環境公益訴訟制度擴張解釋論*

黃忠順

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環境公益訴訟制度擴張解釋論*

黃忠順

環境公共利益在本質上可以還原為不特定多數人獨立享受生態服務功能的私人利益。為避免產權主體虛設導致的“公地悲劇”，作為生態服務功能載體的自然資源由象征意義上的全民所有走向實質意義上的國家所有。自然資源開發利用中的市場失靈以及生態環境保護中的政府失靈使得公共執法難以獨立承擔起保護環境公共利益的重任。在公共信托理論的解釋框架下，自然資源的國家所有權被烙上社會公共財產的印跡，任何公民在理論上都可以通過環境公益訴訟對公共執法進行補充或監督。然而，為防止形式當事人濫訴、降低公益訴訟激勵成本，環境公益訴訟適格原告應當僅向私益受害人擴張。為確保預防或修復環境損害的規模效應和克服環境民事公益訴訟缺乏懲罰性賠償制度的弊端，環境公益訴訟適格被告應當涵蓋環保機關。

環境公益訴訟；公共利益；利益轉化；私人執法；公共信托

生物與環境相互作用過程中形成的生態系統在向人類提供自然資源產品的同時也發揮著極為重要的生態服務功能，前者體現為經濟利益而可以通過產權制度予以有效規范，后者屬于生態利益而面臨著市場失靈境遇。生態服務功能與自然資源產品供給功能之間的緊張關系，生態理性精神被經濟理性訴求所壓倒，經濟理性的訴求充斥于當今法律制度的設計和運行過程之中[1]，導致環境公共執法必然存在某種程度的政府失靈現象。生活在特定生態系統內的自然人都是環境污染或生態破壞的潛在受害人，因其對生態服務功能的享受不具有排他性而通常被認為缺乏提起傳統民事訴訟所必須具備的直接利害關系。在市場與政府雙重失靈卻又無法適用傳統私益訴訟制度的情形下，突破傳統當事人適格理論的環境公益訴訟制度應運而生。然而，環境公益訴訟與環境私益訴訟之間的關系向來較為模糊，混淆環境公益訴訟與環境私益訴訟往往成為賦予私益受害人以公益性訴訟實施權以及將環境行政公益訴訟偽裝成環境行政私益訴訟的有效方法，甚至有學者倡導不再區分環境公益訴訟與環境私益訴訟。①呂忠梅認為，我們不能再陷入傳統訴訟制度理論的窠臼，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的二分法必然產生法理邏輯上的矛盾、遭遇現實的困境，環境公益訴訟應是一種特別訴訟，是現代社會中公民共同行為的有機組成部分。參見呂忠梅：《環境公益訴訟辨析》，載《法商研究》，2008（6）。鑒于侵犯環境公共利益的行為往往同時侵犯國家對自然資源的所有權以及特定（多數）人的合法權益，有環境法學者認為完全用私法或公法的理論均不足以解釋現代環境訴訟的特點[2]（P46），故倡導構建以保障同時具有公益與私益內容的環境權為目的的專門環境訴訟。[3]混合公益訴訟與私益訴訟、民事訴訟與行政訴訟的所謂專門環境訴訟固然有助于環境污染/生態破壞責任糾紛的“一攬子”解決，但符合法定條件的社會組織代替環境私益受害人要求對方填補私益損失，私益受害人甚或任何公民要求環境行政執法部門維護公共利益或者要求環境污染者/生態破壞者預防/恢復生態損害的正當性論證責任，并不因為專門環境訴訟制度的構建而得以豁免。鑒于此，本文運用公共信托理論以及訴訟實施權配置理論，對如何在解釋論層面擴張適用環境公益訴訟制度展開研究。

一、公共信托理論與公益訴訟當事人適格

（一）環境利益的生態學類型劃分

在生態學上，有生命的生物與無生命的（非生物）環境彼此不可分割地相互聯系和相互作用，特定地段中的全部生物（生物群落）與物理環境相互作用形成的統一體，就是所謂的生態系統。[4]（P8）生物依賴于環境，它們必須與環境連續地交換物質和能量，需適應于環境才能生存；生物又影響環境，改變了環境的條件，生物與環境在相互作用中形成統一的整體。[5]（P5）盡管人類將生態系統中的其他生物進行“客體化”（除人類以外的生物與非生物均被作為自然資源加以對待），但卻與其他生物一樣依賴于生態系統服務（ecosystem services）提供的產品和服務，前者主要是指自然資源產品（林木、礦產等），后者是指那些不能在市場上交易但具有重要價值的生態系統性能（生態服務功能），如凈化環境、保持水土、減輕災害等。[6]（P296）也有的學者將生態系統服務提供的產品稱為“物質產品”，而將生態系統服務提供的服務稱為“生態產品”，包括環境容量產品（容納、凈化污染物）、人居支持產品（提供空氣、美景等）、生態調節與支持產品（水土保持等）。[7]

（二）法學上的環境利益類型劃分

生態系統向人類提供自然資源產品以及生態服務功能。與自然資源產品具有排他性而可以通過產權制度和市場機制進行調整不同，作為環境公共利益的生態服務功能是自然人獨立享受的共同善[8]，因“公共性”而不能屬于特定的某個人或某些人。[9]在此生態學共識基礎上，即使自然資源基于“為公民自由和自主發展提供物質和組織保障”的需要而劃歸國家所有[10]，生態服務功能卻無論如何都不能視為國家所有。相應地，無論承載生態服務功能的自然資源歸屬關系如何，特定生態系統內包括人類在內的所有生物都獨立享受諸如森林吸收二氧化碳的生態服務功能。因此，在環境保護領域，國家利益與公共利益的分立具備正當性基礎，因為不管國家所有權如何擴張，也不能完全吸收公共利益。與此同時，環境污染或生態破壞可能同時損害個人或者單位的合法權益，為救濟私人利益而提起的傳統環境侵權訴訟不受環境公益訴訟案件的影響。對此，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第288條以及最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）第29條進行了確認。

綜上所述，我國現行法律將環境訴訟所保護的利益劃分為國家利益、公共利益、私人利益，為保護國家利益或公共利益而提起的訴訟被稱為環境公益訴訟[11]，為保護私人利益而提起的訴訟被稱為環境侵權訴訟。鑒于侵犯國家利益或者社會公共利益而引發的環境公益訴訟在本質上仍屬于環境侵權訴訟，本文將為保護私人利益而提起的訴訟直接稱為環境私益訴訟。與此同時，鑒于國家利益存在特定的機構代表國家行使相關權能，為保護國家利益而提起訴訟通常并不存在當事人適格方面的困難，如依法行使海洋環境監督管理權的部門自然有權代表國家對責任者提出損害賠償要求（《海洋環境保護法》第90條第2款），故有民事訴訟法學者將其稱為“國益訴訟”[12]或者“民事公訴”[13]，而環境公益訴訟僅指為了保護不特定第三人利益而提起的環境訴訟。

（三）公共信托理論下的利益轉化

不特定的多數人的總和就是社會權利的主體[14]，而不特定多數人組成的集體的環境利益就是所謂的環境公共利益。[15]不特定多數人獨立享受的生態服務功能以及作為其載體的自然資源具有鮮明的公共產品屬性。鑒于公共產品具有整體性，消費的不排他性或利益的非獨占性使得人們具有“搭便車”心理，往往希望由別人付費而自己享受。[16]自然資源歸不特定多數人所有導致的產權虛置與自然資源本身的公共產品特性相疊加，使得自然資源利用具有顯著的外部性，如果自然資源完全開放，任何人可以無限制地進入，最終帶來環境損害的后果。[17]根據社會契約理論的基本精神，不特定多數人（全體人民）為了避免“公地悲劇”的發生而將其自然資源的所有權讓渡給國家，以保障自然資源獲得合理利用以及環境生態服務功能獲得維系。鑒于此，我國《憲法》第9條規定全民所有的自然資源屬于國家所有，通過自然資源所有權的私法權能、公法權能、憲法義務等三層權能確保自然資源的利用符合全體人民的利益。[18]

盡管自然資源國家所有權的實質是通過對資源利用的“積極干預”權以保障自然資源的合理利用[19]，但是“國家和人民并不天然等同，即便是確立了人民主權的國家，如果機制不合理，國家也可能被少數集團或者個人俘獲，進而變成滿足少數人私欲的工具”[20]，自然資源的合理使用以及生態服務功能的妥善維系并不能指望單獨通過公共執法手段實現。在此背景下，環境法學者運用公共信托理論對作為生態服務功能載體的自然資源的國家所有權進行了重新解讀，在某種程度上使得國家利益重新回歸社會公共利益，自然資源國家所有權受到嚴格限制，并為環保組織以及環境（潛在）受害人提起環境公益訴訟奠定理論基礎：全體公民通過信托方式將其所管理的環境資源委托給政府進行管理，全體公民與政府之間形成委托人與受托人的信托法律關系，政府作為受托人享有普通法上的所有權，是環境資源名義上的所有者，負有為全體公民及子孫后代的公共利益管理、保護環境資源的義務；而作為委托人和受益人的全體公民享有衡平法上的所有權，是環境資源實質上的所有者，享有信托財產的收益權、環境資源行政決策監督參與權和排除侵害或損害賠償的請求權。在環境公共信托理論的解釋框架下，承載著生態服務功能的自然資源具備社會公共財產的屬性，有別于具有私人財產性質的國家私產，以防止政府借管理之便利用環境資源謀取政府私利。[21]

（四）環境公共信托與當事人適格

在公共信托理論的解釋框架下，作為生態服務功能載體的自然資源和野生動植物資源具備雙重所有權結構，政府基于受托人身份享有普通法上的所有權，可以運用市場機制進行調整。鑒于自然資源和野生動植物資源與生態服務功能息息相關，為確保不特定第三人可以獨立享受的生態服務功能，在市場失靈的情形下，政府有必要運用公權力采取公共執法措施。然而，政府及其工作人員往往并不與環境污染或生態破壞存在切身利害關系，環境保護領域內的政府失靈不可能完全避免。根據環境公共信托理論，在市場與政府雙重失靈的情形下，任何公民既可以基于衡平法上的所有權人身份提起旨在要求生產經營者采取預防和修復環境損害的環境公益訴訟，也可以基于委托人身份對作為受托人的政府提起旨在要求環保機關啟動公共執法程序的環境公益訴訟。因此，根據環境公共信托理論，環境公益訴訟的適格原告范圍應當包括所有公民，而適格被告范圍則應當涵蓋環保機關。然而，一方面，鑒于公民普遍享有公益性訴訟實施權可能造成公益訴訟制度被濫用、司法資源被浪費[22]，我國立法者完全將公民個人排除在環境公益訴訟的適格原告范圍之外。另一方面，鑒于《行政訴訟法》尚未規定行政公益訴訟制度，《環境保護法》第58條通常被作為《民事訴訟法》第55條的細化規定，以環保機關為被告的環境公益訴訟尚未被司法機關所接受。

盡管我國現行環境公益訴訟的立法與司法實踐并不契合環境公共信托理論，但法學界與法律界主流觀點均呼吁擴張環境公益訴訟的適格原告與適格被告。對于環境公益訴訟適格原告的擴張而言，由于社會組織與檢察機關難以獨擔環境公益訴訟之大任，賦予因環境破壞或者污染事件遭受私益損害的私法主體以公益性訴訟實施權，可以較好地兼顧激勵訴訟與預防濫訴的需要，因而應當將私益受害人納入環境公益訴訟的適格原告范圍。對于環境公益訴訟適格被告的擴張而言，由于以造成環境污染或生態破壞的生產經營者為被告的環境公益訴訟不具備預防和修復環境損害規模效應，無法實現收繳生產經營者違法收入的目的，而且容易導致司法權與行政權之間的緊張關系，因而應當將環保機關納入環境公益訴訟的適格被告范圍。鑒于此，環境公共信托理論應最大限度地拓展環境公益訴訟適格當事人范圍，而訴訟實施權配置理論則應務實地考察特定類型主體充當環境公益訴訟適格當事人的妥當性。在環境公共信托理論與訴訟實施權配置理論的共同作用下，我國環境公益訴訟的適格原告應當向私益受害人擴張，而適格被告則應當將環保機關涵蓋在內。

二、環境公益訴訟適格原告的擴張解釋

在環境公共信托理論的解釋框架下，自然資源本質上是屬于全體公民的共同財產，但基于公共利益之目的而由政府以信托形式加以管理和利用。[23]作為受托人的政府僅擁有管理和處分的權利，并且其目的是為了促進公共利益的最大化。[24]環境公共信托理論建立在不完全信任政府的基礎上，其主要理論價值在于奠定環境公益訴訟的理論基礎，而環境公益訴訟具備補充和監督環境公共執法的功能。基于公民對自然資源享有衡平法上的所有權，針對公共執法怠于或者難以規制的污染環境或破壞生態的行為，任何公民與環保組織在理論上均有權提起環境公益訴訟，以預防或者修復環境損害。然而，環境公共利益屬于公共物品，不具有排他性、獨占性和可交易性的私人物品特點，并且環境公益訴訟存在取證難、責任認定難、鑒定費用高等諸多讓人產生畏訴心理的內在限制因素[25]，除非自身合法權益遭受嚴重損害，否則作為生態破壞或環境污染的潛在受害者普遍存在“搭便車”心理，如果不存在任何激勵機制，通常沒有人會自己付費維護公共利益。[26]在我國經濟社會發展的現階段，考慮到法治建設的現狀，有人擔心如果賦予公民以公益性訴訟實施權，環境公益訴訟可能淪為絆倒競爭對手或者個人炒作的手段，對我國現行社會管理體制造成沖擊，并影響社會穩定。[27]（P130）此外，作為社會個體的私人原告具有未必符合社會公共利益的個人偏好，其所聲稱的社會公共利益也未必是真正重要的社會公共利益，對環境公益訴訟的維護難以做到面面俱到。[28]因此，我國立法機關始終沒有授予與環境損害存在直接利害關系的自然人以公益性訴訟實施權。

（一）社會組織排他性享有公益性訴訟實施權不合理

如果我國社會組織足夠發達并能夠充分維護其所代表公民的利益，立法者將公益性訴訟實施權排他性賦予符合法定條件的社會組織便具備正當性基礎。這是因為，相對于公民個人而言，社會組織通常在環境專業技能與法律專業技能方面具備更為優越的實際訴訟能力。[29]也正因為如此，在環保組織充分發展的國家，即使立法者同時允許環保組織和公民提起環境公益訴訟，但事實上仍以環保組織提起公益訴訟為主體。然而，我國的環保組織發展現狀不容樂觀，目前大約有700余家社會組織符合提起環境公益訴訟的法定條件[30]，《環境保護法》施行以來，截至2015年7月底，全國僅有9家環保組織提起環境公益訴訟。

一方面，環保組織的設立應當經其業務主管單位審查同意，導致隸屬地方管理的環保組織的成立及其運行存在相當程度的屬地管轄色彩。環保組織的設立以有關機關愿意擔任其業務主管機關為條件，但業務主管機關在環保組織成立后并沒有配套的日常評估機制和監管制度對其日常活動進行約束，導致環保組織活動的合法性和規范性得不到保障。[31]鑒于不少公權力機關普遍擔心環保組織成立后開展環境保護活動對其自身帶來負面影響，草根環保組織的設立普遍存在登記注冊機關和/或業務主管機關難求的現象，就連在全國具有較大影響的自然之友也在成立17年后才找到北京市朝陽區科委愿意作為其業務主管機關，為順利在北京市朝陽區民政局進行登記，特將組織名稱改為“北京市朝陽區自然之友環境研究所”。

另一方面，我國的環保組織大多處于初創階段，普遍存在規模小、資金少、人才缺乏等問題[32]，難以應對環境公益訴訟的現實需要。訴訟成本和費用高昂是抑制環境公益訴訟的主要因素。環境污染領域的公益訴訟大多涉及復雜的技術，因果關系的認定往往需要進行費用昂貴的監測、采樣、分析、化驗，而專用設備成本、技術成本和相關費用都很高。[33]然而，我國現有的民間環保組織，籌資渠道非常狹窄，資金來源非常不穩定，再加上這些環保組織通常缺乏法務人員和訴訟經驗，又沒有能力高薪聘請有能力的律師代理訴訟，最終可能導致環保組織無意愿提起環境公益訴訟。有的民間環保組織客觀上有意愿提起環境公益訴訟，但由于人力資源的制約和訴訟費的缺乏，可能無力提起訴訟。[34]特別是，我國非但尚未對環保組織提起環境公益訴訟設置激勵機制，而且《環境民事公益訴訟解釋》第34條以及《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第2條明確禁止社會組織通過提起環境公益訴訟牟取經濟利益。鑒于社會捐助是環保組織獲得經費的主要途徑，而因成功提起環境公益訴訟接受的社會捐助則恐怕還存在被認定為“通過訴訟牟取經濟利益”的嫌疑。

（二）檢察機關充當環境公益訴訟原告同樣存在不足

在環保組織提起環境公益訴訟普遍存在客觀困難或者淪為政治工具的情形下，將公益性訴訟實施權排他性賦予社會組織恐怕并不能最大限度地保護環境公共利益。《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護等領域開展提起公益訴訟試點。《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》指出，針對生態環境和資源保護等領域侵害國家和社會公共利益的情況，及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。檢察機關繼環保組織之后成為有權提起環境公益訴訟的適格主體，但其公益性訴訟實施權后置于法律規定的機關和有關組織，這也契合“提起環境公益訴訟應是檢察機關保護環境公共利益的最后手段”的學術主張。[35]檢察機關享有補充性公益性訴訟實施權對于保護環境公共利益不無裨益，但受政績觀念影響，“往往只能贏不能輸，使得在選擇案件時偏向保守，很少啃那些敗訴率很高的‘硬骨頭’，也很少在訴訟請求中涉及賠償問題。如果案件涉及本級環保部門的監管責任，就更難提起”[36]。因此，我國現行法律和司法解釋僅將公益性訴訟實施權賦予環保組織和檢察機關，既要求其獨立承擔敗訴風險，又禁止其通過環境公益訴訟獲得經濟利益，使得環境公益訴訟制度的適用率極低。如果說檢察機關提起環境公益訴訟因其公益代表人身份而具有強制履行職責的內在動力機制，環保組織則因其民間性而不承擔提起環境公益訴訟的義務。根據訴訟實施權非常態配置理論[37]，環保組織不能通過強制機制確保其履行職責，又缺乏必要的激勵機制，而且必須墊付高昂訴訟成本并獨立承擔敗訴風險，因而我國環保組織普遍缺乏提起環境公益訴訟的制度性動力。在此種背景下，主動服務地方經濟社會發展大局以謀求政治地位，精選社會輿論關注程度較高且勝訴把握較大案件以謀求公眾知名度等制度外利益，成為環保組織提起環境公益訴訟的主要現實考慮因素，故難以擺脫應景或作秀的嫌疑。[38]

（三）授權私益受害人提起環境公益訴訟具備妥當性

無論是環保組織抑或檢察機關，都是法律擬制的不直接從事生產經營活動的公（益）法人，其自身權益并不與環境污染和/或生態破壞后果直接相關。缺乏天然利害關聯的公（益）法人充當職務當事人普遍存在訴訟動力不足的問題。檢察機關公益代表人的身份使得立法者具備強制其提起環境公益訴訟的正當性基礎，但通過法律強制供給訴訟動力的做法較為間接和被動，容易遭遇“上有政策，下有對策”的尷尬局面。環保組織的社會組織屬性使得法律強制路徑無從適用，經濟激勵機制之適用又擔心違背其公益屬性，最終環保組織環境公益訴訟制度完全淪為倡導性規范。在這種情形下，我們難以指望環保組織和檢察機關會充分利用環境公益訴訟制度，行政機關以及公民是否適宜被賦予公益性訴訟實施權的討論仍然具有現實意義。盡管行政機關在理論上可以通過公共執法手段保護公共利益，但因我國尚未參照歐盟2004年《關于預防與修復環境損害的環境責任指令》將要求環境污染或生態破壞者承擔“預防與修復環境損害責任”作為環境行政執法措施，行政機關提起環境公益訴訟確實能夠對其公共執法手段不足進行有效補充。誠然，行政機關提起環境公益訴訟不僅同樣存在訴訟動力不足的問題，而且本可以通過公共執法手段保護環境公益卻非要提起環境公益訴訟的做法也不具備正當性基礎。[39]

與環保組織、檢察機關、行政機關不同，任何生活在特定生態系統內的自然人都可能因生態服務功能減損而淪為實際受害人，故提起環境公益訴訟的公民在本質上均與污染環境或破壞生態后果存在某種意義上的天然利益關聯。此外，對特定自然資源或者生態景觀享有開發利用權的私人，在環境污染或者生態破壞損害或威脅其潛在經營利益的情形下，也具備預防或恢復環境損害的積極性。誠然，不同的（潛在）受害人與相同環境損害或風險之間存在的利害關聯程度并不完全相同。通常而言，個人合法權益是否已經遭受損害、遭受多大程度的損害、受損權益對受害人的相對重要程度等都對（潛在）受害人預防或者恢復環境損害的積極性具有重要影響。如果授權與環境污染或生態破壞不存在顯著利害關系的私法主體以公益性訴訟實施權，除非存在相應的環境公益訴訟激勵機制，否則，單憑熱衷于公益事業人士的道德驅使力，私法主體提起環境公益訴訟的積極性將大打折扣，而且私法主體還可能濫用公益性訴訟實施權以實現不法目的。即使存在相應的環境公益訴訟激勵措施，授權任何私法主體提起環境公益訴訟的正當性基礎也是存疑的，因為英美法系在告發人訴訟中所采取的獎勵措施通常被認為與“雷鋒精神”相悖，而且容易誘發職業訴訟人現象。因此，盡管環境公共信托理論授權任何私法主體提起環境公益訴訟，但為防止濫訴和節約激勵成本，宜要求提起環境公益訴訟的私法主體與環境污染和/或生態損害存在直接利害關聯。

與此同時，激勵形式當事人積極提起環境公益訴訟的資金來源問題也需要認真對待。環境公益訴訟的激勵成本通常來源于分享固有勝訴收益、加重對方當事人責任、外來資金注入。我國環境公益訴訟既不允許原告請求被告支付罰金，也沒有規定懲罰性環境損害賠償制度，激勵環境公益訴訟只能通過分享固有勝訴收益抑或外來資金注入兩種方式予以實現。分享固有勝訴收益意味著減少可以用以預防或修復環境損害的資金，在某種意義上相當于將部分環境公共利益讓渡給提起環境公益訴訟的主體，其正當性基礎不足。外來資金注入通常以財政環境保護投入較為充足、環境保護基金組織較為發達為前提，但我國在這兩方面均不足。對于前者，環境保護直到2006年才被納入我國財政預算，新《環境保護法》第50條明確要求各級人民政府將環境保護工作列入財政預算項目，但預算資金還存在沒有實際到位或使用的情形。在直接用以預防和修復環境的資金尚且較為緊缺的情形下，難以指望環境公益訴訟的激勵機制通過外來資金注入予以解決。即使可以通過外來資金注入的方式予以解決，也存在資金注入者試圖影響環境公益訴訟實際運行以謀求不法或不當利益的風險，而且外來資金注入本身也是社會資源投入。

鑒于此，在向私人配置公益性訴訟實施權時，基于節約激勵成本和防范濫訴風險的考量，宜優先賦予個人合法權益遭受損害的私人以公益性訴訟實施權，實現以私益訴訟帶動公益訴訟的目的。誠然，鑒于環境公共利益具有擴散性，特定地段中的自然人均與環境生態損害（風險）存在抽象或具體、直接或間接的利害關系，在廣泛賦予公民以環境公益性訴訟實施權的條件尚不具備的情形下，可以先行嘗試僅將公益性訴訟實施權賦予與環境生態損害存在現實利害關系而具有提起環境私益訴訟動力的公民或者有關單位。盡管我國現行法律和司法解釋尚未將公民納入可提起公益訴訟的主體范圍，但仍有不少學者認為私益受害人可以通過停止侵害、排除妨礙、消除危險等侵權責任承擔方式附帶地救濟“對環境本身的損害”，但只有其人身和財產權益遭受侵害、妨礙和危險的污染受害者才有權向法院起訴，要求污染者停止侵害、排除妨礙、消除危險。[40]盡管筆者對此向來持懷疑態度，但《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已經采納了這種觀點。鑒于我國司法解釋在實質意義上具有造法功能，因此，對于環境司法實踐而言，私益受害人提起環境私益附帶公益訴訟已經具備相應的法律依據。被侵權人（環境私益受害人）可以請求環境污染者或生態破壞者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任，通過模糊公益訴訟與私益訴訟中的“停止侵害”、“排除妨礙”、“消除危險”、“恢復原狀”等訴訟請求的內涵，司法解釋實現了賦予私益受害人以公益性訴訟實施權的造法功能。以“恢復原狀”為例，環境私益訴訟中的恢復原狀指向傳統民法意義上的回復原狀，即“使當事人雙方之間的利益關系回復到物理狀態下的原狀或者回復到價值層面上的原狀”[41]，環境公益訴訟中的恢復原狀指向“把被破壞的環境修復到符合當地適用的環境質量標準和環境要素原有的功能標準”[42]，但以環境私益訴訟為調整對象的最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條授權被侵權人請求污染者承擔環境修復責任，其本質是授予環境私益訴訟原告以公益性訴訟實施權。盡管建立在混淆公益性訴訟請求與私益性訴訟實施權基礎上的賦權模式存在理論解釋上的瑕疵，但卻契合了賦予私法主體以公益性訴訟實施權的現實需要。

三、環境公益訴訟適格被告的擴張解釋

在公共信托理論的解釋框架下，因市場失靈而導致自然資源的國家所有權以及生態服務功能遭受損害的，政府應當以受托人的身份積極干預，行政執法無疑應當成為首選方式，但在政府亦失靈的情形下，基于委托人和受益人的身份，任何公民都有權監督政府妥善保護自然資源及其構成的生態環境或者越過行政執法而直接追究環境污染者、生態破壞者的責任。鑒于“大部分的環境公害均是由于政府影響環境的決策行為、不作為以及越權等行為造成的”[43]，在立法論上，我國立法“應當以環境行政公益訴訟為核心，將原告資格范圍局限于環境非政府組織為宜”[44]，而被告應以行政機關為主、以污染企業為輔。[45]因此，各國環境公益訴訟皆以促進環境行政部門依法行政為要宗旨，我國學界通說也主張將環境公益訴訟的適格被告范圍從污染企業向環保機關拓展。鑒于以拒不依法履行職責的環保機關為被告的環境公益訴訟具有行政訴訟的特征，學者普遍將其稱為“環境行政公益訴訟”。

（一）針對環保機關提起環境公益訴訟的相對優勢

因環境污染與生態破壞而有必要提起環境公益訴訟，通常意味著市場與政府雙重失靈。市場失靈主要體現為生產經營者通過污染環境或者破壞生態的方式將其成本予以外部化，而政府失靈通常表現為生產經營者外部化的成本并沒有通過行政執法手段予以內部化。在市場與政府雙重失靈的情形下，不法生產經營者往往能夠獲得大額的利潤，而這必將吸引其他生產經營者競相效仿。因此，除突發事故造成的環境損害外，以相同或相似方式污染環境或破壞生態的生產經營者通常為數不少，與直接起訴不法生產經營者具有“各個擊破”的特征不同，旨在要求環保機關采取公共執法措施的環境行政公益訴訟，在預防或修復環境損害方面具有規模效應。

除了具備規模效應的相對優勢以外，環境行政公益訴訟還可以彌補環境民事公益訴訟缺乏懲罰性賠償制度而難以窮盡污染企業不法收益的缺陷。環境民事公益訴訟在我國僅能實現預防或修復環境損害的宗旨，而不能從經濟上收繳被告的不法收益。如果允許提起環境民事公益訴訟的主體同時提起環境行政公益訴訟，在判令被告采取必要的預防或修復環境損害措施或者承擔相應費用的同時，法院可以判令行政機關對污染企業采取行政處罰措施，以達到類似于英美法系的告發人訴訟效果。更為重要的是，相對于環境損害預防和/或修復費用而言，來源于污染企業且具有懲罰性的行政罰款更適宜充當環境公益訴訟的激勵成本來源。換言之，在行政機關應當采取但拒不采取行政處罰措施的情形下，環保組織或者私益受害人在提起環境公益訴訟要求預防或修復環境損害的同時，可以要求法院判令被告向國庫依法繳納相應的罰款或者責令行政機關對被告采取相應的行政處罰措施，并根據《環境保護法》第11條的規定對勝訴原告予以獎勵。

基于以上兩個方面的考量，環境行政公益訴訟制度的構建勢在必行，而且在某種意義上應當優先適用于環境民事公益訴訟。誠然，強調環境行政公益訴訟并不否認環境民事公益訴訟的重要性。這主要是因為我國尚未將責令污染企業修復環境損害作為行政執法措施，環境民事公益訴訟具有彌補行政執法手段不足的重要功能。因而，在立法論上，環境法學者贊成賦予任何與環境有利益關系的公眾或團體以提起環境民事公益訴訟或者環境行政公益訴訟的權利。[46]

（二）環境行政公益訴訟制度的現有解釋方案評析

盡管理論界與實務界共同呼吁確立環境行政公益訴訟制度，但近期修訂的《環境保護法》與《行政訴訟法》均沒有明確規定行政公益訴訟制度，短期內再次修法的可能性也不大，故環境行政公益訴訟的構建需要在解釋論上作出努力。傳統觀點主張將控告權的行使對象從環境保護機構向人民法院擴張，使得公民有權向人民法院提起環境公益訴訟[47]（P59），其解釋論基礎在于1989年《環境保護法》第6條關于“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”的規定。然而，2014年《環境保護法》將檢舉和控告制度替換為舉報制度，使得上述解釋路徑不再暢通。[48]

誠然，盡管環境基本法已經不再規定“檢舉控告”制度，但2014年《環境保護法》出臺前制定或修訂的環境單行法中仍存在環境檢舉權的規定。有學者將環境行政公益訴訟制度解釋構建的根基從“控告權”轉向“檢舉權”，以檢舉權的司法保障為由允許檢舉者以不依法履行職責的環保機關為被告提起訴訟，將實質意義上的“環境行政公益訴訟”包裝為形式意義上的“環境行政私益訴訟”，以回避目前環境行政公益訴訟所遭遇的制度障礙。按照這種新解釋路徑，以保護環境公共利益為宗旨的環境違法檢舉行為不被受理或者不服其處理結果的，檢舉人針對檢舉處理行為的訴訟應當理解為行政私益訴訟，因為環境違法檢舉人的檢舉權也受到檢舉處理行為的直接調整，根據法律上的利害關系標準，這類檢舉人也應有行政訴訟的原告資格。[49]

然而，環境單行法規定檢舉權是為貫徹落實1989年《環境保護法》第6條的規定，鑒于基本法已經將“檢舉控告”制度替換為“舉報”制度，單行法后續修改中必然會作出相應的調整，而且部分環境單行法早于《環境保護法》將“檢舉控告”制度替換為“舉報”制度。即使將學者所謂的“檢舉權”置換成現行《環境保護法》第57條規定的“舉報權”，以向舉報權提供司法保障為由授權舉報者以不依法履行職責的環保部門為被告提起行政訴訟，基于具備“形式化實體權利”屬性的“舉報權”提起的行政訴訟無論如何都無法納入行政私益訴訟的范疇。實際上，從訴訟實施權配置理論的角度來分析，非直接利害關系人基于舉報權受阻而提起的行政訴訟屬于形式當事人的實體化，即通過創設形式意義上的實體權利實現訴訟實施權的非常態配置，故其本身仍屬于環境行政公益訴訟。

（三）環保機關充當環境公益訴訟被告的解釋體系

在環境行政公益訴訟勢在必行且短期內無法再次啟動相關法律修改的情形下，從解釋論層面構建環境行政公益訴訟制度的努力值得肯定。然而，傳統的“控告權”擴張解釋方案、新近倡導的“檢舉權”司法保障解釋方案以及未來可能提出的“舉報權”司法保障解釋方案均存在明顯的不足。鑒于此，筆者更傾向于從《環境保護法》第58條的文義解釋與體系解釋中尋找到環境行政公益訴訟的解釋出路。

在文義解釋方面，《環境保護法》第58條規定，符合法定條件的社會組織可以對污染環境、破壞生態并損害社會公共利益的行為提起訴訟，至于以誰為被告以及提起何種類型的公益訴訟則沒有予以明確。誠如有學者所指出的：“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”包括自然人、法人或者其他組織損害環境公益的行為和特定公權機關放任損害環境公益的不行為兩種情形[50]，前者直接損害或威脅生態服務功能，而后者則間接損害或威脅生態服務功能。誠然，間接“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”除了“不履行環保法定職責”外，還包括“非法環境許可審批”等積極行政行為。[51]盡管行政機關與環境損害的發生僅存在間接因果關系，但間接因果關系在特殊情況下也可能成為導致損害后果發生的主要原因。[52]即使行政不作為或違法作為僅構成環境損害的次要原因，鑒于公益訴訟旨在彌補而并非代替行政執法，也應當優先考慮適用行政執法手段，而行政公益訴訟更為契合該原理。

在體系解釋方面，盡管《環境保護法》第58條并沒有排除將行政機關作為被告提起環境（行政）公益訴訟的可能，但修訂在先的《民事訴訟法》規定了民事公益訴訟制度，而修訂在后的《行政訴訟法》尚未規定行政公益訴訟制度，故《環境保護法》第58條通常被作為貫徹落實《民事訴訟法》第55條的規定予以理解。[53]然而，一方面，《環境保護法》并非《民事訴訟法》的下位法，環境公益訴訟完全可以在民事公益訴訟之外確立行政公益訴訟制度。另一方面，正如《海洋環境保護法》先于《民事訴訟法》規定民事公益訴訟制度一樣，《行政訴訟法》沒有規定行政公益訴訟制度并不妨礙立法者在《環境保護法》中確立環境行政公益訴訟制度。更為重要的是，立法者在修訂《環境保護法》的全過程中并沒有將環境公益訴訟局限于民事公益訴訟形態的公開表態。恰恰相反，全國人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院、民政部、環境保護部等均默認環境公益訴訟存在環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟之分：（1）《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》將“促進依法行政、嚴格執法”作為公益訴訟的目標，而環境民事公益訴訟通常并不具備該功能。（2）最高人民檢察院經全國人大常委會批準后公布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》明確區分了民事公益訴訟和行政公益訴訟，并重點針對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟進行試點。（3）最高人民法院單獨或聯合民政部、環境保護部出臺的司法解釋或者其他規范性文件均明確使用“環境民事公益訴訟”，以便為日后出臺環境行政公益訴訟相關司法解釋或其他規范性文件埋下伏筆。

綜上所述，鑒于《環境保護法》第58條并沒有明確排除環境行政公益訴訟，在解釋論上可以將間接（可能）造成環境損害的具體行政行為解釋為“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”。抽象環境行政行為的特點在于其適用對象的普遍性、適用效力的普遍性和持續性，抽象環境行政行為一旦違法，將給眾多人造成損害，并且這種損害會在一定范圍內連續發生，從而使更多的相對人蒙受損失。[54]因此，環境法學者普遍倡導將環境抽象行政行為納入環境行政公益訴訟的適用范圍。[55]鑒于具有普遍約束力的抽象行政行為被排除在法院受案范圍之外并非環境保護領域行政訴訟所單獨面臨的問題，該議題留給憲法與行政法學者去討論恐怕更為合適。

四、結語

為避免因產權主體虛置而導致的“公地悲劇”，作為生態服務功能物質載體的自然資源依據憲法和法律規定原則上歸國家所有，但不特定多數人獨立享受的生態服務功能卻無論如何都不能視為國家所有。生態服務功能在終極意義上可以還原為不特定多數人獨立享受生態服務功能的私人利益，與民事訴訟法學者倡導的公益訴訟僅指“為保護不特定第三人利益而提起的訴訟”的傳統觀點并不存在根本沖突。在環境訴訟語境下，國家利益表現為國家對自然資源享有的所有權，公共利益指向生態服務功能，私人利益主要表現為對自然資源及其所形成的生態系統享有開發利用權的經營主體因污染或破壞行為遭受損害以及自然人因環境污染或生態破壞而遭受物質性或精神性利益減損兩種情形。然而，表征為自然資源所有權的國家利益、以生態服務功能為內容的社會利益、彰顯私人物質性或精神性需求的私人利益，都無不以自然資源及其形成的生態系統為物質媒介。

鑒于自然資源開發利用中的市場失靈以及生態環境保護中的政府失靈告誡人們單純通過公共執法維護環境公共利益是不現實的，為了奠定環境公益訴訟的正當性基礎，人們開始運用公共信托理論重新解讀國家對自然資源所享有的所有權，使其被烙上了社會公共財產的印跡，呈現出國家利益保護社會化以及社會公共利益維系私人化的特點。在公共信托理論的解釋框架下，因環境污染或生態破壞而遭受切身利益損害的主體有理由不再信任公共執法，私益受害人以衡平法上的所有權人身份提起環境民事公益訴訟具有正當性。鑒于已經遭受損害的環境私益能否獲得救濟往往與環境公益訴訟能否獲得勝訴存在正相關性，賦予環境私益受害人以公益性訴訟實施權具有節約激勵成本和防止濫訴的雙重功能。除了衡平法上的所有權人身份外，全體公民根據公共信托理論還具有委托人身份，作為受托人的政府為保護自然資源及其形成的生態系統所采取的公共執法行為理應受委托人監督。同樣，基于節約激勵成本和防止濫訴的需要，以自己名義提起環境行政公益訴訟的主體宜限定為符合法定條件的社會組織以及個人合法權益因環保部門違法行為遭受損害或面臨現實威脅的私益受害人。

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（責任編輯 李 理）

An Interpretation of Environmental Public Welfare Litigation System Expansion

HUANG Zhong-shun

（School of Law，Tsinghua University，Beijing 100084）

Environmental public welfare in essence can be defined as the private benefit that an unspecified number of people enjoy the ecosystem services independently.Natural resources，as carrier of ecosystem services，turn from the symbolic whole citizens ownership to state ownership in substantive sense so as to avoid the“tragedy of the commons”caused by fake property rights. Market failures in both natural resources development and utilization as well as government failures in environmental protection have warned that maintaining environmental public welfare through public enforcement alone is no longer realistic. In the framework of public trust theory，state ownership of natural resources is imprinted with public property. Principal citizenship has authorized individual victims who have lost trust in public law enforcement to legitimately file environmental public welfare litigation，while the government as trustee has laid the theoretical foundation for us to build environmental administrative public welfare litigation on the interpretation theory.

environmental public welfare litigation；public welfare；benefit transformation；private enforcement of law；public trust

中國人民大學科研基金研究品牌計劃（中央高校基本科研業務費專項資金資助）“民事糾紛的多元化解決機制研究”（10XNI033）

黃忠順：法學博士，清華大學法學院博士后研究人員（北京 100084）

*感謝肖建國教授、李艷芳教授、張志銘教授對本文所提出的修改建議。