論環境民事公益訴訟救濟的實體公益

竺 效

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論環境民事公益訴訟救濟的實體公益

竺 效

生態損害是指人為的活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態（或環境）發生物理、化學、生物性能的重大退化。2002年發生在我國的“塔斯曼?！庇洼営臀郯傅牟门薪Y果已充分證明，生態損害是區別于傳統環境侵權損害的一種獨立存在，立法對生態損害預防和救濟的不作為將會造成環境公共利益的重大損害。結合法理和歐盟有關法治實踐經驗分析可知，直接或潛在影響廣大公眾和未來世代子孫的環境公共利益之無主的或非私人所有（國家或公共機構所有）的環境要素、自然資源、生態系統的損害，才是環境民事公益訴訟所應救濟的主要實體性公益。

環境民事公益訴訟；公共利益；生態損害

2014年12月29日，江蘇省高級人民法院就備受社會各界關注的泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司等6家企業傾倒廢酸等危險廢物造成環境污染的環境公益訴訟案作出二審判決，判決6家企業承擔按份賠償責任，賠償環境修復費用人民幣合計160 666 745.11元。[1]這個案件讓我們不禁反思，是否存在獨立于傳統環境侵權損害這類私益損害的環境公益損害？我國環境民事公益訴訟所救濟的實體性公共利益究竟是什么？對于“并駕齊驅”的環境民事公益訴訟與環境侵權訴訟，如何避免兩者功能的重復設置？本文嘗試在法理上探討之。

一、實體性環境公共利益損害的獨立存在

“塔斯曼?！庇洼営臀郯敢呀洺浞直砻?，存在一種區別于傳統環境侵權損害的環境（或生態）公共利益損害。2002年11月23日凌晨，英費尼特航運有限公司（船東）所屬馬耳他籍“塔斯曼海”油輪與我國大連旅順順達船務有限公司所屬“順凱1號”貨輪在天津大沽口東部海域約23海里處發生碰撞，“塔斯曼?！庇洼営蚁系?艙破損，其所載205.924噸文萊輕質原油入海，造成附近海域污染。根據國家海洋局的授權，天津市海洋局于2002年12月26日將“塔斯曼?！庇洼喌拇瑬|和為該油輪提供油污責任擔保的倫敦汽船互保協會告上法庭，請求法院判令兩被告連帶賠償由于“塔斯曼海”油輪溢油而造成的巨額損失。之后，該起事故引發的訴訟案件不斷增加。天津市漁政漁港監督管理處、河北省灤南縣漁民協會（代表879位漁民和15位養殖戶）、天津市塘沽區北塘漁民協會（代表239位漁民）、天津市塘沽區大沽漁民協會（代表129位漁民）和天津市漢沽地區228位漁民、22位養殖戶等多個原告就漁業資源被毀引發的損失分別提起索賠訴訟，并行的“關聯”賠償案件達10個，涉及自然人1 500余人，索賠總標的金額超過1.8億元（見表1）。其中，天津市海洋局針對海洋生態本身的損害索賠9 836.930 7萬元*包括：（1）海洋環境容量損失3 600萬元（人民幣）；（2）海洋生態服務功能損失738.17萬元；（3）海洋沉積物恢復費用2 614萬元；（4）潮灘生物環境恢復費用1 306萬元；（5）浮游植物恢復費用60.84萬元；（6）游泳動物恢復費用938.09萬元；（7）生物治理研究費用和監測評估費用等579.830 7萬元。參見《天津海事法院（2003）津海法事初字第183號民事判決書》。；天津市漁政漁港監督管理處索賠國家漁業資源損失1 782.8萬元[2]；灤南縣漁民協會、塘沽區北塘漁民協會、塘沽區大沽漁民協會、漢沽地區漁民和養殖戶提出的經濟損失賠償金額分別為4 150余萬元、470余萬元、350余萬元和1 810余萬元。[3]

表1 “塔斯曼?！庇洼営臀巯盗邪讣粚徦髻r和獲賠數額匯總對照

筆者認為，從理論上分析，上述10起因“塔斯曼?！庇洼営臀凼鹿室l的索賠案件所欲救濟的損害事實可以歸為三類：海洋油污所直接造成的海洋生態系統本身的損害，即生態損害；因海洋環境污染而間接導致的國家基于海洋資源國家所有而產生的中長期漁業資源損失，即國家

財產損失；以海洋環境污染為媒介而引起的漁民、養殖戶個人的財產損失。*這10起案件的一審法院天津海事法院也認為：“天津市海洋局請求的是海洋環境生態污染破壞和生態恢復的索賠；河北省灤南縣漁民和天津市漢沽、北塘、大沽漁民請求的是因污染造成的海洋捕撈停產損失、網具損失和灘涂貝類養殖損失；而天津市漁政處請求的是漁業資源損失。因此，各方當事人索賠的范圍和內容界定明確，彼此獨立，不存在重復索賠的問題?！眳⒁姟短旖蚴懈呒壢嗣穹ㄔ海?005）津高民四終字第45號民事判決書》。

該案為我們揭示了，環境污染（或生態破壞）不僅會導致私人所有或國家所有的財產的損失，還可能造成環境或生態本身的損害。例如，就天津市海洋局代表國家求償的上述第一類損害，

2004年12月25日，一審法院判令，兩被告連帶承擔賠償責任，賠償原告海洋環境容量損失*1986年，聯合國海洋污染專家小組提出“環境容量”（Environmental Capacity）是關于環境的一種財產權，并將其界定為“容納特定活動或活動率（例如，單位時間的排污量、傾廢疏導量、礦產開采量）而不至于導致不可接受的影響的一種能力”。（參見IMO/FAO/UNESCO/WMO/WHO/IAEA/UN/UNEP Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution，Environmental Capacity：An Approach to Marine Pollution Prevention，GESAMP Reports and Studies No.30，Food and Agriculture Organization of the United Nations，Rome，1986）簡單而言，“環境容量就是在一定時間范圍內環境的最大允許納污量”。（參見高振會等：《海洋溢油生態損害評估的理論、方法及案例研究》，361-362頁，北京，海洋出版社，2007）750.58萬元和相關調查、監測評估費用及其生物修復研究經費245.228 4萬元。[4]

但遺憾的是，在該案中，天津市海洋局一審獲賠率約10.1%，只達到10起關聯案件一審整體獲賠率（23.6%）的42.8%，其一審判決獲賠數額僅占10起關聯案件一審判決獲賠總額的22.9%（見表1）。筆者不禁擔憂，天津市海洋局在此案中的實際獲賠恐“入不敷出”。*也有報道稱：“天津市海洋局最終僅獲得300萬元的和解補償，具體補償項目不清，連已投入的成本都未收回。其他原告得到的賠償也大幅度縮水，被告最后支付賠償金約330萬美元。”參見夏軍：《海上溢油事件考驗中國環境法律》，http：//www.ftchinese.com/story/001039855。這必將導致海洋生態修復的巨額費用難以由污染者負擔，而最終由作為“受害者集體”的納稅人集體代為負擔。這不能不說是環境公共利益的重大損失。若不能針對這類新型的實體性的環境公共利益損害建立有效的預防和救濟機制，未來也許會不斷重演“塔斯曼?！庇洼啺傅谋瘎　?/p>

二、受損實體性環境公共利益的界定辨析

生態損害*“生態損害”（ecological damage）、“純生態損害”（pure ecological damage）、“環境本身的損害”（damage to the environment perse）、“環境損害”（environmental damage）、“純環境損害”（pure environmental damage）、“環境損傷”（impairment of the environment）或“自然資源損害”（natural resource damage，NRD）也曾被國內外學者或國外實然法用以表達生態（環境或自然資源）本身所遭受的損害之全部或部分含義。參見竺效：《生態損害的社會化填補法理研究》，50-59頁，北京，中國政法大學出版社，2007。指人為的活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態（或環境）的任何組成部分或者其任何多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。[5]（P60）但是，“《民法通則》、《環境保護

法》以及污染防治單行法中缺乏生態環境損害救濟的具體規定，導致實踐中由政府代替企業承擔生態環境修復責任。這一方面違反了環境法中的污染者負擔原則，加重了政府的負擔，另一方面使企業忽視環境污染的預防，導致環境管理實踐治不勝治、防不勝防的被動局面”[6]（P37）。

近年來，越來越多的國內環境法學者開始關注這類新型損害的法律問題。例如，柯堅教授認為，“生態環境損害是指因人為環境污染而造成的環境質量下降、自然生態功能退化以及自然資源衰竭的環境不良變化”?！跋鄬τ谝颦h境污染而造成的人身、財產權利侵害的環境侵權法律責任”，生態環境損害是“一種新型的環境損害責任”。[7]（P218）徐詳民教授也主張使用“生態損害”這一表述，并將之界定為：“人們生產、生活實踐中未遵循生態規律，開發、利用環境資源時超出了環境容載力，導致生態系統的組成、結構或功能及其生態要素發生嚴重不利變化的法律事實?！?徐詳民教授在持有該觀點的基礎上，還進一步辨析了“生態損害”與“環境損害”。他認為：“生態損害的直接對象就是地球上某一生態系統，只有對生態系統的功能穩定性造成了損害，才能構成生態損害，其損害的是‘生態系統’層次上的環境。如果某一局部環境沒有構成一個相對獨立的生態系統，即使對它造成損害，我們也不能說是生態損害，而只能說是環境損害?！盵參見徐詳民、劉衛先：《環境損害：環境法學的邏輯起點》，載《現代法學》，2010（4）]筆者認為，“環境”、“自然資源”和“生態（系統）”是三個內涵豐富的概念，它們所具體描述的對象和概念的外延相互關聯、交叉，鑒于現代環境法中環境、自然資源和生態要素的融合趨向，為了區別于已約定俗成的“環境侵權”這一術語，選擇“生態”作為本文所討論的這類新型損害的形容詞性的限定詞，更符合國際學術界對這類新型損害的習慣性表述。參見竺效：《生態損害的社會化填補法理研究》，46-50頁，北京，中國政法大學出版社，2007。[8]（P8）

從理論上分析，某一生態（環境）危害行為可能使民事主體蒙受環境侵權損害，也可能使生態或環境本身遭受損害，如生物多樣性的破壞、生態系統功能的非自然退化等。前一類損害必然以生態或環境為媒介，并表現為民事主體的財產損失、人身傷害或精神損害，而后一類損害則直接指向生態或環境本身。這兩類損害可能同時發生，也可能僅出現后一類損害而尚未造成前一類損害。[9]然而，當生態損害的承載者是無主或者非私人所有（由國家或公共部門代表）的環境要素、自然資源、生態系統時，致害人對生態損害的及時修復或足額賠償的法律責任往往成為實然法調整的空白或模糊地帶，在我國尤顯突出。

而歐盟相關立法、司法實踐經驗也足以證明，公共環境利益受損區別于傳統環境侵權損害，需要且能夠通過立法和司法予以辨別。歷經近15年漫長的立法研究和爭辯后，2004年歐洲議會和歐盟理事會聯合制定了針對生態（環境）本身損害的《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》（以下簡稱《環境責任指令》）。但該指令起初的保護范圍僅限于受保護物種、自然棲息地、水體和土地。如該指令第2條第1款對這類區別于傳統環境侵權損害的新型損害按環境要素進行了分類定義，即環境損害意味著：“（a）對達到和維持的受保護物種和自然棲息地的良好保育狀態所造成的顯著的不利影響”*根據該指令附件Ⅰ所規定的標準，比對基線條件（baseline condition）來評估是否達到“顯著性”。；“（b）水體損害，指任何對水體的生態、化學和（或）數量情況和（或）生態潛力造成的顯著的不利影響”*此處的“生態、化學、數量情況、生態潛力”的定義參見第2000/60/EC號指令，且將該指令第4條第（7）項所規定的不利影響排除在“水體損害”的適用范圍之外。；“（c）土地損害，指因直接或間接地向土地內、上或下引入物質、制劑、生物或微生物而制造顯著風險，對人類健康產生不利影響的土地污染”。該指令在同條第2款將“損害”進一步明確為：“對自然資源的重要的不利變化，或者可能直接或間接出現的對自然資源的重要的損傷?！盵10]

雖然未能就這類實體性環境公共利益損害作出統一的立法界定，但該指令明文宣示其所保護的損害區別于傳統的環境侵權損害。正如指令附件Ⅱ《環境損害救濟》第1.1.3條所指出的：“（環境損害——筆者注）的賠償是為了補償自然資源及其服務喪失造成的過渡期內的可能的損害。賠償由自然棲息地保護、物種保護或水體的額外改善措施組成，無論其發生在被損害的地點或者其替代地點。但不包括針對公眾個人的財產賠償。”[11]法國可持續發展委員會于2012年7月發布的《環境責任法和等值方法導則》也辨析了生態損害與傳統環境侵權損害之間的區別，該導則認為：“‘純粹’的環境損害是關于特定自然資源、生態服務、公共服務的損害，但不包括人身傷害、財產或經濟損失，關于人或人所有的物的物理性或非物理性損害可以經由民事責任機制得以計算?！?此處“‘純粹’的環境損害”即本文所討論的“生態損害”，參見Department of the Commissioner General for Sustainable Development.“The Environmental Liability Law（ELL）and the Equivalency Methods Methodological Guide（English Version）”，July 2012，p.21.http：//ec.europa.eu/geninfo/query/resultaction.jsp?swlang=en&QueryText=The+Environmental+Liability+Law+%28ELL%29+and+the+Equivalency+Methods+Methodological+Guide&sbtSearch=Search。

截至目前，上述歐盟《環境責任指令》已經歷了三次修訂補充，將其適用的環境要素范圍擴大至海水污染（見表2）。根據該指令第19條的規定，歐盟成員國應在2007年4月30日之前將該指令轉化為成員國的國內法并加以適用。但實際上，直到2010年7月，所有歐盟成員國才完成該指令的國內法化。[12]（P105-115）

表2 2006年、2009年及2013年的相關指令對《環境責任指令》的修訂

在將《環境責任指令》進行國內法化的過程中，也有極少數歐盟成員國對該指令所救濟的環境要素的范圍進行了一定拓展。例如，德國于2007年11月制定了《環境損害賠償法》，并于2013年對該法進行了修改。德國《環境損害賠償法》對環境損害的定義規定于該法第二條，該條規定將針對《聯邦自然保育法》第21a條*該法于2002年頒布，2009年及2013年修改，最新條款序號為第19條。所保護的自然生存空間與種類的損害、針對《水資源法》第22a條*該法于2002年頒布，2009年修改，最新條款序號為第90條。所保護的水資源的損害、針對《土壤保護法》第2條第三項*該法于1998年頒布，2012年修改。所保護的土壤的有害影響損害都納入了賠償范圍。[16]（P437）

2012年9月25日，法國最高法院在對Erika油污案的判決中，明確地承認了純生態損害，將其與精神損害、經濟損害等相區分，并將之界定為“因侵害而使環境遭受到的直接或間接的損害”[17]（P2）。在上述判決中，法國最高法院也表明立場：“就責任人因其過錯而對環境造成損害，卻以自然不屬于任何特定人為借口而給予豁免，這并不公平。”[18]（P7）

三、以環境民事公益訴訟救濟生態損害的法治探索

（一）擴大解釋傳統法的收效甚微

我國《環境保護法》（1989年）和《海洋環境保護法》（1999年修訂）均制定于20世紀，限于歷史原因，當時未提出生態（環境）本身損害救濟的法理，故在立法起草時尚未能考慮生態損害的救濟問題。因此，當十數年后遇到類似“塔斯曼海”油輪油污案中的生態損害賠償救濟的新課題時，寄希望于擴大解釋當初尚未考量此等因素的原有法律規定，必然收效甚微。例如，在該案中，針對天津海洋局提起的生態損害賠償請求，被告的主要抗辯理由為：“根據《海洋環境保護法》第90條的規定，原告不具有提起海洋生態損害的資格?！盵19]一審法院試圖適用《海洋環境保護法》第5條第二款和第90條第二款解決原告的訴訟主體資格[20]，但從法條字面文義分析，《海洋環境保護法》第5條第二款“國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作”的規定，確因其第一個逗號后的不完整列舉而令人產生排除原告就海洋航行碰撞事故造成的溢油污染引發的生態損害提起訴訟資格的質疑。

事實上，“塔斯曼海”油輪油污案一審法院判決所依據的實體法規則，主要是《民法通則》第124條和《海洋環境保護法》第90條第二款。[21]顯然，嚴格分析而言，此案中的海洋環境容量損失等生態損害并非《民法通則》第124條所保護的傳統民事權益；而《海洋環境保護法》第90條第二款“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”所言之“損害賠償”未免過于籠統，雖符合《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》第2條已明確規定的有限賠償環境本身損害的規則*該條明確規定：“‘污染損害’系指：（a）油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發生于何處，但是，對環境損害（不包括此種損害的利潤損失）的賠償，應限于已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用；（b）預防措施的費用及預防措施造成的進一步滅失或損害?！?，且可以嘗試結合適用《民法通則》第142條和第146條第一款的規定，但終究因缺乏足夠明確的法律規定而使原告難以獲賠。

從科技角度歸納，生態損害可以因石油開發、天然氣開發、采礦、傾廢、化工事故等多種原因引發。有學者將 “塔斯曼?！庇洼営臀郯钢械男滦蛽p害稱為“海洋生態損害”*“指由于人類的各種行為而給海洋生態系統的功能造成了難以恢復或不可逆轉的損害，影響海洋生態系統功能發揮，侵害人類生態利益的法律事實”。參見劉家沂：《海洋生態損害的國家索賠法律機制與國際溢油案例研究》，3頁，北京，海洋出版社，2010?；蛘摺昂Ｑ笠缬蜕鷳B損害”*“指因海洋石油或天然氣勘探開發、海底輸油管道、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發事故造成的石油或其制品在海洋中泄露而導致海域環境質量的下降、海洋生物群落結構破壞及海洋服務功能減弱的損害。”參見高振會等：《海洋溢油生態損害評估的理論、方法及案例研究》，17頁，北京，海洋出版社，2007。，并試圖從評估、鑒定等技術上予以解決。但只要立法者無法恪守污染者負擔的原則[22]（P12-13）來設計具體的法律規則，讓致害人承擔修復被破壞的生態（或恢復被污染的環境）的責任或者承擔賠償生態損害的責任，一切科技上的努力都將是徒勞無用的。長此以往，不僅國家將無法承受巨額的生態損害修復費用，還將因缺失生態損害賠償責任制度的威懾，而導致潛在的生態損害危害行為人受到制度的負面激勵，最終必將帶來更大的生態（環境）災難。

（二）環境民事公益訴訟需另辟蹊徑

2005年11月，吉林石化發生爆炸，導致松花江水被污染，造成生態損害，北京大學法學院汪勁教授等學者曾代表松花江起訴中石油，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利。這一訴訟請求正是針對生態利益、景觀欣賞等實體性生態環境權益被侵害而提出的，是非常典型的生態損害賠償訴訟，可惜法院沒有予以受理，其中癥結為原告求償主體資格問題。[23]（P273-275）

此后經過2009年至2011年多個案件的逐步推動，2012年修正的《民事訴訟法》第55條突破性地新增規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！比欢?014年新修訂的《環境保護法》第58條僅細化了《民事訴訟法》第55條所規定的具備環境民事公益訴訟主體資格的“有關組織”的具體適用條件，未能對這類訴訟所保護救濟的區別于傳統環境侵權損害的環境公共利益予以立法明確，仍使用了較為抽象的“社會公共利益”這一表述。

有鑒于此，最高人民法院于2015年1月6日正式發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》），詮釋了環境民事公益訴訟所主要救濟的不是作為環境私益的侵權損害，而是作為環境公益損害之集中表現的生態損害。該司法解釋就環境民事公益訴訟所救濟的實體公共利益作出了如下釋明：

1.明確環境民事公益損害與私益損害的區別

《環境民事公益訴訟解釋》第29條明確區分了環境民事公益損害和私益損害，即“法律規定的機關和社會組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法第一百一十九條的規定提起訴訟”。與此相呼應，2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第228條也作出了類似規定。此外，最高人民法院于2015年6月1日發布的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第18條也區分了傳統環境侵權訴訟與環境民事公益訴訟所救濟的范圍：“本解釋適用于審理因污染環境、破壞生態造成損害的民事案件，但法律和司法解釋對環境民事公益訴訟案件另有規定的除外?！笨梢姡覈罡咚痉▽徟袡C關對于環境民事公益訴訟所救濟的實體性公共利益的認識是非常清楚和確信的，即環境民事公益訴訟并不救濟一般性的環境侵權私益損害。

2.建立環境民事公益損害與私益損害的訴訟救濟關聯機制

筆者認為，生態損害賠償責任與環境侵權損害賠償責任存在交叉之處。具有生態服務功能的有主自然資源的財產性損害通常可歸類為現代民事侵權損害賠償法所能救濟的財產損害，但更應承認其環境公共利益損害的屬性。表現為貨幣形式的有主自然資源的財產損害賠償一旦未用于恢復被損害的自然資源，則其所負載的生態服務功能就無法得到恢復，此時，生態損害的救濟就會落空。例如，國家所有的自然資源之損害既具有傳統環境侵權所致財產損失的性質，又具有環境本身損害的性質，如果僅選擇以傳統環境侵權法救濟國家所有的自然資源損害，宜適用類似“恢復原狀”的責任方式修復被破壞的自然資源*“恢復原狀”的責任方式需要得到進一步發展，例如，因油污導致某種生物的滅絕，只能通過引入生態系統功能替代物種的方式進行修復，顯然已超出了“恢復原狀”本初的意義。，使得該自然資源所負載的公共的生態服務功能得以救濟；而適用“賠償損失”的責任方式，則因其所負載的生態服務功能并不歸被害人私人所有，而不能計入賠償額，因此，對于這部分公共環境利益的損害，需要通過環境民事公益訴訟的方式加以單獨救濟。有鑒于此，《環境民事公益訴訟解釋》也嘗試建立起環境民事公益訴訟與環境侵權私益訴訟間的聯系，但其邏輯前提是區分作為環境公益的生態損害與作為環境私益的傳統環境侵權損害。例如，該司法解釋第30條和第31條分別就“公益訴訟裁判對私益訴訟的影響”、“公益訴訟和私益訴訟的受償順位”作了專條規定。

3.列舉可獲司法救濟的環境民事公益損害的種類

《環境民事公益訴訟解釋》對環境民事公益訴訟所能賠償救濟的損害類型進行了間接列舉，即以間接規定責任承擔方式的方法列舉了可以獲得賠償的損害范圍，包括預防性責任承擔方式*《環境民事公益訴訟解釋》第19條規定：“原告為防止生態環境損害的發生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持?！薄霸鏋橥Ｖ骨趾Α⑴懦恋K、消除危險采取合理預防、處置措施而發生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持?！薄⒒謴托载熑纬袚绞?《環境民事公益訴訟解釋》第20條規定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式?！薄叭嗣穹ㄔ嚎梢栽谂袥Q被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用?！薄吧鷳B環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用?！睆那笆鏊痉ń忉寳l款可以推知，最高人民法院將“包括制定、實施修復方案的費用和監管費用”在內的生態環境修復費用作為加害人對生態損害所應負的恢復性責任。和賠償性責任承擔方式*《環境民事公益訴訟解釋》第21條規定：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！钡?2條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。”比較該司法解釋征求意見稿第20條的規定可知，該司法解釋最終未能將生態損害應急處置費用列為加害人的生態損害賠償責任范圍。征求意見稿該條曾建議規定：“污染者賠償損失范圍包括：（一）生態環境修復期間服務功能的損失；（二）應急處置費用；（三）檢驗、鑒定費用；（四）合理的律師費及其他為訴訟支出的費用等?！?參見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（征求意見稿），http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-6748.html。。筆者認為，前述司法解釋條款的間接列舉所涵蓋的賠償內容可以統稱為“生態損害事實”[24]（P72）。而作為環境民事公益訴訟所賠償救濟的實體性公共利益的生態損害事實的類型，在學理上可以分類為防范性措施費用、清除措施費用、修復性措施費用、附帶損失和象征性損害。*其中，附帶損失指生態損害的評估費用、監測費用、檢測費用、修復措施的科研費用和其他因生態損害而產生的行政管理性等費用。參見竺效：《生態損害事實及其可填補之類型研究》，載《北京林業大學學報》（社會科學版），2008（2）。例如，前述2014年泰州1.6億元天價賠償案一審判決污染者賠償的環境修復費用即屬于生態損害事實類型中的修復性措施費用。[25]

而《環境民事公益訴訟解釋》所謂的預防性責任承擔方式、恢復性責任承擔方式和賠償性責任承擔方式擬救濟的損害事實，均可以在理論上分解歸類為防范性措施費用、清除性措施費用、修復性措施費用或附帶損失。但是，值得討論的是，該司法解釋有關“生態環境修復費用難以確定”而由法院酌定的損害事實之歸類問題。該司法解釋第23條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定?！憋@然，其中因評估鑒定費用明顯過高而酌定修復費用的情形，應屬于司法技術政策考量的范圍，此處不予討論。但是，“生態環境修復費用難以確定”而由法院酌定的修復費用應歸類為生態損害事實類型中的“象征性損害”，它是指當無法修復被破壞的生態或無法恢復被污染的環境時，只能要求加害行為人承擔象征性賠償，以象征性填補已產生的生態損害。[26]事實上，只有遇到被破壞生態無法修復或被污染環境無法恢復所導致的“生態環境修復費用難以確定”的情形，才有必要由裁判機關“酌定”加害人應賠償的數額?！董h境民事公益訴訟解釋》第23條確立了法院酌定生態環境修復費用時應當考量的因素及其咨詢程序，具有一定進步性。

事實上，未來在實踐中，非常有可能出現被破壞的生態無法修復、被污染的環境無法恢復的情形，若加害行為人因無法修復（恢復）反倒不用承擔賠償責任，則顯失公平，也不利于通過個案來威懾潛在的類似加害人。未來在實踐中如遇此類問題，最高人民法院可以將《環境民事公益訴訟解釋》第23條的適用情形解釋為包括因生態（環境）損害無法修復或恢復而導致生態（環境）修復費用難以確定的情形，以期能為該司法解釋“修補漏洞”。

四、結論

我國環境民事公益訴訟機制的建立歷經2012年《民事訴訟法》修正、2014年《環境保護法》修訂，但現行法仍抽象使用“社會公共利益”的表述，令適用者很難準確把握該類訴訟機制所應救濟的核心實體權益。而事實上，無論是從法理上辨析生態損害與傳統環境侵權損害之內涵、外延客觀存在的區別，還是比較分析“塔斯曼?！庇洼営臀郯?0個相關判決所賠償救濟之損害類型的差異，抑或詮釋借鑒歐盟2004年《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》近十年的實踐經驗，我們都可以發現，區別于傳統環境侵權損害的生態（或環境）本身所遭受的損害，才是環境民事公益訴訟應救濟的核心環境公共利益，這是一類直接或潛在影響廣大公眾和未來世代子孫的環境公共利益之無主的或非私人所有（國家或公共機構所有）的環境要素、自然資源、生態系統的損害。

2015年1月7日起施行的最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經揭示了我國環境民事公益訴訟所主要救濟的不是傳統的環境侵權損害，而應是學理上所稱的“生態損害”這一新型損害，生態損害才是環境公益訴訟所應救濟的受侵害的實體環境公共利益。江蘇泰州1.6億元天價環境公益賠償案恰好提前注釋和印證了本文的這一判斷。

我們必須清楚地認識到，《環境民事公益訴訟解釋》僅是一種權宜之計，是以擴大解釋的方法間接地、部分地救濟了生態損害，并不能從根本上解決生態損害的預防和救濟問題。遺憾的是，2014年修訂通過的《環境保護法》未能規定生態損害的賠償責任。既然無法由環境基本法進行事半功倍的立法調整，就只能寄希望于環境單行法逐個作出領域性的生態損害賠償規定，或適時制定專門性的《生態（環境）損害預防和救濟法》*國家海洋局已于2014年11月制定了規范性文件《海洋生態損害國家損失索賠辦法》。。筆者建議，未來的后續立法或司法解釋應以生態損害預防與救濟的法理為基礎，確保環境民事公益訴訟機制真正以救濟生態損害這一實體性環境公益為核心目標，并通過嚴格的賠償制度威懾加害行為人，起到預防生態損害的效果。

[1] 《江蘇省高級人民法院（2014）蘇環公民終字第00001號民事判決書》。

[2] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第184號民事判決書》。

[3] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第185號至第187號、第189號至第193號民事判決書》。

[4][19][20][21] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第183號民事判決書》。

[5][24] 竺效：《生態損害的社會化填補法理研究》，北京，中國政法大學出版社，2007。

[6] 樊杏華：《環境損害責任法律理論與實證分析研究》，北京，人民日報出版社，2015。

[7] 柯堅：《環境法的生態實踐理性原理》，北京，中國社會科學出版社，2012。

[8] 徐詳民等：《海上溢油生態損害賠償的法律與技術研究》，北京，海洋出版社，2009。

[9] 竺效：《反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬——以生態損害填補責任制為視角》，載《法學》，2007（3）。

[10][11] “Directive 2004/35/on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage”，2004 O.J.（L 143/56）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：02004L0035-20130718.

[12] Stevens & Bolton LLP.“The Study on Analysis of Integrating the ELD into 11 National Legal Frameworks”，Final Report Prepared for the European Commission-DG Environment.16 December 2013.http：//ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/Final%20report%20-%20ELD.pdf.

[13] “Directive 2006/21/EC of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the Management of Waste from Extractive Industries and Amending Directive 2004/35/EC”，2006 O.J.（L 102/15）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32006L0021.

[14] “Directive 2009/31/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Geological Storage of Carbon Dioxide and Amending Council Directive 85/337/EEC”，European Parliament and Council Directives 2000/60/EC，2001/80/EC，2004/35/EC，2006/12/EC，2008/1/EC and Regulation（EC）No 1013/2006，2009 O.J.（L 140/114）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32009L0031.

[15] “Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on Safety of Offshore Oil and Gas Operation and Amending Directive 2004/35/EC and Amending Directive 2004/35/EC”，2013 O.J.（L 178/66）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32013L0030.

[16] 陳慈陽：《環境法總論》（修訂第三版），臺北，元照出版公司，2012。

[17] “Nathalie Hervé-Fournereau.Avocetta Meeting Helsinki 2013 National Report France”.http：//www.user.uni-bremen.de/avosetta/france_helsinki.pdf.

[18] Christine Gateau.“Towards the Introduction of the Notion of Environmental Loss in the French Civil Code”，Paris International Litigation Bulletin no.4.http：//www.hoganlovells.com/files/Publication/7ccc5b69-30cf-4064-b7ee-7276fc770792/Presentation/PublicationAttachment/cba2d6e1-9a9d-44f9-a438-77b1b17a2d57/4%20-%20Towards%20the%20introduction%20EN.pdf .

[22] Zhu Xiao.EnvironmentalLaw.Beijing：China Environmental Science Press，2011.

[23] Wang Jin，Huang Chiachen and Yan Houfu.“Reflections from the Transboundary Pollution of Songhua River”.In Michael Faure and Song Ying （eds.）.ChinaandInternationalEnvironmentalLiability：LegalRemediesforTransboundaryPollution.Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2008.

[25] 竺效：《真正拉開環境民事公益訴訟的序幕》，載《中國法律評論》，2015（1）。

[26] 竺效：《生態損害事實及其可填補之類型研究》，載《北京林業大學學報》（社會科學版），2008（2）。

（責任編輯 李 理）

On Substantially Public Interest Relieving by the Environmental Public Interest Civil Litigation

ZHU Xiao

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

“Ecological damage” refers to any existing and/or likely significant human-induced degradation in the physical，chemical and/or ecological functions of any part of ecological or environmental systems，or on the whole consisting of those interacting parts，which are the foundations for human beings’ survival and development.The Judgment of the 2002 Tasman Sea Tanker oil pollution case has testified that the ecological damage is independent from the traditional environmental tort damage.Absent legislative prevention and remedy of ecological damage，the environmental public interests will be seriously infringed.The legal theories and relevant law practices in the European Union indicate that only the damage to the ownerless and/or non-private environmental elements，natural elements and ecological system，which directly or potentially affects the broad public’s and future generations’ environmental public interests，shall be the core substantive public interest remedied by environmental public interest litigation.

environmental public interest civil litigation；public interest；ecological damage

國家社會科學基金青年項目“生態損害綜合預防和救濟法律機制研究”（10CFX068）

竺效：法學博士，中國人民大學法學院副教授，博士生導師，中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員（北京 100872）