對中國戶籍制度產生、發展、和未來改革方向的研究

李天朔　鄧　融

天津外國語大學求索榮譽學院，天津　300204

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對中國戶籍制度產生、發展、和未來改革方向的研究

李天朔鄧融

天津外國語大學求索榮譽學院，天津300204

摘要：關于戶籍制度，已經有很多專家學者進行過廣泛且深入的研究，包括對中國戶籍改革模式的探討，二元還是一元。本文從戶籍制度的形成入手，分析其產生的歷史必然性和戶籍制度的發展歷程及現狀，并對比其他國家的居民管理制度，結合當下改革的浪潮進行政策評價。

關鍵詞：戶籍制度；人口；城鄉

一、戶籍制度的歷史和淵源

中國戶籍制度沿襲了兩千多年，它基本與中國封建社會的發展過程同步。早期，戶籍制度的建立是為了統計人口，征集兵力。古代戶籍制度源于夏朝，奴隸制社會已有戶籍登記的雛形；春秋戰國時期，各諸侯陷入混戰，統治者為穩定社會秩序，大幅增加稅賦，各國對百姓實行嚴格的戶籍管理制度，即所謂的“書社制度”，要求郡縣長官將戶口狀況和稅收預算上報君主；在秦朝，中國逐步進入封建社會，戶籍制度日趨成熟，秦始皇十六年(前231年)規定男子不論成年與否，一律登記年齡，并嚴格限制遷徙，戶籍制度漸漸成為國家控制百姓的工具；隋唐時期每三年建一次戶籍，根據財產多寡及人丁多少來劃分等級；明朝戶口登記制度是古代戶籍發展史的一個關鍵點，朱元璋曾在洪武三年(1370)下詔，戶部整理天下戶口，并置辦戶貼，登記的主要內容有籍貫、人丁數目、年齡、姓名等。民國時期則先后在1931年和1947年出臺了《戶籍法》和《戶口普查法》，并在1946年推行了國民身份證制度。

新中國成立以后，戶籍制度經歷了翻天覆地的大變革，以社會控制為主的戶籍制度登上歷史舞臺。在1954年，全國人大頒布的第一部憲法明確規定公民有“遷徙和居住的自由”；4年后，《中華人民共和國戶口登記條例》又確立了二元格局，即將居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍；而在1958年至1978年間，國家嚴格控制居民的戶口遷移；為放松遷移限制、規范流動人口的管理，1985年國家公安部出臺了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，并宣布實施居民身份證制度。

二、戶籍制度現狀

目前，我國的戶籍制度弊端日益顯露，其主要問題在于限制人口流動和資源配置。人員流動主要是由于以下幾個原因：就業、旅游、訪友、探親、留學。本文分析我國當前戶籍制度的弊端主要從二元制下的城鄉發展和高考戶籍限制進行研究。

(一)二元制下的城鄉發展

我國目前依然現行的戶籍制度延續了建國之初所實施的“二元制”戶籍制度：將居民分為城鎮居民和農村居民。二元經濟結構是在計劃經濟體制下為了優先發展重工業而制定實施的，其目的在于固定城鄉人口分布和勞動力配置。

從1949年到1957年，新中國初步確立了“戶警一體”的戶籍管理形式，即戶口登記，發放簿冊，戶口管理基本由公安機關負責。這一時期的戶籍制度雖然不制約公民的遷徙和居住，但也開始“以界定和區分家庭和個人的身份，對人進行分類控制為目標。”1958年，我國第一部關于戶籍管理的法律法規《中華人民共和國戶籍登記條例》正式頒布。條例對居民進行戶籍登記，并嚴格限制農村人口向城市遷徙。二元制戶籍制度開始具備法制強制力并持續到今天。

隨著以市場經濟為導向的經濟體制不斷深入，二元經濟結構已不再適合中國現狀：城鄉之間的經濟交流受阻、一體化進程放緩。二元制戶籍制度違背了市場經濟所要求的生產要素充分流動、自由調節，在城鄉之間形成壁壘，嚴重影響資源的有效配置和產出最大化的目標。

城市外來務工人員，是我國特有的城鄉二元體制的產物，也是二元制戶籍制度下一個尷尬的社會群體。由于外來務工人員在城鎮落戶困難，勞動常常不被社會所認同，繼而不能享受平等的權益。

如今，現存戶籍制度的弊端顯著，各方呼吁改革的呼聲很高。政府目前也在加大力度推進戶籍改革，“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”中國戶籍制度的改革要符合中國的國情，使得戶籍制度與教育、醫療、就業、住房、養老等各項基本公共服務相適應。

(二)高考戶籍限制

高考戶籍制度是適應于中國高考國情而配套衍生的制度，它的初衷是讓人們享有并行使平等的受教育權利。但隨著社會的發展，越來越多的人離開戶籍所在地外出工作和生活，這類人群子女的生活和學習逐漸成為一個巨大的社會問題。高考戶籍制度開始成為外來學生接受教育的障礙，導致他們無法在學籍所在地報名高考。此外，由于我國高考制度采用的是各省獨立命題、獨立劃線的錄取制度，各地的高考錄取分數差異甚大，在人口大省、高考大省(如山東、河南)，同一高校的錄取分數比北京、上海、天津等省市高出幾十分甚至一百多分。此外，各高校在招生時，分配給各省的錄取名額也相差甚遠，這使得各省份的高考學子考試壓力和錄取機會相差頗大。

根據2015年天津外國語大學在各地錄取分數線數據，我們發現不僅各省錄取分數差別很大，其錄取批次也是分布不齊，如在北京、福建、廣東、廣西等地均為二本，而在安徽、山東、河南等地均為一本。在目前的高考戶籍制度下的高校招生工作中仍存在很嚴重的各省機會不公、本地保護、招生混亂等現象。目前，高考戶籍改革也引起了各方的廣泛關注，但如何進行實質性的改革是一個棘手的問題，既要照顧欠發展、教育資源不足的一些省份，又要盡量滿足各地高考錄取公平。筆者認為，政府應逐漸放寬各省之間的高考戶籍限制，同時積極支援偏遠地區的教育資源，找到兩者的平衡點，給高考營造一個更公平的競爭氛圍。

三、居民管理的國際經驗

世界各國都有嚴密的制度管理人口，如美國、歐洲各國，其人員流動并非完全自由無序，而是遵循其法律規定的居民管理制度而進行。但我國目前的戶籍制度用行政手段控制人口遷移，世界上實行這樣戶籍制度僅有中國、朝鮮和貝寧三個國家。本文詳細介紹了美國和歐盟國家的居民管理制度，并與中國的戶籍制度進行對比分析，以從中得到借鑒。

(一)美國

美國沒有戶籍制度，也沒有派出所、居委會等戶籍管理機構。美國公民基本可以自由地遷徙，并自動成為當地的居民，享有選舉權、被選舉權等政治權利，及當地的社會保障制度和社會福利。由于相對寬松的管理制度，使得美國的人口流動非常大，但社會依然有序。

美國中央和地方政府可以從機動車輛處獲得居民信息。美國人的駕照持有比例很高，美國規定，駕駛人員在一個地方的停留時間超過十五天，就必須到機動車輛處登記，否則會被視為持無效證件駕駛。機動車輛處有駕駛人員流動的信息，各級政府也大部分居民的流入流出的統計。對于沒有駕駛證的居民，他們則需要到當地的機動車輛處辦理身份證，身份證和駕駛證都是可以證明居民身份的。

由于公民的駕駛信息和社會保障記錄被政府嚴格掌握著，美國雖為世界上人口流動最大的國家但社會并沒有無序失調。美國一直崇尚經濟學鼻祖亞當斯密的“自由放任”的理論，無論是在經濟上還是在社會人口流動管理上，都有一只“看不見的手”在調控。人口大幅度涌入某一地區，會使得當地經濟過熱、就業困難、住房緊張，生產成本也相應提高，企業就會到其他相應成本較低的地區發展，吸引一批勞動力。

中國的戶籍制度與美國的居民管理方法形成鮮明的對比。我國的戶籍管理制度是為了“治民”，戶口充當控制人口城市化流向和流量的閥門，而美國的“民事登記制度”是為了“便民”，身份證明作為為民眾提供公共服務的憑據。當然，美國與中國的基本國情差異很大，中國人口基數大、人口總量多、城鄉統籌不徹底等，我們當然不能照搬美國“自由放任”的制度，但是可以從中得到一些啟示：如同中國逐漸從計劃經濟走向市場經濟一樣，減少政策的干預未必意味著無序和混亂，我國的戶籍制度應逐漸放開，減少對人口流動的限制，使得資源充分流動。

(二)歐盟國家

1993年11月1日《歐洲聯盟條約》正式生效，也意味著歐盟正式成立。既實現了政治經濟多方面的高度集中，又實現了人員遷徙方面的相對自由。1957年，法、德、意、荷、比、盧六國在羅馬簽訂了《建立歐洲共同體條約》。其中有條款規定要在共同體的成員國之間構建內部市場，通過消除商品、人員、服務與資本的障礙來實現。而其中人員流動才是關鍵所在。經濟上一體化的趨勢決定了人員的自由流動，選擇留學的學生數目逐年增多，旅游人數日漸上漲，高福利國家的政策吸引等等。1961年《歐洲社會憲章》里明確表明保護工人階級、移民勞動者的利益；1995年3月生效的《申根協定》，它進一步實現了簽字國內部成員的自由流動，其內容包括不再對簽字國的公民進行入境時的邊境檢查；非本國人如若獲準進入“申根領土"內，就可以在各簽字國間自由出入；加強司法與執法力度，建立相關信息系統。

當然歐盟的居民管理制度也存在很多問題：過度寬松的環境導致近年來跨國犯罪和非法移民案例越來越多。很多國家一直拒絕加入《申根協定》，如遇特殊情況，成員國也隨時準備暫停執行該協定。例如，在2004年的雅典奧運會開幕前夕，希臘政府為進一步確保安全，決定暫時退出《申根協定》。

我國與歐盟各成員國的國情差別較大。歐盟成員國多為發達國家，不同國家間的經濟發展水平類似，人員流動有限；而中國處于發展中國家階段，貧富差距較大：城鄉間嚴格的流動限制，外來務工人員的生活保障微弱，從而擾亂社會秩序，省份間嚴格的流動限制，又使得教育資源分配不均。但歐盟的人口管理仍對中國有可借鑒的方面，適當放寬對人口流動的限制，促進勞動力的自由流動。

四、政策評價

2014年7月30日，國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，要嚴格控制特大城市人口規模，改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善的積分落戶制度。

回顧改革的歷程，我們發現改革的重心在于城鄉統籌，引導鄉鎮人口有序向中小城市轉移。民眾對于當下改革的關注度和觀點不一，有人認為目前的改革制度是換湯不換藥，也有人認為適應于中國國情改革，不可大刀闊斧。民眾對于改革的關注度很高，但對于能否可以消除城鄉差異，大部分民眾對此并不看好。由此可見，二元戶籍制度因其在中國社會的存在時間之長、范圍之廣，其影響已深入社會根蒂，戶籍改革面臨的阻力也很大。想要徹底改變二元制戶籍制度，必須要從根本上做出改變。筆者分析，改革戶籍制度改革涉及每一個中國公民、每一級行政區，其涵蓋范圍之廣使得改革必須謹慎小心的進行。但改革切忌治標不治本，可以先選取個別省份作為改革試驗，逐漸將改革推行到全國范圍內。

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中圖分類號：D922.14；D631.42

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0070-02

作者簡介：李天朔(1994-)，女，漢族，山東人，天津外國語大學求索榮譽學院，2013級金融學(英語)本科生，研究方向：經濟學、社會學；鄧融(1995-)，女，漢族，山東人，天津外國語大學求索榮譽學院，2013級金融學(英語)本科生，研究方向：經濟學、社會學。