《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的法律適用分析

于猗瀾

中國殘疾人體育運(yùn)動(dòng)管理中心，北京　101399

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《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的法律適用分析

于猗瀾

中國殘疾人體育運(yùn)動(dòng)管理中心，北京101399

摘要：《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》作為事業(yè)單位人事管理的法規(guī)政策體系的核心法律文件，在法律適用上存在其特殊性，一方面，《條例》在現(xiàn)有事業(yè)單位人事管理的專門立法中處于最高位階，具有行政法規(guī)應(yīng)有的法律效力，另一方面，《條例》綱領(lǐng)性、原則性較強(qiáng)，在法律適用上也存在諸多問題需要進(jìn)行具體分析。

關(guān)鍵詞：條例；法律適用；法律淵源；配套規(guī)定

2014年7月1日開始施行的行政法規(guī)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，作為事業(yè)單位人事管理的法規(guī)政策體系的核心法律文件，在法律適用上存在其特殊性，一方面，《條例》在現(xiàn)有事業(yè)單位人事管理的專門立法中處于最高位階，僅次于憲法和法律，另一方面，《條例》在規(guī)定條款上，綱領(lǐng)性、原則性較強(qiáng)，在事業(yè)單位管理實(shí)務(wù)操作中，需要盡快出臺(tái)配套的部門規(guī)章或地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

一、《條例》的立法背景分析

從事業(yè)單位人事制度改革進(jìn)程來看，事業(yè)單位改革首先從機(jī)構(gòu)和編制開始啟動(dòng)，1996年中辦出臺(tái)的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》中明確指出，“要把事業(yè)機(jī)構(gòu)改革提到重要的日程”，并確立了改革的基本思路是，“確立科學(xué)化的總體布局，堅(jiān)持社會(huì)化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理實(shí)行制度化的總量控制”。2000年中辦《關(guān)于印發(fā)〈深化干部人事制度改革綱要〉的通知》及中組部、原人事部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見〉的通知》，標(biāo)志著事業(yè)單位人事制度改革開始逐步推進(jìn)。2011年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，同年中辦、國辦出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》，以上兩個(gè)文件的落實(shí)和執(zhí)行，推動(dòng)事業(yè)單位人事制度改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》中明確提出，“制定事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例”，并對(duì)建設(shè)以《條例》為核心，以崗位設(shè)置、公開招聘、競(jìng)聘上崗、聘用合同、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、處分、申訴、工資福利、退休、人事爭議處理、人事監(jiān)管等各單項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的政策法規(guī)體系做出了明確部署。

二、《條例》的法律淵源分析

“所謂法律淵源，是指被承認(rèn)具有法的效力、法的權(quán)威性或具有法律意義并作為法官審理案件之依據(jù)的規(guī)范或準(zhǔn)則來源。”①法律淵源又分為正式法源和非正式法源，本文所作法律淵源分析僅指正式法源分析。

在我國法律淵源體系中，不同的法律淵源處于不同的法律位階，具有不同的法律效力。《立法法》第78條、第79條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！?/p>

《條例》由國務(wù)院制定，屬于行政法規(guī)。行政法規(guī)是國家最高行政機(jī)關(guān)根據(jù)并為實(shí)施憲法和法律而制定的關(guān)于國家行政管理活動(dòng)的規(guī)范性文件，其地位僅次于憲法和法律?！稐l例》出臺(tái)之前原人事部先后頒布了《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》、《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》、《事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問題的解釋》、《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》、《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》、《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實(shí)施意見》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》和《人事爭議處理規(guī)定》等單行人事立法。從法律淵源上看，這些單行人事立法均為部門規(guī)章。部門規(guī)章是國務(wù)院所屬部委根據(jù)法律和國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)，所發(fā)布的行政性的規(guī)范性法律文件，其地位僅次于憲法、法律和行政法規(guī)。以上部門規(guī)章，在與《條例》不相違背的情況下，繼續(xù)有效。

三、《條例》的適用

(一)公開招聘與競(jìng)聘上崗

《條例》規(guī)定，除特殊規(guī)定情形外，事業(yè)單位新聘用工作人員，適用公開招聘。在與《條例》不發(fā)生抵觸的情況下，此前發(fā)布的相關(guān)規(guī)定仍然適用。最早在2000年，中辦《深化干部人事制度改革綱要》和中組部、原人事部《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》中均提及“公開招聘”，但在《深化干部人事制度改革綱要》中僅提出公開招聘國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員人選，而在《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》中明確提出，“建立選人用人實(shí)行公開招聘和考試的制度”，可見國家對(duì)事業(yè)單位人事制度改革是在開拓創(chuàng)新中逐步推進(jìn)和深化。2002年原人事部出臺(tái)《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》及《事業(yè)單位實(shí)行人員聘用制度有關(guān)問題的解釋》，標(biāo)志著公開招聘制度開始全面實(shí)行。2005年原人事部專門針對(duì)公開招聘制度出臺(tái)了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》，在部門規(guī)章層面，對(duì)公開招聘有了專項(xiàng)規(guī)定。2010年中組部、人社部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位公開招聘工作的通知》，規(guī)定更加完善、更加明確，對(duì)實(shí)操更加具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，例如在發(fā)布公開招聘信息環(huán)節(jié)規(guī)定，“發(fā)布時(shí)間不少于7個(gè)工作日。招聘信息須在組織人事部門網(wǎng)站、招聘單位及主管部門網(wǎng)站上免費(fèi)公布”。

《條例》規(guī)定，事業(yè)單位內(nèi)部產(chǎn)生崗位人選，可以采取競(jìng)聘上崗。此前針對(duì)競(jìng)聘上崗，國家并沒有專項(xiàng)規(guī)定予以規(guī)范。2000年中辦發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》中，未明確競(jìng)聘上崗而僅是提出“改革事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員單一的委任制，在選拔任用上引入競(jìng)爭機(jī)制”。2004年中辦發(fā)《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭上崗工作暫行規(guī)定》中規(guī)定，事業(yè)單位可以參照?qǐng)?zhí)行?！稐l例》在章節(jié)條款上對(duì)事業(yè)單位競(jìng)聘上崗予以明確，至此事業(yè)單位競(jìng)聘上崗有了正式依據(jù)。但競(jìng)聘上崗的辦法尚需相關(guān)部門做出具體規(guī)定。

(二)聘用合同與勞動(dòng)合同

《條例》從聘用合同的期限、試用期、解除情形等做出了明確規(guī)定，《條例》規(guī)定的聘用合同內(nèi)容和涉及的問題，都與《勞動(dòng)合同法》關(guān)于勞動(dòng)合同相應(yīng)條款規(guī)定不同，換言之，《條例》僅就與勞動(dòng)合同相應(yīng)條款不同的內(nèi)容和問題做出了規(guī)定。從法理上來看，聘用合同與勞動(dòng)合同分別由《條例》和《勞動(dòng)合同法》進(jìn)行調(diào)整。《條例》和《勞動(dòng)合同法》在法律適用上，遵從“特別法優(yōu)于一般法”的原則，優(yōu)先適用《條例》。僅在《條例》沒有做出明確規(guī)定的情形下，方才適用《勞動(dòng)合同法》。換言之，在《條例》沒有具體規(guī)定的情形下，不是無法可依，而是應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)合同法》處理相關(guān)問題。

在《條例》出臺(tái)以前，原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》及《事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問題的解釋》，在與《條例》不發(fā)生抵觸的情況下，繼續(xù)有效。

(三)考核培訓(xùn)與獎(jiǎng)勵(lì)處分

《條例》關(guān)于事業(yè)單位工作人員考核的規(guī)定，與1995年原人事部《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，有很大不同。第一，《條例》要求考核應(yīng)當(dāng)聽取服務(wù)對(duì)象的意見和評(píng)價(jià)，這在原《暫行規(guī)定》中是沒有的；第二，《條例》規(guī)定事業(yè)單位考核分為平時(shí)考核、年度考核和聘期考核。原《暫行規(guī)定》則僅對(duì)年度考核做出了規(guī)定，對(duì)平時(shí)考核、聘期考核沒有規(guī)定；第三，《條例》規(guī)定，年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格和不合格等檔次，原《暫行規(guī)定》中規(guī)定年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格三個(gè)檔次。

在法律適用上，遵從“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則，如上文第一、第二兩方面所述的原《暫行規(guī)定》沒有規(guī)定的情形，按照《條例》執(zhí)行。如上文第三方面所述的原《暫行規(guī)定》與《條例》發(fā)生抵觸的情形，亦按照《條例》執(zhí)行。但原《暫行規(guī)定》與《條例》，未發(fā)生抵觸的部分，繼續(xù)有效，以作為《條例》的補(bǔ)充。

關(guān)于事業(yè)單位工作人員處分，原人事部2012年出臺(tái)了《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》，《條例》關(guān)于處分的規(guī)定與之前的規(guī)定基本一致，只是《條例》作為上位法更加概況、精煉。在法律適用上，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》在與《條例》不發(fā)生抵觸的情況下，繼續(xù)有效。關(guān)于事業(yè)單位工作人員獎(jiǎng)勵(lì)，條例僅做了簡單規(guī)定，有待有關(guān)部門進(jìn)一步出臺(tái)部門規(guī)章、實(shí)施細(xì)則予以規(guī)范。

(四)人事爭議解決

《條例》在事業(yè)單位人事爭議處理方面針對(duì)仲裁、復(fù)核、申訴的適用情形做出了規(guī)定。

《條例》所指事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生的人事爭議，即為勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法中所指勞動(dòng)爭議?！吨腥A人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第52條規(guī)定，“事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動(dòng)爭議的，依照本法執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?/p>

事業(yè)單位工作人員對(duì)考核結(jié)果、處分決定等內(nèi)部管理不服發(fā)生的爭議，屬于存在上下級(jí)行政隸屬關(guān)系主體之間的爭議，而不再是平等主體之間的爭議，不適用勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法，《條例》規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴。

另外，根據(jù)2003年最高院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》，事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，可以提起訴訟。需要強(qiáng)調(diào)的是，2007年原人事部、2011年中組部、人保部、總政治部聯(lián)合下發(fā)通知修訂的《人事爭議處理規(guī)定》，是一部對(duì)事業(yè)單位人事爭議專門做出規(guī)定的部門規(guī)章，該《規(guī)定》在與《條例》不發(fā)生抵觸的情況下，繼續(xù)有效。

四、《條例》的配套規(guī)定

《條例》在規(guī)定條款上，綱領(lǐng)性、原則性較強(qiáng)，這就要求，在事業(yè)單位管理實(shí)務(wù)中，第一，需要盡快出臺(tái)配套的地方性法規(guī)、部門規(guī)章及實(shí)施辦法進(jìn)行規(guī)范，例如：“競(jìng)聘上崗條例僅對(duì)需要競(jìng)聘上崗的程序作了原則規(guī)定。下一步，人力資源社會(huì)保障部、中央組織部還將制定事業(yè)單位工作人員競(jìng)聘上崗的辦法，對(duì)競(jìng)聘上崗的條件、程序等內(nèi)容作具體規(guī)定?！雹诘诙枰⑴涮椎姆ㄒ?guī)政策解釋機(jī)制。“在法律的日常實(shí)踐中，最重要的問題是對(duì)文件的解釋。”③例如：原人事部繼2002年出臺(tái)《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》后，于2003年又及時(shí)出臺(tái)了《事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問題的解釋》，直接解決了各地在聘用制的實(shí)施中遇到的具體問題。

綜上，《條例》的法律適用，一方面具有行政法規(guī)特有的法律效力，另一方面也具有行政法規(guī)特有的綱領(lǐng)性、原則性。在事業(yè)單位人事管理實(shí)務(wù)中，給不同類型、不同行業(yè)的事業(yè)單位留下自主空間的同時(shí)，需要盡快出臺(tái)相應(yīng)的配套規(guī)定，切實(shí)保障《條例》的落實(shí)執(zhí)行。

[注釋]

①舒國瀅主編.法理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.

②三部門負(fù)責(zé)人就<事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例>答記者問[EB/OL].新華網(wǎng),2015.

③丹寧勛爵.法律的訓(xùn)誡[M].北京：法律出版社,2011.

中圖分類號(hào)：D922.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0182-02

作者簡介：于猗瀾(1981-)，女，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生畢業(yè)，通過國家司法考試，曾在《法制與社會(huì)》、《當(dāng)代經(jīng)理人》等刊物發(fā)表過多篇論文，并作為獨(dú)立作者在中國法制出版社出版過《行政爭議法律援助——土地房管》一書?，F(xiàn)就職于中國殘疾人體育運(yùn)動(dòng)管理中心，從事人力資源工作已10年，有豐富的人力資源工作經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的制度研究能力。