農村宅基地流轉制度相關問題研究*

丁思遙　王　成

南京審計大學法學院，江蘇　南京　211815

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農村宅基地流轉制度相關問題研究*

丁思遙王成

南京審計大學法學院，江蘇南京211815

摘要：2015年中央一號文件提出的“推進農村集體產權制度改革”及“推進農村土地制度改革試點”舉措再次使農村宅基地流轉成為熱點問題。我國對農村宅基地流轉一直是限制的，但隨著社會的發展也帶來了很多問題，一號文件改革措施的提出使得我國農村宅基地流轉成為一種可能。本文從宅基地流轉的可能性、必要性探究農村宅基地流轉的相關問題，以實現農村宅基地合法有效流轉，保護農民權益。

關鍵詞：宅基地流轉；使用權；農民權益

在我國推進城鎮化的大背景下，土地制度改革被認為是推進城鎮化的突破口。由于我國實行城鄉二元制的土地結構，農村集體土地不能自由流轉。隨著經濟建設的全面開展，城市存量建設用地日益匱乏，而農村及城鄉結合地區的土地利用缺乏合理性，造成了資源的浪費。本文以保護農民權益為視角，探索宅基地流轉的有效方法，實現城鄉和諧發展。

一、現今的中國宅基地流轉制度立場

如果將相關法律法規等進行簡單梳理，我們很明顯的就可以發現，對于農村宅基地的流轉我國的態度是限制的。而這限制可以說又具體的體現在了對象、方式、用途等等方面。首先，對于農村宅基地流轉的對象，應當是在本集體經濟組織內部的成員，宅基地流轉對象不得是城鎮居民①，否則就不具有購買該處宅基地的主體資格，也就是說，向本集體經濟組織成員以外的人轉讓農村宅基地的行為是根本無效的，同時轉讓方需擁有兩處以上宅基地且受讓方并不擁有。其次，是在宅基地流轉的方式上，宅基地得使用權不能夠單獨的進行轉讓買賣，“地隨房走”，不得進行單獨買賣、贈送，嚴禁抵押等等，而與此同時還需要征求集體經濟組織的同意、許可。再說關于農村宅基地流轉的用途限制，我國規定農村宅基地只得用于農業方面的生產活動，不得用于投資開發、城鎮建設、交通運輸使用等等非農業建設。

二、形成如今宅基地流轉制度的原因

(一)我們中國固有的資源限制

我國是一個擁有13多億人的人口大國，而我國的如今可利用的、可供居住土地資源卻很少。因此我國一直實行最嚴格的土地管理制度，為維持社會穩定，保護農民最根本的權益，避免有些宅基地使用權人轉讓宅基地后便無處可依的現象發生。

(二)宅基地制度本身的特殊性

宅基地使用權是農民因建造自有房屋而對集體所有的土地享有占有、使用的權利。我們的宅基地使用權僅限于農民作為本集體組織的成員申請獲取，基本上是無償的，具有福利性，土地用益物權在法律上優先于土地使用權②。最特別的一點是，宅基地的使用權不同于其他商業用地、住宅用地等等是沒有限定年限的，這一定程度上也是保障農民權益的體現。

(三)農民財產權益的維護

按照三中全會的要求，應賦予農民更多財產權力，保障、維護農民根本權益，然而在如今的市場上卻很有可能出現如買賣的競爭程度太低價格就越低的現象，也很有可能一旦開放宅基地流轉市場，城市居民就會涌向農村買地建房，沖擊耕地紅線，威脅農民的基本權益，農民的財產權益更難得到維護。

三、如今農村宅基地流轉制度的優點以及危害

確實，如今的農村宅基地制度一定程度上維護了農民相關利益，保障農民的居住，有效的避免了農民轉讓宅基地后居無定所的現象發生，維護了社會的穩定；國家堅守“十八億畝的耕地紅線”，保護耕地，農用地只能用于農業生產，保證糧食安全，促進農業發展、鼓勵休閑農業發展；宅基地確權，保障農民土地財產，明晰農村宅基地的產權，一定程度上減少由于宅基地權屬爭端引起的各種糾紛。

然而宅基地流轉制度仍然存在大量危害：

(一)首當其沖的便是農村的“空心村”現象，大量土地閑置。如今大量農民涌進城鎮，務工、經商等等，許多農民年老也入城投靠子女，而法律約束宅基地流轉的主體只能限于集體組織內部，也就是不允許城鎮人民購買宅基地，這大大的局限了流轉范圍，農民喪失了大量的潛在市場，可以想象由此局限的內部轉讓勢必是以一個很低的價格進行，與其賤賣不如閑置，完全背離了“節約集約利用土地”的原則。

(二)如今現實中“一套換多套”的征地補償安置措施，讓人們產生了占得越多得到的補償越多的想法，在無形中加劇了“人減地增”的反常現象發生，農民一旦占用了宅基地，都想盡辦法的多占，不論是否合法，即使閑置不用，都是希望由此獲得利益補償款項，實現“一夜暴富”的美夢，由此加大了宅基地管理難度。

(三)城鎮人們不允許購買農民的宅基地，然而農民卻可以自由的在城鎮買房居住。居住自由是人們的基本權利，人們應能夠自由選擇自己的居住環境，這種限制勢必會引起城鎮居民的不滿心理，排斥外來農民，不利于社會城鄉和諧。

(四)農民貸款困難。大部分農民由于自身條件限制，不具備貸款來源，在很多經濟窘迫的時刻卻是不能夠籌到資金，因為他們的宅基地不允許抵押，這些對農民來說無比重要的土地在關鍵時刻無疑都只是了“死產”。

四、改善宅基地流轉問題的措施

(一)宅基地流轉制度改革應給出具體的做法以及明晰的界定，減少不必要的成本以及時間的損耗，提高下級部門執行效率，加快落實政策的執行。

(二)近年來對于“空心村”的資源浪費愈加嚴重的現象，要加大盤活存量建設用地力度③，將一部分的農業用地轉為建設用地，逐步形成市場，通過這種方式，實現農民的宅基地使用權的市場價值。而農民進城以后把宅基地退還給政府，拿到憑證，然后再到城里買房，其中所含的土地出讓金可退還給農民，也體現了宅基地使用權的經濟價值。

(三)加強村集體經濟組織建設，是農村土地管理制度改革中無法越過的必然。宅基地管理制度與我國當前部分農村發展比較，還存在一定的滯后性，土地優化配置管理迫在眉睫。而農村土地的優化配置需要有一個考慮周全的、適當的集體組織來行使，既要保障多方利益，又要實現土地合理利用等。

(四)規范用地流轉，完善農村宅基地有序退出機制，優化資源市場配置。嚴格界定“一戶一宅”政策的界限，強化管理，增強農村閑置農村宅基地退出的驅動力，同時，對于主動申請退出的農民，可給予一定的獎勵。在如今的社會，宅基地的經濟價值不言而喻，宅基地流轉農民“有償使用”以及“有償退出”是必需的，而流轉市場的完善也需要不斷推進。

(五)保障、提高農民收入，創新農村金融服務。中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧說，在土地開發利用方面，農民得到的還不足10%，如今的城鄉差距對農民也是很大的利益損害。農民的利益需要從根本上去維護。傳統的農業發展方式已經落后，應利用先進的知識和技術來發展休閑農業、發展現代農業，提高農業綜合生產效率和質量，提高農民收入。在融資方面，引進、鼓勵、規范金融組織發展多種農村信貸方式，建立穩定、增長機制，完善農村貸款、農村保險等等機制。

五、結語

近年來，隨著房地產行業的發展，因宅基地引發的糾紛越來越多，其中，最主要的還是宅基地能否流轉的問題。限制農村宅基自由流轉只會阻礙農村經濟的發展，關系到廣大農民的切身利益。隨著城鎮化的快速發展、城市存量建設用地日益匱乏，宅基地流轉問題迫在眉睫。本文初步探討了宅基地流轉的現狀、問題及對措，期望實現農村宅基地合法有效流轉，保護農民權益。

[注釋]

①房紹坤.物權法用益物權編[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

②王效賢，夏建三.用益物權制度研究[M].北京：北京燕山出版社，2009.

③向勇.中國宅基地立法基本問題研究[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

作者簡介：丁思遙(1995-)，女，漢族，南京審計大學法學院，法學(會計方向)；王成(1995-)，男，漢族，南京審計大學法學院，法學(金融方向)。

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0054-02

*南京審計學院大學生創新創業訓練計劃項目：宅基地流轉制度改革中的法律問題——以徐州地區為例(201511287036Y)。