浙江省“大部制”食藥監管模式改革現狀研究

湯振寧，王麗芳，陳岳華，江 瑩

（1．浙江省寧波市北侖區市場監督管理局，浙江 寧波 315800； 2．浙江省食品藥品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省醫藥高等專科學校，浙江 寧波 315100）

浙江省“大部制”食藥監管模式改革現狀研究

湯振寧1，王麗芳2，陳岳華2，江 瑩3

（1．浙江省寧波市北侖區市場監督管理局，浙江 寧波 315800； 2．浙江省食品藥品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省醫藥高等專科學校，浙江 寧波 315100）

分析本輪食品藥品監管體制改革中以浙江省為代表的“大部制”模式地區基層監管執法體系的現狀，以及伴隨機構改革出現的新問題。通過發放調查問卷、走訪、座談和匯總分析，同時查閱近年來食品藥品監管執法體系方面的學術研究成果和觀點，形成對采取“大部制”模式的食品藥品監管執法體系現狀的全面認識，為今后的機構改革與調整完善奠定研究基礎。

大部制；食品藥品監管；模式；改革；現狀

近年來，食品藥品安全步入了問題突發、高發的風險密集階段。在2008年和2013年連續兩輪機構改革中，食品藥品監管體制的調整和探索都成了焦點。2013年12月9日，浙江省出臺了《改革完善市縣食品藥品監管體制的意見》，提出整合監管職能和機構，縣（市）統一將食品藥品監管、工商部門職責進行整合，組建市場監督管理局，并劃入質監部門的食品安全監管職責。最終，浙江省11個地級市中有10個選擇了市縣兩級工商與食品藥品監管部門合并成立市場監督管理局，質監局劃轉食品生產環節監管職能和人員的“二合一”模式。僅浙江省舟山市采取了工商、質監、食品藥品監管完全合并的“三合一”模式。

浙江省的機構改革模式在全國范圍內引發了不少關注，安徽、上海浦東、天津等部分省、市、地區也陸續采取了這一模式。此改革模式將原工商部門負責的食品流通環節監管職能、原食品藥品監管部門負責的餐飲食品監管職能和原質監部門負責的食品生產環節監管職能徹底整合，理論上可實現食品安全監管“從源頭到終端”的全環節監管（暫時還未涵蓋農林種養殖環節），扭轉以往食品監管領域“九個大蓋帽管不住一頭豬”的尷尬狀況。同時，還能促使舊有職能逐漸淡化、執法人數眾多的原工商部門將其一部分力量逐漸轉移和充實到食品藥品監管領域來，進一步強化和保障食品藥品的安全和質量。但相對于原本職能專業性強且監管領域較狹窄的食品藥品監管部門而言，工商部門是個職能寬泛、涉及行業領域眾多的大機構，且其原有的職能專業性要求不高，監管重點也主要為事后監管和處罰方面。這種監管模式和思路的迥異也決定了這種“大部制”模式的改革方案絕不是簡單的人員合并、職能劃轉那么簡單。如何確保機構改革后食品藥品安全監管的力度是被強化而不是被削弱，如何在國家局、省局機構職能模式（非大部制）與市縣兩級模式（大部制）完全“不對路”的情況下保證食品藥品監管領域政令暢通、指揮得力，如何讓相對強勢的“工商思維”順利切換成較弱勢的“食藥模式”，就成為一系列頗具挑戰性的難題。

1 調研設計與方法

為了全方位了解浙江地區市縣兩級監管執法體系的建設情況，特別是“大部制”模式機構改革后的變化，筆者于2014年6月至7月向全省11個地級市和86個縣的食品藥品監督管理局（或改革后的市場監督管理局）發放了食品藥品監管執法體系建設調研問卷。截至2014年7月31日，共收到調研問卷27份，其中地市級12份（包括義烏），縣區級15份。在分析這些問卷反饋信息的基礎上，結合筆者在基層食品藥品監管部門多年的經驗和了解，總結了目前浙江省食品藥品監管執法體系的現狀及問題。

2 現狀與分析

2．1 市縣級監管機構設置到位，鄉鎮機構明顯不足

浙江地區調查問卷結果顯示，在機構改革前后，市縣兩級原食品藥品監督管理局、工商局和質監局等相關部門內設的食品藥品監管職能處（科）室變化不大，基本予以保留，一定程度顯示了各地對食品藥品監管工作的審慎和重視。鄉鎮基層監管所（中隊）情況則變化較大，原來經濟欠發達的二三線地區食品藥品監督管理部門、質監部門大多未設置鄉鎮基層監管所（中隊），而原工商部門經過多年的建設則普遍都設置了數量不等的監管所（中隊）。機構改革后，新的市場監管局多以原工商部門的基層所為基礎，實現了食品藥品監管隊伍向鄉鎮街道的延伸。但基層站所的人員配備，凸顯了食品藥品專業監管人員嚴重不足的問題，多數地區平均每個基層所負責藥械監管工作的人員不足1名，負責食品監管工作的人員也僅為1～7名不等（以食品流通監管人員為主），與基層工商所動輒10～20名人員的配置相比，懸殊很大。而且，由問卷反饋信息可見，雖然各市縣基本都已出臺三定方案，但基層站所設置和執法隊伍整合大多數都尚未完成，新增設的站所很多還停留在紙面上。對于基層執法部門，人、財、物的真正到位，始終是基層食品藥品安全監管的根本保障因素[1]。浙江省本輪大部制改革后，雖然三定方案大部分地區已經出臺，但食品藥品監管專業人員的缺乏問題卻并未得到實際緩解，在“機構減少編制不增”的大原則限制下，基層食品藥品安全監管機構的增設和延伸自然嚴重受限。

2．2 人員劃轉和配置存隱憂

目前，全國工商行政管理系統實有工作人員42萬人，占總人口的0．032%。縣級質監局也通常設有稽查大隊作為二級執法機構。但2011年全國食品藥品監管系統在編工作人員僅有8．3萬人，監管隊伍規模遠不及工商[2]。因此，在“大部制”改革模式下，原質監和工商執法隊伍能否真正實現監管重心的轉移，直接決定著基層食品藥品安全監管工作格局的走向和改革的成敗。“大部制”改革模式雖確保了人員編制的整體合并，不存在人員劃轉偏少的問題，但原工商的監管執法人員如何順利轉身投入到專業性更強的食品藥品監管執法領域存在很大困難。相比之下，市縣兩級質監局食品生產監管力量的劃轉就更少，往往僅劃轉1～2名人員或編制到新成立的市場監督管理局，而帶來的監管對象卻是數十家甚至上百家食品生產規模企業，還不包括以前多數被忽略的各類無證食品加工小作坊。顯然，按當前的“大部制”機構改革模式，勢必造成食品藥品監管執法力量至少在相當長一段時期內處于捉襟見肘的狀態。

2．3 食品藥品監管執法體系短期內“隱性弱化”明顯

2014年的上海“福喜過期肉”事件在引起社會公眾憤慨的同時，也再次引發人們對本輪機構改革成效的爭議。有媒體已經發出“這樣的改革到底是進步還是倒退”的質疑聲音。在已經實施“大部制”模式機構改革的省市中，“二合一”“三合一”的模式都有，有的地方還把價格監管也拉進來，拼成所謂的“四合一”模式。這些改革模式看起來似乎是對大部制改革的積極響應，但實際上卻造成改革的焦點模糊化。主要原因有以下幾方面。

人員素質參差不齊，拉低整體能力水平：工商部門基層隊伍龐大，但這部分人員年齡普遍偏大，學歷層次和專業技能普遍偏低，在食品藥品監管方面只能開展一些形式簡單的檢查和抽樣，與從事食品安全監管的專業要求相去甚遠。通過培訓等途徑雖可逐步提高一部分人員的專業監管素質，但沒有2～3年系統化的培訓和實踐積累也不可能滿足一線需要。而食品藥品安全問題密集突發和社會要求日漸提高的現實狀況，恐怕很難等得起這么長的一段時間。

食品藥品監管獨立性降低，工作專注度受干擾：“上面千條線、下面一根針”，基層部門承擔的職能越雜，工作的延續性越易受到領導的關注、短期工作重點等臨時因素的影響。當前，食品安全在地方黨政干部心目中的分量確實越來越重，但仍然無法與安全生產、經濟發展和社會維穩等工作相比。如某些地市食品科的工作人員竟然被安排下去禁燒秸稈，就是因為禁燒追責力度更大；還有些地方基層食品藥品執法人員經常被安排協助街道鄉鎮的城管、安監等部門拆除違章建筑，巡視市容，造成正常監管工作被擱置。長此以往，監管人員必然會盡可能選擇性回避食品藥品安全監管工作，而這在專干專責的食品藥品監管部門中不大會出現。

釋放食品藥品監管被弱化的信號，工作氛圍被沖淡：“上面松一寸，下面就會松一尺”，改變單獨的食品藥品監管格局，易讓人感覺到食品藥品監管不再被放在突出重要的位置上，造成基層監管末梢更松弛，嚴懲重處的高壓態勢和社會氛圍被沖淡，而一些食品領域不法分子非法牟利的沖動也將更加高漲[3]。

食品藥品監管隊伍融合的難度極大：原工商和質監部門的監管執法人員普遍存在“不愿接棒”食品藥品安全監管這個“燙手山芋”的思想，造成此種消極態度的原因，一方面是由于專業門檻較高帶來的畏難情緒，更重要的是由于食品藥品安全監管領域問題高發，追責問責頻度和力度都遠高于其他大多數的行業監管領域，這直接造成不少已合并的市場監督管理局內專職食品藥品監管領域的監管人員非但未增加，反而相對減少的尷尬現狀。

2．4 行政管理關系上下不暢，多重法律體系難統一

上下條線清晰，關系順暢，指揮得力，反饋及時，法規統一，這是科學監管執法體系所必需的構建原則。本輪機構改革由于僅是國家級和省級步調一致地采用了職能劃轉的“非合并”模式，而市縣兩級的改革模式則呈現“各自探索、百花齊放”的態勢，全國范圍內出現了多種改革樣板。食品藥品監部門與工商部門合并的“大部制”改革模式是其中的典型之一，浙江省又是率先采用此種改革模式的代表地區，引起的關注度也較高。正是這種“省以上不并、省以下合并”的模式，直接造成了整個食品藥品監管執法體系在行政機構層面上被割裂開來，市縣兩級部門隨時面臨著兩個省級“婆婆”的指導和意見，孰輕孰重難以取舍，易產生行政關系的上下混亂。

在法律體系層面，浙江省各市縣工商系統和食品藥品監管系統的監管執法隊伍也都面臨著一個很現實的問題——“牌子好掛事難做”。如果按國家食品藥品監督管理總局和省食品藥品監督管理局的單純職能和人員劃轉的改革模式，不存在法律體系上的問題，依然可在原有食品藥品監管法律體系框架內執行。但由于浙江省11個地市及下屬各縣全部采取與工商局合并的改革模式，在現行2套法律體系未統一的情況下，執法辦案的主體該如何協調統一，是以市場監管局的名義還是依舊保持原先2套執法體系各自為政的狀態，這個問題在基層一線的監管站所更加突出和迫切。當前，基層有不少人主張將食藥監、工商，甚至質監3個部門的執法辦案流程和文書完全整合統一，這固然符合“大”市場監督管理局機構運行和隊伍整合的需要。但原工商、食藥監、質監部門在省和國家層面都仍各自為政，各有各的行政執法規范程序要求和文書制作標準，三者規定細則方面差距很大，究竟以哪一個系統的執法規范和程序標準為主來進行整合統一，就成了令人糾結的大問題，而且這個問題也自然延伸至監管和辦公信息化領域。即便實現了統一以市場監管所的名義來執法，辦案過程中勢必還要面臨一系列法律體系層面的競合問題。如在餐飲監管環節經常會遇到購進的食品原材料涉及食品流通領域違法行為的范疇，這時該如何執法，優先運用哪套法律體系，這些法律問題如未進行認真和系統地研究并統一口徑，很容易造成各地執法辦案的不協調。從機構改革的角度而言，如果一個監管執法部門內部的法律體系長期無法協調統一，多套體系并存，也必將導致執法隊伍之間難以融合和統一。

2．5 監管隊伍綜合專業素質跟不上現實需求

從總體來講，食品藥品監管部門的食品安全監管職能在近幾年中變動調整非常頻繁。經過連續兩輪改革，多個部門人員劃轉合并，再加上軍轉干部安置等諸多因素，造成目前的食品藥品監管系統執法人員的專業性越發分散。以山東省為例，藥品、食品和公共衛生專業所占比例均較低，3個專業合計比例僅占人員總數的1／3，法律專業人員尤其少，不到1／10[4]。而浙江省市縣兩級與工商部門合并后，執法人員的專業性就更分散了。顯然，執法人員整體的專業性不突出、對口專業比例較少，對于食品藥品這類專業技術化要求較高的監管領域，會帶來較多負面影響，甚至是拖食品藥品安全保障工作的“后腿”。

同時，由于食品藥品監管部門成立晚，偏弱勢，相比公安、工商、城管、衛生等其他監管執法部門來說，人員編制明顯偏少。一方面，兩輪機構改革后，監管職能大幅增加，但人員編制卻未能同步跟進；另一方面，因機構運行機制不暢、人員業務能力有限、監管效率不夠高等原因也會導致人員相對不足。同時，機關內部借調、掛職、進修等因素也會帶來人員“在編不在崗”的現象。雖然本輪改革，表面上引進了工商部門這個編制人員大戶，可能會給食品藥品監管隊伍引入一批監管執法新生力量，但基層調研中卻發現實際情況不容樂觀。工商部門一線監管執法隊伍年齡普遍偏大，學歷層次普遍偏低，與工作對口的專業素養也較差。據業內人士估算，非專業人進入食品藥品監管系統后，需要2～3年時間的培養，才能真正接手一項業務。而在基層所里，因為人手較少，一個工作人員往往要承擔多項工作，熟悉各項相關業務的時間可能長達5～6年。與食品藥品監管部門整合后，到底能真正調整多少人員力量專門投入到食品藥品監管工作中去成了未知數。占編不干活或不會干的情況不在少數，甚至還經常出現食品藥品監管人員被拉去參與工商監管職能范圍的工作，這就使得原食品藥品監管執法系統的人手顯得更緊張，工作壓力越發增大。

本調研問卷顯示，有近半數縣級食品藥品監督管理局原本未設置鄉鎮級監管所，而本輪機構改革卻要平均增設9．6個基層站所，原先設立有基層食品藥品監管所的縣級局改革后的基層站所數量也往往比原先翻倍。從長遠看，基層站所的增加對于加強食品藥品監管執法是一件好事，但短期內卻帶來食品藥品監管人才的嚴重匱乏、分配不均的現象。在回答問卷中關于基層站所食品藥品監管隊伍整合組建中遇到的主要問題時，幾乎所有市縣局均認為原工商、食藥監、質監部門的監管人員對彼此業務及專業法規知識等較生疏。同時，各市縣局也普遍希望機構改革基本到位后盡快安排統一的系統化專業化培訓，促進食藥監、工商、質監人員專業素質的快速提升和隊伍的整合。

2．6 財政資金支持不足

2012年以來，浙江省食品藥品監管系統連續迎來兩輪機構改革和職能調整，先后從原衛生行政部門、工商部門和質監部門劃轉了部分監管執法人員，在崗人數和工作總量均大幅增加，但恰逢中央嚴控“三公經費”使用，很多基層食品藥品監督管理部門的年度財政預算不得不依照地方政府統一要求，按20%甚至更高比例逐年遞減，這就形成了財政支出需求大幅增加與財政預算逐年減少的顯著沖突，也給食品藥品安全監管工作的有效開展帶來了嚴重的影響，一些地區至今連食品藥品舉報獎勵經費都尚未落實。

基層食品藥品監管部門的經費來源主要分為三類：財政撥款、財政返還款、上級專項配套資金或其他補助等（如基層街道鄉鎮配套資金）。經濟發達地區的食品藥品監管部門主要經費來源于地方政府財政撥款，經濟不發達地區的財政返還款則占了相當比例，一些縣鄉級監管部門對財政返還款的依賴性也比較大。多數機構負責人表示，財政返還款在一定程度上能促進執法工作，一方面是因為其補充了經費，改善了執法條件；另一方面，作為一種激勵政策，客觀上也促使執法機構加大了處罰力度，能更好地打擊違法犯罪行為。

近幾年，各監管執法系統均非常重視各類模式創新、示范創建、信息化探索等工作的開展。國家和省級部門往往對市縣兩級推進相關重點環節工作和試點均有相應的配套資金劃撥，相對應地，往往也能爭取到市縣兩級地方政府的資助和扶持。但在本輪機構改革中，一些從原省工商局、省質監局移交到食品藥品監督管理局的工作原本都應有隨帶的專項經費劃撥，如食品安全電子監管、食品生產企業許可等。這些相應的配套經費實際并未隨之同步劃轉過來，導致市縣兩級部門難以持續有效開展好相關工作的推進，勢必給食品藥品安全監管工作的穩定性和可持續性帶來沖擊。

2．7 執法裝備和站所建設不到位

根據《浙江省食品藥品執法機構建設標準》，行政執法基本裝備共計24項，執法取證工具10項，快速監測裝備22項，具體包括執法車輛、快檢車輛、應急設備、執法工具、辦公設備、信息化設備等。調研問卷發現，目前已設置的鄉鎮食品藥品監管機構多數反映執法裝備基本夠用，部分經濟相對落后地區的基層局則反映基本執法設備配備明顯不足。根據《建設標準》清單所列內容，結合對筆者所在地區實際情況的了解，大多數市縣級食品藥品監管部門的裝備配置到位率為40%～60%。同時，70%以上的市縣局反映食品藥品監管執法裝備明顯不足，很多常用裝備和食品藥品快檢設備都未到位。即使是杭州、寧波這樣經濟發達的副省級城市，如食品藥品快速檢測車、攝像機、投影儀、掃描儀、對講機、稽查執法信息移動終端查詢系統等裝備也大多無法全面配置到鄉鎮一級的基層站所。就連日常監管執法中用于保障日常稽查、執法辦案、重大活動和突發事件應急處置等工作需要的重要載體——執法車，目前也尚未做到每個基層站所均配備到位，仍有部分地區的基層站所采取全局綜合調配，輪流使用，或是臨時向鄉鎮街道借用等解決方式，缺乏長期穩定的用車保證。另外，如暗訪取證設備，紫外線輻射照度儀，亞硝酸鹽、瘦肉精和農藥殘留試劑盒等取證和快檢裝備也普遍存在配備不到位的情況。在食品藥品安全問題變化迅速且層出不窮的大背景下，這些基本設備及實踐指導性很強的快檢裝備的不到位勢必妨礙監管執法工作的高效開展。

2．8 監管執法信息化不足，缺乏移動終端支撐

機構改革后，食品監管職能大幅擴展，監管對象和工作量都大幅增加，而在“總編制不增加”的基本原則下，人員數量難以同步增加，必然造成食品藥品監管執法工作需求和實際現狀間的顯著矛盾。如何解決這樣的現實矛盾成為新成立的市場監管局必須完成的課題之一。借助信息化和專業化技術手段的支撐，提高工作效率、減緩工作壓力，是一種可行的方式。在監管執法體系信息化方面，浙江省局信息中心先后開發了綜合辦公平臺、行政審批系統、食品藥品稽查執法系統、特藥監管系統、執業藥師注冊系統等20多個系統或功能集成模塊，為全省食品藥品監管執法工作的信息化、一體化奠定了良好的基礎。寧波局開發的“藥械直通車”信息管理系統，還有杭州市富陽區開發應用的地理信息系統（GIS）信息化監管平臺，都在日常監管應用中取得了良好的成效。

雖然浙江省在食品藥品監管信息化工作方面已做了不少有益的建設和探索工作，但仍存在不少缺陷和問題。如省局開發的稽查辦案信息化管理平臺、行政審批系統等雖已正式啟用多年，但至今由于種種原因并未實現全省統一使用，更未達到全省信息互聯互通的理想目標。少數信息化工作走在前列的市局、甚至一些縣級局，仍使用自行開發的綜合辦公和稽查辦案系統，造成全省信息化存在死角盲區、信息錄入工作存在重復勞動等不良后果。而另一方面，部分市縣局研究開發的較先進的信息化系統也未得到足夠重視和及時推廣，影響了浙江省食品藥品監管信息化的推進和創新。尤其是在最能提升一線監管執法效率的“食品藥品移動執法終端”的開發方面，始終無明顯進展，相比公安、交警、質監等執法部門在這方面的成果有著較大差距。

3 結語

“大部制”改革模式作為本輪機構改革中的代表性模式之一，在精簡機構、壓縮編制、減少職能交叉推諉、整合監管流程等方面確實具有相當大的優勢。但在推進落實的過程中，這種模式也逐步顯露出一些弊端和不協調性，特別是在食品藥品安全監管這一特殊領域，受到的沖擊和干擾尤其明顯，反對和質疑的聲音已屢見媒體。但對于浙江、天津等地方政府，目前的“大部制”方案在相當一段時期內難有回頭路可走，只能進一步探索完善的方法和調整思路。當然，也有一些地方政府如深圳、安徽等地在發現這條路并不好走后，毅然叫停了“大部制”改革路線，調轉船頭，重新回到讓食品藥品監管部門保持相對獨立的監管模式上來。

在食品藥品安全社會共治的思路引導下，我國食品藥品監管執法體系的建設已變成一項復雜的系統工程，越來越無法單純依靠食品藥品監督管理局自身力量來完成。任何一項綜合治理方案往往都需要通過地方政府、相關執法部門、食安委辦、第三方組織、社會公眾等多方合力才能得以有效落實。當前浙江省食品藥品監督管理領域出現的眾多新形勢、新問題，很多都與本輪機構改革的突然性和緊迫性相關，必須得到各級地方政府的足夠重視和理解，應及時分析出現的問題和弊端，盡快拿出合理的解決方案和措施。如果這些問題得不到及時、有效地解決，食品藥品安全風險就會迅速累積起來，最終可能在傷害消費者身體健康的同時也嚴重傷害到整個食品藥品監督管理系統的形象與未來，老百姓也必然會對地方政府的治理能力投出不信任票。

[1]吳曉明．以執法能力為視角的藥品稽查體系建設研究[D]．濟南：山東大學，2013．

[2]胡穎廉．地方食品監管體制改革前瞻[J]．中國黨政干部論壇，2013（7）：72－74．

[3]武曉娟 ．“福喜過期肉”拷問地方食藥監管改革[EB／OL]．[2014－07－23]．http：／／www．ce．cn／cysc／sp／info／201407／23／t20140723_3214878．shtml．

[4]趙亞敏．我國食品藥品稽查體制研究[D]．濟南：山東大學，2013．

Research on the Status Quo of the Food and Drug Administration System Featured against the Backdrop of the Greater Administrative Overhaul

Tang Zhenning1，Wang Lifang2，Chen Yuehua2，Jiang Ying3
（1．Ningbo Beilun DistrictMarketSupervisory Administration，Ningbo，Zhejiang，China 315800； 2．Zhejiang Food and Drug Inspection Bureau，Hangzhou，Zhejiang China 310012； 3．Zhejiang Pharmaceutical College，Ningbo，Zhejiang，China 315100）

To analyze the status quo of the basic－level food and drug supervisory administration and legal enforcement system with the background of the Greater Administrative Overhaul looming in China，particularly in Zhejiang，with the current round of food and drug administrative system reform and the consequent issues emerging in the organizational reform．By questionnaires，interviews，field investigation and the summarization of all the investigative data and the literature review regarding the food and drug administration and enforcement system in the recent years，especially on the findings and the diverse views，it is concluded that the status quo must be recognized with the adoption of the Greater Administrative Overhaul on the food and drug supervisory and legal enforcement in order to lay a solid foundation for the administrative reform and adjustment of the organizational structures of relevant authorities in the future．

Greater Administrative Overhaul；food and drug supervisory；system；reform；status quo

R954

A

1006－4931(2016)08－0001－05

2015－10－14)