《森林法》的修改與完善

賈紀立

貴州師范大學法學院，貴州　貴陽　550001

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《森林法》的修改與完善

賈紀立

貴州師范大學法學院，貴州貴陽550001

摘要：我國現行《森林法》制定于1984年，在1998年進行了修改。到現在十幾年，其中許多內容都已不能適應社會發展特別是森林資源管理的需要。對《森林法》的修改應著重確立可持續發展的原則，對森林資源科學分類，建立森林生態補償制度，加強對森林資源及其管理的科學研究，提高森林管理的科學化。

關鍵詞：森林法；可持續發展；森林生態補償；森林科學

一、現行《森林法》存在的主要不足

森林在生態環境領域和經濟發展領域具有不可替代的作用，然而森林管理的法律依據《森林法》自從在1998年后一直沒有修改完善，其許多內容已不適應森林管理的需要。其存在的問題主要有：

(一)《森林法》價值指導理念落后，無法滿足社會發展需要

任何一部法律在出臺之前，都要有一定的價值理念作指導，在相應的價值觀、世界觀指導下形成一定的法律法規，即“理想中的價值追求需要通過具體法律制度以及司法程序予以釋放、體現和實現”[1]。制定法律法規是為了滿足一定的現實需求，借助法律法規來實現一定的價值目標。通過《森林法》的具體條文可以看出，制定于1984年的森林法反映、代表了那個年代人們對森林價值、人與森林關系的看法，具體而言就是體現出了人類中心主義的思想。我們把森林單純的看作為滿足社會經濟發展需要的資源，森林是作為生產資料存在的，即使是從森林生態功能的視角，比如保持水土、調節氣候，預防洪澇、荒漠化也是單純從人類自身的利益出發，只注重森林為我們提供良好的生產、生活環境的功能，而沒有看到森林作為整個生態系統的一部分是人類和多種動植物賴以生存的條件。

(二)現行《森林法》屬于經濟法而不是環境資源法

現行的《森林法》主要是一部經濟法，普遍的觀念是《森林法》隸屬于經濟法的法律部門之下，性質上為經濟法或經濟行政法[2]。森林法的這一性質體現在其關于森林一系列采伐制度上，從現行《森林法》的制度內容上看，這也確實是一部不折不扣的經濟法，或是林業行政管理法，主要的制度內容都是針對林業產業進行管理的規則。這樣的法律性質和內容規定，忽視了森林在生態平衡、生物多樣性及生態安全方面的作用。

(三)森林產權制度不適應市場化環境，不利于森林產業發展

森林具有重要的經濟價值，森林產業的發展離不開市場力量的投入，而不能僅僅依靠國家力量。同時，森林產業也是許多地區農民生活的依靠，也是發家致富的依靠。雖然我國林權確認工作已基本完成，全國確權集體林地27億畝，占集體林地總面積的97.7%，發證面積占確權林地的95.5%。但配套改革還比較滯后，《森林法》中還有許多內容帶有計劃經濟色彩，加之帶有很強行政化管理手段，侵犯了森林經營主體本應當享有的決策權、處置權、收益權，制約了森林產業的發展。

(四)《森林法》忽視了森林質量，片面強調森林數量

雖然森林面積是衡量我國森林管理工作的重要指標，但是也決不能忽視森林的質量。森林不僅僅是一片樹木的簡單組合，更是一種生態群落，包括喬木、灌木、草本植物、動物、土壤、溪流等，森林與其周圍環境共同構成了大多數野生動植物的生存環境。在人類中心主義思想指導下制定的《森林法》只片面看中作為木材的森林數量，而忽視了作為生態環境的森林質量。正因為如此，雖然很多地區有茂密的的林木，森林面積很廣泛，卻被稱為“綠色沙漠”。

二、《森林法》的修改與完善

根據現行《森林法》存在的問題與森林資源保護和管理的需要，應該在以下方面對其加以完善：

(一)在總則中明確森林管理的價值取向與理念，明確森林資源的保護與管理以可持續發展為基本原則

簡單來說，森林資源具有生態價值和經濟價值。生態功能具有可持續性、公共性和非排他性，一個社會健康、可持續的發展離不開森林生態功能的發揮，無論對當代人而言還是后代人來說，生態功能都是森林的基礎價值。而且森林生態功能的發揮需要長時間的積累，一單被破壞短期內難以恢復，如果森林得到良好保護，則可以恩澤后代。對于森林的經濟價值而言，當代人對森林產品的需求可能是無限大的，如果優先滿足當代人的需求，后代人的需要一定會無法得到保障。只有先保障后代人的基本需要，再來確定當代人的需要。所以，在可持續發展原則的指導下，必須把森林資源的保護放在第一位，其砍伐利用放在第二位。

(二)對森林資源的分類應科學合理

改變目前以森林的經濟用途為分類的標準的現狀，把森林分為生態林與非生態林，一般情況下生態林為國家所有，以實現其生態環境功能為主，在不損害森林生態質量的前提下向公眾開放，允許進行觀光、徒步旅游開發等活動。國有生態林應主要位于生態脆弱地區和具有重要生態價值的區域。同時應借鑒國外先進經驗，比如借鑒美國《荒野法》把部分國家所有的生態林劃定為“荒野和原始地帶”，對其進行永久保護。還可以學習美國森林法中的“無路創設權”，賦予森林管理部門指定“無路的”區域的權利，在這些區域內不得修建任何道路，使這些區域獲得了與原始荒野同等程度的保護。

(三)《森林法》應規定森林生態補償相關內容，建立并完善森林領域的生態補償制度

《環境法》第三十一條提出：“國家建立、健全生態保護補償制度。”這一條文應該在《森林法》中得到體現。雖然森林的生態環境功能應該由國家所有的生態林來承擔，但集體、個人、企業植樹造林、保護培育生態林的行為也應該得到鼓勵、支持，其為生態林的發展壯大所作出的犧牲應得到補償。何況，森林資源的經濟價值和生態價值具有不可分割性，即使是以實現經濟價值為目的非生態林，也具有一定程度的生態功能，比如果樹林，雖不如生態林那樣具有明顯的生態價值，其在保持水土、凈化空氣等方面仍然具有一定的作用?；蛘哂貌牧郑m然最終要被砍伐，但其在生長過程中依然可以發揮明顯的環境價值。這就屬于非生態林生產過程中的的外部性，不同于大多數工業產品生產過程中排放廢水、廢氣、廢渣所具有的負外部性，森林產品的生產過程具有明顯的正外部性。經濟林的開發利用，比如對用材林、薪炭林的砍伐并不是對環境的破壞，而是其正外部性的結束。而森林生態補償就是對非生態林正外部性的補償，從而減輕森林種植的成本，鼓勵更多主體植樹造林，保護森林資源，增加森林資源的存量。

(四)森林主管部門要轉變職能，具體制度內容應從木材管理轉向國有生態林的保護、生物多樣性維護以及為林權主體提供技術服務

現行《森林法》中規定最為詳細的內容是木材管理體系，該體系是以采伐管理為基點建立起來的體制龐大且結構復雜的行政管理制度。未來的《森林法》應改變林業主管部門的職責，把重點轉向森林生態系統的維護，包括根據生態科學原理，摸底并擴大生態林面積，優化生態林分布區域，提高生態環境脆弱或具有重要生態價值的地區的森林覆蓋率。同時對森林質量進行評定，對森林的保護不只是擴大面積，更要提高森林的質量，做到科學保護。

(五)《森林法》中應加入更詳細、更實際的加強森林科學研究的條文，重視森林科學在森林資源保護中的地位

現行《森林法》在總則第六條規定：“國家鼓勵林業科學研究，推廣林業先進技術，提高林業科學技術水平?！钡^于籠統和原則，也沒有相應的配套制度。森林以及對森林的管理是一個比較復雜的過程，涉及到生態學、農學、動植物學、管理學、經濟學等多個學科的交叉，加強、鼓勵政府、高校、社會團體等對森林以及森林資源管理的研究，并建立相關制度來確保森林管理活動能夠按照科學研究成果的指導來進行，從而實現森林管理活動的科學化、合理化?？梢砸幎ㄉ种鞴懿块T在制定森林資源管理計劃時必須就生態、經濟、氣候等事項咨詢相關的科學技術委員會，對是否采納其意見做出說明并備案。

[參考文獻]

[1]張蘭.我國森林法價值理念的歷史嬗變與森林法的修改[J].世界林業研究，2011(8)：13.

[2]魏華.森林法修改的若干問題[J].生態經濟，2014(10)：157.

中圖分類號：D922.63

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0183-02

作者簡介：賈紀立(1986-)，男，漢族，貴州師范大學法學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法。