不滿足以上兩個(gè)條件，不符合《國防法》對于國防資產(chǎn)的定義，故其不屬于國防資產(chǎn)。

第三，結(jié)建式人防工程私有化并不會(huì)導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不均衡。從成本上看，繳納易地建設(shè)費(fèi)的開發(fā)商與修建結(jié)建式人防工程的開發(fā)商承擔(dān)的成本是不同的，由此兩者的權(quán)利義務(wù)本來就是不相同的。易地建設(shè)由開發(fā)商繳納易地建設(shè)費(fèi)給人防主管部門，主管部門再從財(cái)政中劃撥款項(xiàng)進(jìn)行易地興建，故開發(fā)商的易地興建費(fèi)遠(yuǎn)低于自行興建人防工程所要承擔(dān)的費(fèi)用。且人防工程屬于國防的組成部分，其對興建材料、設(shè)施、配備和技術(shù)等要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通建筑，根據(jù)筆者在北京市所做的調(diào)查人防工程的建造的費(fèi)用比普通地下車位的建造費(fèi)用要高出20%左右。[2]所以，繳納易地建設(shè)費(fèi)的開發(fā)商承擔(dān)的義務(wù)小于興建結(jié)建式人防工程的開發(fā)商，其享有的權(quán)利也理應(yīng)少于后者，否則會(huì)大大打擊開發(fā)商的積極性，不利于我國人防工程事業(yè)的建設(shè)。

(二)開發(fā)商所有說

1.觀點(diǎn)介紹

該觀點(diǎn)主張結(jié)建式人防工程的所有權(quán)歸開發(fā)商所有，有以下三點(diǎn)理由：第一，開發(fā)商基于新建而取得所有權(quán)。根據(jù)民法相關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)取得的方式包括原始取得和繼受取得。所有權(quán)原始取得，是指非依據(jù)他人現(xiàn)有的權(quán)利基礎(chǔ)而獨(dú)立獲得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，如通過先占、合法建造、繼承等事實(shí)行為自動(dòng)獲得不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)。[3]開發(fā)商通過投資行為將自己的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為不動(dòng)產(chǎn)，不依賴于他人現(xiàn)有的權(quán)利，其財(cái)產(chǎn)形態(tài)雖有變化，但其財(cái)產(chǎn)歸屬性質(zhì)并未改變，及投資人對其投資產(chǎn)生的人防工程享有物權(quán)。公民對自己的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)是毫無爭議的，且國家通過政策強(qiáng)制要求開發(fā)商興建結(jié)建式人防工程，該新建行為符合法律規(guī)定，擁有所有權(quán)合情、合理、合法。

第二，結(jié)建式人防工程屬于附屬配套設(shè)施，未計(jì)入小區(qū)公攤面積。建設(shè)部《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則》第九條明確規(guī)定，“作為人防工程的地下室也不計(jì)入公用建筑面積”。因此，結(jié)建式人防工程未作為公攤面積計(jì)算到購房面積總數(shù)中，且基于以上第一點(diǎn)的論述，開發(fā)商對其仍有所有權(quán)。

第三，開發(fā)商對結(jié)建式人防工程的土地享有使用權(quán)。《物權(quán)法》第142條明確規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明除外。可以看出，我國不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬實(shí)行“房地一體”，及附屬于土地的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)與土地的使用權(quán)人為同一主體所有。結(jié)建式人防工程作為土地下的不動(dòng)產(chǎn)，與地表上的建筑物、構(gòu)筑物和附屬設(shè)施一樣，應(yīng)由建設(shè)用地使用人享有所有權(quán)。

2.評析

筆者較為贊同開發(fā)商取得結(jié)建式人防工程所有權(quán)的觀點(diǎn)。基于民法的基本原理和精神，秉承“誰投資，誰所有”的見解，投資者享有所有權(quán)比國家享有所有權(quán)更加合理合法。雖然結(jié)建式人防工程所有權(quán)歸屬開發(fā)商這一觀點(diǎn)仍有待進(jìn)一步的論證和探討，但是相比于歸屬國家所有的理由而言，其更具有說服力。雖然結(jié)建式人防工程歸屬于國家或者開發(fā)商都各有利弊，但是權(quán)衡利弊大小，結(jié)建式人防工程私有化的矛盾更易消除，問題更好解決，而國有化所帶來的問題更加棘手。

(三)業(yè)主所有說

1.觀點(diǎn)介紹

該觀點(diǎn)主張結(jié)建式人防工程所有權(quán)應(yīng)歸業(yè)主所有。有以下幾點(diǎn)理由：第一，人防工程的成本計(jì)入房價(jià)，已由業(yè)主分?jǐn)偂ｉ_發(fā)商建設(shè)人防工程的成本已經(jīng)計(jì)入房屋總價(jià)，分?jǐn)偨o了業(yè)主，相當(dāng)于業(yè)主對人防工程進(jìn)行了投資。且國家沒有投入資金，也沒有經(jīng)過國有化征收或征用程序，不可能歸國家所有。第二，結(jié)建式人防工程與房屋具有主從關(guān)系，二者的所有權(quán)不可分離。第三，結(jié)建式人防工程屬于小區(qū)的配套公建，為共有設(shè)施。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》將人防工程定性為小區(qū)的配套公建。又根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第27條：業(yè)主依法享有的物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)或者使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分。

2.評析

對于以上理由，筆者認(rèn)為不具有說服力。第一，業(yè)主分?jǐn)偝杀静皇菍θ朔拦こ痰耐顿Y，而是享有權(quán)利支付的對價(jià)。一方面，對一個(gè)項(xiàng)目的投資，要求投資主體在投資之初要有投資意愿，愿意承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過綜合考慮作出的投資選擇。而業(yè)主在購房時(shí)主要是基于住房的愿望而作出的購房意愿，并沒有投資人防工程的意愿。另一方面，一旦進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)，業(yè)主有權(quán)使用結(jié)建式人防工程來保障生命財(cái)產(chǎn)安全，因此承受人防工程的建設(shè)成本也是對享有的權(quán)利支付的對價(jià)。

第二，結(jié)建式人防工程與房屋不具有主物與從物的關(guān)系，二者的所有權(quán)可分別歸屬不同主體。主物是起主要作用的物，從物附屬于主物，是配合主物發(fā)揮輔助作用的物。從人防工程和房屋的關(guān)系來看，二者并不存在主從關(guān)系。房屋的作用就是居住，沒有了人防工程，其功能同樣可以發(fā)揮；人防工程脫離了房屋同樣可以發(fā)揮保障作用，也就屬于單建式人防工程。因此，二者相互獨(dú)立，并不存在依附關(guān)系，其所有權(quán)的歸屬自然可以分開。

第三，配套公建并不等于共有設(shè)施。配套公建指開發(fā)商按照國家及地方有關(guān)規(guī)定在住宅區(qū)土地范圍內(nèi)與商品住宅配套修建的各種公用建筑，一般包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用、行政管理及其他八類公用建筑。人防工程屬于配套公建，但是配套公建不等于共有設(shè)施。比如小區(qū)里的學(xué)校一般是政府所有，商店為經(jīng)營者私人所有，它們都是配套公建，但是不屬于共有設(shè)施，不為全體業(yè)主所共有。因此，不能將配套公建等同于共有設(shè)施，其歸屬要因具體情況具體分析，由此也不能將人防工程順理成章地歸為共有設(shè)施，為業(yè)主共有。

五、對人防工程所有權(quán)歸屬及相關(guān)問題的建議

針對人防工程所有權(quán)規(guī)定不明確、使用權(quán)混亂、和平時(shí)期利用率低等現(xiàn)狀，我們提出以下建議：

(一)明確所有權(quán)歸屬，對所有權(quán)人給予法律保護(hù)。國家應(yīng)就人防工程所有權(quán)問題進(jìn)行專門立法，對人防工程產(chǎn)權(quán)予以明確，是解決人防工程糾紛的最徹底的方法。因此，加快修改《人民防空法》或者在政策上明確人防工程的所有權(quán)，是解決其復(fù)雜法律問題的根本。法律或相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定以“誰投資，誰所有”原則來判斷人防工程的所有權(quán)歸屬。根據(jù)該原則，開發(fā)商應(yīng)為結(jié)建式人防工程的所有權(quán)人。

(二)按照“物權(quán)公示”的基本原則，在立法中明確人防工程產(chǎn)權(quán)登記制度與人防工程所有權(quán)變更登記制度，為人防工程的流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。與此同時(shí)加強(qiáng)人防工程產(chǎn)權(quán)管理，根據(jù)結(jié)建式人防工程的面積、投資、用途等情況，規(guī)定辦理人防產(chǎn)權(quán)證的審批權(quán)限，對人防產(chǎn)權(quán)證定期進(jìn)行年檢。另外，抓緊建立健全結(jié)建式人防工程使用登記制度，通過一系列法律、法規(guī)和政策的出臺，提高基層人防行政主管部門的法律地位，從而更加有力地規(guī)范、利用人防工程，推進(jìn)人防工程和人防事業(yè)更好地發(fā)展。

(三)基于人防工程建造利用上的“平戰(zhàn)結(jié)合”原則，人防工程應(yīng)當(dāng)允許流轉(zhuǎn)租賃。在和平時(shí)期如果禁止人防工程的使用租賃，那么其經(jīng)濟(jì)價(jià)值將大打折扣且不利于民間投資。但是由于人防工程的戰(zhàn)時(shí)價(jià)值是首位的，而平時(shí)價(jià)值是次要的，因此在人防工程實(shí)現(xiàn)其平時(shí)價(jià)值必須以保障戰(zhàn)時(shí)價(jià)值為前提，這就要求其流轉(zhuǎn)租賃加以一定的限制。首先，流轉(zhuǎn)不得改變其原本用途，這也是最根本的要求。其次，對于人防工程的流轉(zhuǎn)，在同等條件下小區(qū)業(yè)主享有優(yōu)先租賃權(quán)。最后，應(yīng)考察交易相對方的經(jīng)濟(jì)狀況，交易相對人應(yīng)有足夠的資金用于人防工程的日常維護(hù)。

(四)為了保障人防工程的戰(zhàn)時(shí)用途不受影響，必須保障其日常維護(hù)。對于所有權(quán)和使用權(quán)分離的人防工程，由于所有人在日常并不對其使用，因此由使用權(quán)人在日常加以維護(hù)更為便利，但是所有權(quán)人應(yīng)該加以監(jiān)督。一旦人防工程的維護(hù)狀況不符合有關(guān)規(guī)定，所有權(quán)人與使用權(quán)人要承擔(dān)連帶責(zé)任。對于所有權(quán)和使用權(quán)沒有分離的人防工程，直接由所有權(quán)人負(fù)責(zé)日常的維護(hù)。對于人防工程所有權(quán)人不能按照規(guī)定管理維護(hù)人防工程的，在多次督促無效后可以采取拍賣找到合適的所有者進(jìn)行管理、使用、收益，拍賣所得款歸原所有人所有。采取拍賣方式既可以督促所有者妥善管理其所有的人防工程，又不至于讓人防工程閑置或失去其所擁有的功能。而對于維護(hù)的監(jiān)管則可以采取屬地化監(jiān)管方式。[4]由于人防工程遍布各地，人防部門對于人防工程的監(jiān)管難免出現(xiàn)疏漏。因此人防部門可以將對人防工程日常維護(hù)的監(jiān)管交由人防工程所在地的居委會(huì)，街道辦，由他們就近監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)再上報(bào)給人防部門。這樣即提高效率又減少了投入。

六、結(jié)語

本文認(rèn)為，單建式人防工程所有權(quán)歸國家所有并無爭議，但本著“誰投資，誰所有”的原則，結(jié)建式人防工程的所有權(quán)應(yīng)歸開發(fā)商所有，這有利于調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，增強(qiáng)人防力量，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。并且，為了提高人防工程的使用率，在和平時(shí)期應(yīng)允許其流轉(zhuǎn)租賃。目前，人防工程所有權(quán)歸屬及相關(guān)問題在法律上仍存在很大空白，需要進(jìn)行立法的完善。本課題針對上述問題提出一系列觀點(diǎn)，希望能夠?yàn)榱⒎ㄌ峁﹨⒖迹瑸樗痉▽?shí)踐活動(dòng)提供建議，促進(jìn)人防工程的建設(shè)利用。

[參考文獻(xiàn)]

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中圖分類號：D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0029-03

作者簡介：陳海真(1995-)，女，漢族，福建人，西南政法大學(xué)，本刊在讀，研究方向：民商法。

*2015年西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目。