畜牧獸醫綜合執法工作在山西的推進

文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫局）

畜牧獸醫綜合執法工作在山西的推進

文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫局）

加強畜牧獸醫法制建設，開展畜牧獸醫綜合執法，推行依法治牧，是提高畜產品質量安全水平和重大動物疫病防控、促進畜牧業持續健康發展的迫切需要。山西畜牧獸醫綜合執法工作始于1999年，經過多年發展，山西畜牧獸醫綜合執法體系逐步形成。山西省農業廳將法律、法規、規章賦予的行政執法權分解到七個執法組，分別由分管廳長掛帥，有關行政處室負責；全省11個市，除太原、大同、陽泉等市級畜牧獸醫管理部門與農業委員會未獨立分設外，其余各市和絕大部分縣畜牧獸醫局設立了法制科（股）作為綜合執法執行單位，并掛市（縣）畜牧獸醫綜合執法支（大）隊牌子，實行“一套人馬、兩塊牌子”?？傮w來看，山西畜牧獸醫綜合執法隊伍組建工作基本完成，形成了省廳統一領導、市有支隊、縣有大隊的畜牧獸醫綜合執法體系。

一、薄弱環節

1.畜牧獸醫管理部門執法意識不強。畜牧獸醫管理部門由于長期只以養殖技術推廣服務為工作重點，弱化了畜牧獸醫執法隊伍體系建設。另外，畜牧獸醫相關法律法規制定頒布的時間相對較晚、執法手段的局限等，造成了畜牧獸醫管理部門執法“沒有底氣”。

2.山西畜牧獸醫綜合執法體制不順。山西省、市、縣三級畜牧獸醫管理部門大部分設立了法制科，但大多與其他科室合署辦公，沒有獨立設置。法制工作人員大多不是法律相關專業，對部門內部執法起不到有效的監督管理和法律指導作用。有的部門既承擔著行政審批，又負責行政執法工作，行政管理與行政執法混為一體，既是裁判員又是運動員，不能很好起到監督執法作用。

并且，在執法工作中，往往一個違法案件中涉及多個領域的違法行為，多部門參與執法，沒有建立有效地銜接和促進機制，同級之間、上下級之間聯絡不便，不能站在全局考慮問題。一方面直接降低了執法效率，造成執法資源的浪費；另一方面造成職責不清，責任不明，甚至相互推諉，綜合執法工作難以深入開展。

3.綜合執法隊伍建設需加強。

（1）執法人員不到位。目前，全省已經建立執法隊伍的市、縣中還有部分地方的執法人員不到位，大部分市、縣兩級執法人員編制較少，多為合署辦公，人員、設備配備不齊全，開展執法難度大。

（2）執法隊伍素質有待提高。畜牧獸醫綜合執法人員，特別是基層執法人員，普遍年齡偏大，學歷偏低。另外，現有執法工作人員大多原來從事畜牧獸醫技術服務工作，對畜牧獸醫法律法規不熟悉，綜合執法隊伍素質整體不高。

4.山西畜牧獸醫綜合執法水平不高。一是執法主體不規范。畜牧獸醫主管部門是《畜牧法》的執法主體，而動物衛生監督機構是《動物防疫法》的執法主體。但在實際執法過程中，經常出現執法主體錯誤等現象。二是執法程序混亂。在執法過程中，執法人員大多注重實體法，輕視執法程序的重要性，不能按照法定執法程序開展工作。例如執法人員執法前不出示執法證件、先處罰后立案。三是法律適用錯誤。在執法過程中對違法行為定性不準確導致適用法律錯誤，違反法律條款和處罰依據混淆不清，引用法律條款不具體等現象經常出現。四是執法隨意性大，標準不統一。各部門在執法過程中執法隨意性大，執法標準不統一，具體操作不規范，不能體現依法行政，影響執法公平性。五是執法文書制作不規范。在實際執法過程中，執法文書不規范現象比較普遍，例如：當事人名字前后不一致、執法工作人員隨意變更、執法文書缺項丟項、字跡潦草、語言表達不清、案卷裝訂不規范等。

5.綜合執法難度大。

（1）監管對象范圍廣，難度大。以山西省晉城市為例，據不完全統計，全市各類監管對象2841個，另外還有很多散養戶也要納入監管范圍。相對于執法人員數量短缺、執法點多線長面廣的工作實際，執法工作難以監管到位，造成執法難度大。

（2）監管對象法制觀念淡薄。畜牧獸醫管理部門的監管對象大部分為農民，文化素質不高，法制觀念相對淡薄，不學法、不懂法，給日常執法工作帶來很多不便。

6.山西畜牧獸醫執法工作技術支撐體系不健全、經費保障不足?，F階段，全省只有一個省級畜產品質量安全檢測中心，大部分市縣兩級開辦的獸醫實驗室只能開展一般性的抗體監測，甚至有的縣因為資金、人員等問題還沒有設立獸醫實驗室。

畜牧獸醫執法工作經費保障不足，據統計，全省48支畜牧獸醫綜合執法隊伍中，執法車輛只有16輛，調查取證設備21臺。檢測手段落后，取證工具短缺，造成執法成本高，影響執法工作開展和案件有效證據的收集。

二、山西畜牧獸醫綜合執法推進建議

1.推行權力責任清單，認真梳理法定職責。各級畜牧獸醫管理部門要以推行權力責任清單工作為契機，對承擔的法定職責進行認真梳理，將涉及種畜禽生產經營、畜禽養殖、動物屠宰加工、獸藥飼料管理、動物病原微生物實驗室生物安全監管、草原資源保護建設、畜產品質量安全監管等方面的行政管理、行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查和其他行政權力等法定職責細化分解，落實崗位責任。

2.整合畜牧獸醫執法力量，理順綜合執法機構。

（1）創新執法體制，健全執法體系。以動物衛生監督機構為基礎，實行“一個機構、兩塊牌子”的模式，分別在省、市、縣三級動物衛生監督機構加掛畜牧獸醫綜合執法總隊、支隊、大隊的牌子，歸口同級畜牧獸醫主管部門管理；鄉鎮畜牧獸醫站作為縣級派駐鄉鎮的畜牧獸醫綜合執法機構，加掛畜牧獸醫綜合執法中隊的牌子。

（2）整合行政職能，實現職能分離。對現有的畜牧獸醫行政處罰職能進行有效整合，將業務科室的種畜禽生產經營、畜禽養殖、獸藥飼料監管、動物防疫監督、畜產品質量安全監管等行政處罰職能交由畜牧獸醫綜合執法機構承擔，業務科室負責相關業務的行政許可和行政管理職能，使行政管理與行政執法有效分離，統一行使行政處罰職能。

（3）完善執法工作機制，嚴格執法程序。要按照《行政處罰法》等有關法律法規規定，嚴格辦理委托執法的相關手續，簽訂行政執法委托書，使執法行為合法有效。畜牧獸醫綜合執法機構在本級畜牧行政管理部門領導和管理下開展綜合執法工作，案件立案查處、行政處罰、行政強制決定由畜牧行政管理部門做出，由畜牧獸醫綜合執法機構具體執行。

（4）建立法制審查，完善執法監督。抽調法律素質較高的專業人員成立法制科，主要負責畜牧獸醫案件審查、行政執法內部監督、行政復議和行政訴訟的應訴、行政執法人員的培訓考核等職責。

（5）建立健全技術支撐體系。創新工作方式，建立省、市、縣三級畜產品質量安全監測機構。畜產品質量安全監測機構作為畜牧獸醫行政管理和行政執法的技術依托單位，負責執法過程中飼料、獸藥、畜產品等的技術鑒定和檢測工作，為行政執法提供技術支持，提高畜牧獸醫綜合執法工作效率。

（6）建立聯防聯動機制。認真做好行政執法與刑事司法銜接工作，加強與公安、工商、質監、環保等部門的信息交流，打造信息共享平臺，建立完善跨區域案件聯防聯動機制，切實提高執法能力和執法水平。

3.強化綜合執法隊伍建設，提高執法人員素質?？茖W公正選拔專業執法人員，建立一支嚴格依法行政的專職執法隊伍。一是建立健全畜牧獸醫綜合執法人員資格考試、定期培訓和考核制度，使綜合執法工作程序化、制度化；二是加強對執法人員培訓，確保嚴格執法、公正執法、文明執法；三是建立健全執法管理制度，實行執法責任制；四是強化內部執法稽查，嚴格內部稽查工作。

4.加大執法隊伍培訓，提高綜合執法水平。

（1）制定培訓計劃，注重培訓成果。根據工作實際，制定切實可行的培訓計劃，編印培訓資料，建立考試題庫，搭建網絡在線考試系統，實施全員培訓。嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，將執法人員個人培訓情況與年度考核、任職、晉升直接掛鉤。

（2）創新培訓方式，提升實踐能力。要創新培訓方式方法，實現理論培訓與現場執法檢查相結合，促進執法人員將法律知識用于實踐執法，在實踐執法中不斷學習，形成法律知識水平和實踐執法能力不斷提升的良性循環。

（3）定期開展案卷評查和執法能力知識競賽。加強與政府法制部門的業務溝通，通過定期開展執法案卷現場評查和執法能力知識競賽等方式，進一步規范畜牧獸醫執法行為，加強執法辦案績效評估，提升執法人員辦案能力。

5.落實綜合執法經費，提升綜合執法能力。積極爭取將執法經費納入地方財政預算，購置執法記錄儀、錄音筆、對講機等調查取證設備；加快推進省市縣三級畜產品質量安全檢測體系建設，完善畜牧獸醫綜合執法技術支撐和經費保障。

6.構建綜合執法信息化平臺，實現執法信息化。創新執法機制，運用“互聯網+”思維以及現代計算機技術、3G網絡和智能手機移動信息采集終端，將畜牧獸醫綜合執法工作與現代信息技術深度融合。以山西“智慧動監”為基礎，構建山西畜牧獸醫綜合執法信息化監管平臺，將監管對象進行電子定位，制作電子地圖。創新監管模式，實行企業“黑名單”制度，實現執法監管的流程運行、過程監管和全程可追溯，全面提升畜牧獸醫綜合執法信息化水平。