淺析沿海灘涂的法律保護
——以廣西北海銀灘鎮高壓水槍挖掘沙蟲事件為例

殷　虹　施培佳　莫蕓迪

南京信息工程大學公共管理學院，江蘇　南京　210044

?

淺析沿海灘涂的法律保護
——以廣西北海銀灘鎮高壓水槍挖掘沙蟲事件為例

殷虹施培佳莫蕓迪

南京信息工程大學公共管理學院，江蘇南京210044

摘要：沿海灘涂是我國重要的自然資源，介乎海和陸地之間，具有非常重要的生態價值。但是目前大量的灘涂資源沒有得到重視和保護，不是被侵占圍墾就是被破壞得無法再次利用，許多動植物因此失去了棲息地被迫轉移，甚至一些瀕危動植物因此而滅絕。本文以廣西北海銀灘高壓水槍挖掘沙蟲事件為例，分析政府監管的困難之處，研究了捕撈許可證制度的重要性，提出此類問題的解決建議。

關鍵詞：灘涂保護；政府監管；捕撈許可證制度

一、案情

由于盛產沙蟲、蟹、螺等海洋生物，北海銀灘東區廣袤的灘涂越來越成為漁民的財富來源。據北海市銀灘鎮白虎頭村漁民介紹，每天有三四百個銀灘鎮漁民來這里挖沙蟲，而且越來越多的漁民開始用高壓水槍捕撈沙蟲。盡管這是違法的，但這種方式挖沙蟲更多更快，不少漁民也開始效仿起來。原先村民普遍能挖三四公斤的沙蟲，但自從有人用高壓水槍挖沙蟲后，用傳統鋤頭每天挖到的沙蟲都不足1公斤，而那些“聰明人”每天至少能捕撈到10公斤的沙蟲，嚴重損害了其他人的利益。

漁民們多次將情況反映給銀灘鎮政府，政府迅速組織人員前去執法，在執法時政府部門面臨了兩個巨大的難題：第一，銀灘東區的海灘有十余公里，面積廣闊，違法捕撈的漁民大多躲在深灘涂里，且派專人望風，執法部門很難抓到違法者并處以相應處罰。第二，即使攔下了違法者政府部門也只能依據《廣西壯族自治區實施〈漁業法〉辦法》第四十五條的規定，沒收他們高壓水槍和漁獲物并通知他們繳納罰款。但用高壓水槍捕撈成本低收益高，漁民們往往是寧愿被多次沒收工具也不愿主動上門繳納罰款。面對漁民們的拒絕罰款，政府部門也無計可施。

二、參考結論

在本案中，面對大量沿海居民的違法捕撈行為，政府有關部門也采取了相應措施，為什么這種違法行為遲遲得不到有效規范？我們要明確以下法律問題：

第一，沿海居民在北海銀灘捕捉沙蟲的行為由誰進行監管？灘涂是什么，我國法律沒有像內水、領海那樣給出專項定義，僅僅在一些法律的條文中提到了“灘涂”一詞。各種專家學者對它論述頗多卻無統一定論。各個地方各個部門各行其是，遇到問題相互扯皮、推諉。根據我國現有相關法律并參考各專家學者的論述，筆者認為灘涂屬于海域的范疇，應受《海域使用法》等海域管理法律的規范和約束。在灘涂上捕捉沙蟲雖然在學理上并不能判斷其是否屬于漁業捕撈行為，但根據當地居民普遍的認知習慣，我們認為捕捉沙蟲屬于漁業捕撈行為，因此，本案中沿海居民的捕撈行為應當按照《漁業法》第六條規定，由銀灘鎮人民政府漁業行政主管部門來進行監管。

第二，用高壓水槍捕撈沙蟲是否合法？對于用高壓水槍進行捕撈這種作業方式，我國漁業法中沒有相關的法律規定，但根據北海市水產局擬定的《北海市清理整頓非法使用高壓水槍進行潛捕作業漁船實施方案》可以看出，高壓水槍確實屬于禁用漁具，因而是用高壓水槍進行捕撈的捕撈方式屬于違法行為，《北海市清理整頓非法使用高壓水槍進行潛捕作業漁船實施方案》中也規定了對這種違法捕撈行為實行沒收、罰款、吊銷許可證等處罰措施。

第三，村民未采用大型器具捕撈沙蟲的行為是否需要取得許可證？《漁業法》第二十三條第一款規定“國家對捕撈業實行捕撈許可證制度。”在《廣西壯族自治區實施〈漁業法〉辦法》中也規定了“自治區對捕撈業實行捕撈許可證制度。從事捕撈作業的單位和個人，應當向縣級以上人民政府漁業部門申領捕撈許可證……”這兩條雖然規定了捕撈許可證制度，明確了捕撈許可證的發放要求，但都是側重于針對漁業船舶作業或機動竹排筏作業，本案中村民的捕撈行為屬于少量、分散且無大型器械的情況，是否需要許可證法律并無明確規定，也幾乎無人申領了許可證。我們認為這是我國捕撈許可證制度的缺陷所在，值得立法部門重新審視。

三、此類政府管理何以如此艱難

如筆者前文所述，我國現已確立捕撈許可證制度，但相關規定都是針對使用漁業船舶作業的漁民的。但本案中的漁民并沒有使用漁業船舶作業，而是使用了不合法規的捕撈工具，嚴重破壞了灘涂的生態環境。《廣西壯族自治區實施〈漁業法〉辦法》第四十五條規定，漁政部門可以沒收漁獲物和違法所得并處一萬元以上五萬元以下罰款，情節嚴重的沒收漁具，吊銷捕撈許可證。可是由于本案中行為人沒有捕撈許可證，所以漁政部門只能沒收他們高壓水槍和漁獲物并通知他們繳納罰款，而無法處以最嚴厲的吊銷捕撈許可證的處罰。盡管在法律規定中對無證捕撈者罰款比對持證者的罰款高，但在實踐中，執法人員往往會考慮較高的處罰金額是否會對受罰人產生較大的經濟負擔，因而對兩種違法行為罰款的金額實際上差距并不大。財產罰金額過高被處罰人無力承擔，處罰形同虛設；金額過低，沒有懲誡作用。

上述這些對于持證人來說都是不公平的，所以哪怕是像案中這種進行零星、少量、無大型器具進行捕撈作業的漁民也應取得捕撈許可證。

四、完善捕撈許可證制度給政府監管此類案件帶來的影響

我國目前已經形成了以《漁業法》、《漁業捕撈許可管理規定》為主，以地方捕撈許可管理規定為輔的捕撈許可制度體系。

捕撈許可證是行政許可證的一種，能方便國家管理、維護漁民利益，從國家角度而言廣泛而嚴格地實行捕撈許可證制度能大大方便國家對灘涂捕撈行為的管理。同時，作為漁業方面的許可證，它是進行捕撈的“門檻”，只有符合了條件才能取得許可證，才能開始捕撈作業，每個人的捕撈數量也有相應的限額。

我國捕撈許可證的發放通常是以申請人擁有漁船、網具等為必要條件，但捕撈行為并不是必須得依靠捕撈漁船、網具等法律規定的生產工具才能存在，而是獨立存在的。法律中規定的有關漁船、網具等工具的數據只是漁政部門和權利人為方便度量而采用的一種不是非常精確的參照指標。捕撈許可證制度的規范范圍如果能夠不僅僅局限于現有法律中的規定，而是進一步擴大，將零星、少量、未采用大型器具的漁民及其捕撈行為、捕撈工具等方面也納入其中，那么漁政部門在監管時也能更有理有據。漁政部門在監管時對于情節嚴重的或是屢教不改的漁民可以吊銷他們的捕撈許可證，而不是只能進行財產方面的處罰。像本案中的那些漁民們如果都取得了捕撈許可證，那么他們的捕撈行為必須遵守法律法規，大家都要遵守捕撈限額的規定，超出的越多處罰越嚴格，情節嚴重時，違法者會面臨被吊銷許可證的處罰，這無疑能對違法行為者產生威懾作用。發現有人違法捕撈時其他漁民也有權進行制止，甚至是采取法律手段維護自己的權益。

在此，我們提出一些立法上的建議，僅供讀者參考：一，對《漁業捕撈許可管理規定》第二十七條“發放捕撈許可證應具備下列材料和條件：(一)《漁業捕撈許可證申請書》；(二)《漁業船網工具指標批準書》原件(海洋捕撈漁船)……”作出相應修改，用但書的方式明確注明“向少量、未采用大型器具捕撈的漁民發放捕撈許可證時僅需具備(一)、(五)(六)、(八)四項材料和條件”；二，給予地方漁政部門一定的自由裁量權。法律規定不可能做到面面俱到，有些法律未作規定的捕撈方式、捕撈工具是否應當禁止則需要地方政府根據現實情況作出判斷。地方漁政部門可以根據漁民捕撈行為對沿海灘涂生態資源破壞的可能性及程度、對灘涂生態系統的影響程度等作出合理評估，依據評估結果決定是否要對其禁止或采取處罰措施。

[參考文獻]

[1]<廣西壯族自治區實施〈漁業法〉辦法>第四十五條：“有下列情形之一的，沒收漁獲物和違法所得，在內陸水域的，并處二千元以上一萬元以下罰款；在海域的，并處一萬元以上五萬元以下罰款。情節嚴重的，沒收漁具，吊銷捕撈許可證；情節特別嚴重的，可以沒收漁船；構成犯罪的，依法追究刑事責任：……(二)使用禁用的漁具、捕撈方法進行捕撈……(四)違反禁漁區、禁漁期的規定進行捕撈.”

[2]張合成.努力構建和實施我國新的捕撈許可制度[J].中國水產，2004(2)：6.

[3]王剛.沿海灘涂保護法律問題研究[D].中國海洋大學博士學位論文，2013(2)：10.

作者簡介：殷虹(1995-)，女，江蘇常州人，南京信息工程大學公共管理學院，本科生，研究方向：環境法。

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0198-02