新預算法實施后高校預算管理問題探析

摘要：目前高校被預算支出進度緩慢、債務危機、年末突擊花錢、學術腐敗等現象所困擾，本文以新預算法的實施為契機，深入分析在新預算法實施后仍存在上述現象的原因，本文以預算的生命周期為主線提出高校實務中可通過引入企業的全面預算管理理論、加強對預算過程的實時監控、引入科學的績效預算管理體系、改變高校信息公開的主體來提高高校的預算管理水平。

關鍵詞：新預算法；高校；預算管理；流程

中圖分類號：G647.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-000-03

一、前言

2014年8月31日歷經三屆人大、十年修法的《中華人民共和國預算法》的修改案通過，并明確在2015年1月1日起實施，政府全部收支、預算信息公開、績效預算、跨年度預算平衡和以權責發生制為基礎的綜合財務報告制度等五項要求第一次被寫入法條。高校作為典型的公共預算撥款事業單位，預算法的修訂對其影響深遠，本文根據作者在高校預算管理實務中的經驗，分析了在修訂的預算法執行幾個月后，高校預算管理實務中存在的問題，探尋完善高校預算管理體制，提高預算管理水平的解決辦法。

二、以預算的生命周期為主線，分析高校預算管理實務中存在問題及產生的根源

1.預算編制范圍不全面，信息不公開透明，分配方案未考慮長期規劃

預算法的第一條就明確規定 “建立健全全面規范、公開透明的預算制度”第四條明確規定“全部收入和支出都應當納入預算”這兩條都明確要求高校要建立全面預算管理的觀念，目前大部分高校只是將預算年度的收入支出納入預算編制，但對于上年的結轉結余、事業基金、專用基金及應收應付等往來款項和債權債務均不在預算之內，這使得高校預算并未全面真實的反映高校的財務狀況。財務信息公開程度差，大部分高校未對社會主動公開財務信息，使得社會對高校預算支出進度緩慢、存在債務危機、年末突擊花錢、學術腐敗等現象不理解，高校內部很多教職員工也對高校的財務狀況存在諸多疑慮。

形成上述狀況的原因很多，但預算編制不全面科學、不精細是兩大主因。大部分高校預算編制仍只是幾個部門幾個人的事兒，其他人員很難參與其中，由于預算編制人員所處部門了解的業務范圍和自身水平的局限往往出現預算編制不夠科學、合理與高校的規劃目標存在偏差等問題。雖然根據行政事業單位內控制度的要求，大多數高校會履行預算的審批流程，但無論是校長辦公會還是學校教職工代表大會見到的大多只是預算的指導思想、原則及分配的框架并無真正意義對具體預算安排的合理性、效益性等進行審核，校內的項目評審也多流于形式只是對項目是否具備必要性和可行性進行討論，項目的績效目標多是程序化的以論文的篇數作為效益指標，對于預算經費安排是否合理，投入與產出是否對等，經費的使用效益等卻很少關注，甚至認為高校是非營利事業單位不需要考慮效益，這種想法是片面的，高校可以不考慮營利，但必須要講求績效、效益，新預算法第十二條明確規定“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則” 。目前高校的預算主要是校院兩級管理模式，根據高校的規模、歷史延革等情況有的財權下放的多一些有的少一些，從而形成不同的預算管理模式，雖然根據高校的預算管理模式不同，預算的分配方式不盡相同，但多數都采用的是基數+增長的預算分配方式，有一些經費按一定的比例分配到學院，經費預算編制得是否科學合理沒有人去論證，甚至有些二級學院干脆不編制預算，直接在運行過程中根據需要進行預算支出。預算支出后能否實現預期的績效目標沒有人去監督，大多數高校只控制預算總額，管理過于粗放，預算編制不夠精細化。

此外，高校的預算編制不具有連續性，未考慮跨年度預算的要求也是一項重要原因，一些專項資金預算只以當年的資金需要確定預算，未考慮整個項目的全部資金需求，有些項目前期準備工作完成后后續資金無法保證造成項目停滯，前期的投入也無法取得預期績效，造成了高校的資金、資產、資源浪費。

2.預算執行管理缺位，預算監控形同虛設

預算編制不科學合理自然會造成預算執行階段問題百出，但預算執行過程內控流程不嚴謹，內控崗位設置不科學、內控管理不到位卻是造成預算執行無法實現績效目標以及高校腐敗案件頻發的更重要原因。2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號文件印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并從2014年1月1日執行，在執行近兩年之后很多高校的領導層仍認為這只是財務部門的事兒，沒有成立單位層面的內控組織，沒有形成一個真正的組織協調監督和修復機制，有的高校雖然有內控制度，但內控風險防范不到位、流程設計不夠完善，控制手段不夠先進等原因造成內控制度流于形式。

高校的預算執行除內控流程不夠完善外，還存在“預算編制重管理，預算執行重服務”的現狀，現在大部分高校更重視財務服務能力的提升，在會計核算系統中兼容了預約報銷系統、無現金報銷系統等投入了大量的人力物力和技術手段，但對于預算管理的投入卻少之又少，造成預算管理缺位。形成這種狀況的原因很多，最主要的是大多數高校認為預算最重要的工作是跟財政要撥款，當預算批復后，財務的工作重點就由預算轉為核算，由管理轉為服務，如何提高服務質量變成了財務的工作重點，殊不知很多服務難題是管理不到位形成的。

此外多數高校在預算執行和監控過程中只重視支出預算的執行情況，不重視收入預算的執行。收入是支出保障，在新預算法第八章決算第七十九條重點審查的內容中第一條就是預算收入情況，說明了預算收入管理的重要性。雖然目前大部分高校的主要收入來源是財政撥款，但財政撥款一般只能保障運轉，高校要想實現規劃目標就必須要重視非財政撥款收入預算的完成情況，定期追蹤收入預算完成與時間進度的差異，查找原因。

3.對預算分析重視不夠，對預算調整的尺度把握不合理

高校的預算管理應是全過程的管理，目前多數高校還只是把預算管理工作的重點放在預算、決算的編制和應付主管部門的各種臨時性報表中，很少關注預算的過程管理及數據分析。形成這種現狀的原因很簡單，管理人員編制限制和近幾年業務量激增促使高校財務人員嚴重不足，很多高校只有一兩個專職的預算管理人員，只是應付預算編制、預算調整、催執行進度等具體業務，沒有時間也沒有能力對預算的執行過程進行追蹤、分析執行數據，只限于發生問題后解決問題，很多問題都是在預算項目完成或預算期結束后才發現，造成無法實現預算的績效目標。

在預算的執行過程中很多高校會走兩個極端，要么預算監管形同虛設，要么預算監管過于嚴苛，這兩種情況最終都會造成預算目標無法實現。粗松的預算監管會讓一些自制力較差的人有空子可鉆，會導致腐敗現象的滋生，過于嚴苛的預算會由于預算編制的不科學最終導致浪費，無法實現預期績效。預算執行在預算編制的幾個月后進行，在執行時新的產品已經出現并且價格更優惠功能更先進，此時如果仍嚴格按預算的設備型號購買就造成了經費的浪費。在新預算法的第七十二條中明確規定“各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規定辦理。”，也就是說一項預算在預算科目不變的情況下，各單位是可以通過履行校內的調整程序進行適當預算調整的，這樣既保證了預算的剛性，又確保了資金的使用效益。

4.校內預算績效評價流于形式，評價結果未有效應用

根據調研目前仍有很多高校不對校內預算的執行績效進行評價，有一些雖然進行了評價但并不將績效評價的結果應用于下年度的預算分配。除了怕得罪人或怕影響大家進行項目申請的積極性等原因外，更重要的原因是績效評價指標不夠科學合理，如一個幾萬元的項目在進行績效評價時可能項目負責人會提交項目組成員的項目進行期間的全部論文、教學成果或專利等，但這些成果跟項目的相關性很多無法證實，不能真實全面的反映預算執行的績效，為避免造成獎懲不公平而沒有應用。

三、梳理預算管理流程，提高高校預算管理水平

1.修訂和完善預算管理相關制度讓管理有據可依

大多數高校對于報銷的管理制度能拿出很多，并根據國家每年新出臺的政策進行補充和修訂，但提到預算管理制度，很多還是十幾年前，有些甚至還是80、90年代制定的，一直沒有進行過修訂。根據新預算法修訂高校現有預算管理制度刻不容緩，制度中要明確本校預算的組織機構、預算分配原則、預算管理模式、預算分配方式、預算的編制、審批、下達、執行與調整、決算與分析、考核及獎懲的流程及具體要求等。

2.構建完善的預算管理組織機構，將權力置于監督之下

學校要設立預算管理委員會，校內二級預算部門要設立二級預算管理機構，管理機構的人員組成要根據高校人員結構特點指定各層次人員的代表人數，年度預算和年度中的預算調整方案應經過預算管理機構的集體決策。預算管理委員會是高校預算的最高決策機構直接對校長辦公會負責，預算管理委員會的主要職責是簽發預算管理制度、審議年度預算方案、大額預算調整方案等，預算方案確定后要在一定的范圍內公示，通過制度建設、集體決策、層層審批和公眾監督將預算管理權置于監督之下。

3.完善預算管理流程，實現全面預算管理

全面預算管理首先要求高校將全部資金來源與支出納入預算管理，無論是學校層面的預算管理機構還是二級學院所屬的預算管理部門在收入編制預算時除了把預算年度的預計收入納入預算外還要將以年年度結轉結余、事業基金、專用基金、借入款項、往來款項等形成的資金來源全部納入預算管理。在編制支出預算時都應首先保證跨年度預算在本年的安排，保證將日常支出與資本性支出全部納入預算編制范圍。

預算的管理流程是否完善事關高校預算管理的成敗，高校應參照企業的全面預算管理管理模式完善預算管理流程。預算管理委員會根據學校的中長期規劃及具體的年度計劃設定年度預算管理目標，目標一定要自上而下的進行分解，分解到各學院，各學院再將目標分解到學院內各部門，各部門將目標細化到每個工作崗位。收支計劃要自下而上，每個崗位人員根據崗位年度目標填報收支計劃，部門負責人根據部門目標調整后上報至學院，學院匯總后根據學院目標進行再次調整由學院預算管理機構審批后上報到學校預算管理委員會，學校預算管理委員會匯總學院提交的預算計劃進行質詢、平衡、修正、審議后形成學校年度預算方案并報校長辦公會審批。審批后的預算下達到二級學院，學院下達到下屬部門，部門分配到具體崗位，完成預算編制審批下達的流程。

預算批復下達后每個崗位要明確自己的權責和目標，在預算執行過程中出現不可抗力預計目標無法實現時要及時匯報到預算管理部門，預算管理部門要定期分析預算執行數據發現異常要查找原因并及時進行修正，以確保預算目標的實現。

預算執行結束預算管理部門要根據設定的目標對二級學院進行考核同時將考核數據作為下一年度預算平衡的參數，二級學院也應根據部門目標對下屬部門進行考核，部門應根據崗位目標對每個崗位的目標完成情況進行檢查，并根據預算管理制度中的獎懲條款嚴格執行，經過幾上幾下最終完成一個高校完整的預算管理流程。這樣的流程確保了每項任務都分配到具體的崗位，每個崗位都參與了預算管理的全過程。

4.利用現代化的技術手段，實現對預算的實時監控

目前大部分高校都執行的是法人負責制與項目負責人負責制相結合的預算管理方式，在目前財務軟件無專門預算管理系統的情況下，可利用會計核算系統的項目管理和預算模板控制功能加強對預算執行過程管理，利用駕駛艙功能對預算的執行過程進行實時監控，及時了解預算執行過程中存在的問題，加強對預算執行數據的分析，按照規定程序采取適當的措施和對影響績效目標實現的預算進行調整，以確保預算績效目標的實現。

5.加強對財務人員的培訓，提高其管理意識和管理水平

服務不意味著放縱，管理也不意味著降低效率。無論是加強服務還是管理都是為了更好的實現學校的績效預算管理目標。高校一方面應重視提高財務人員的服務水平，另一方面也應加強對財務人員管理意識和管理水平的培訓，如找出年末集中報賬的原因是過程管理不到位，預算執行不下去的原因是預算編制存在問題，導致高校形成年中無進度，年末報銷難的惡性循環。通過加強對財務人員管理水平和專業技能的培訓，使財務人員能夠指導項目負責人合理編制年度預算，按照國庫集中支付、政府采購、公務卡結算、合同管理、國有資產管理及相關管理制度要求執行預算，避免出現無意識的違規情況。加強溝通協助項目負責人解決預算執行中存在的問題或按照規定程序及時調整預算，要求項目負責人按時間進度執行預算并確保項目績效目標的實現，從根本上解決年末集中報賬問題。

6.引入科學的績效預算管理體系，注重經費的使用效益

高校擴招后，硬件條件建設壓力大，資金緊張，這種情況下更應引入科學的績效預算管理體系，使每一分經費都得到充分利用。在預算審批時根據項目績效與本校長期規劃和年度計劃的相關性進行排序確定是否優先安排預算，在項目執行中以績效目標為導向確定項目是否偏離預算需要修正，在項目完成時引入科學的績效評價指標體系并根據高校特色對評價指標和分值系數進行適當調整后對經費的使用效益和二級學院年度目標實現情況進行評價，評價報告完成后以績效評價結果作為對二級學院和具體崗位的考核依據，指導第二年度的預算分配，提高經費的使用效益。

7.改變預決算公開主體，提高高校信息公開的透明度

內部財務信息公開的主體應是高校本身，在一定范圍內采取一定的方式公開有利用通過監督促進高校預算管理的健康發展。收費等涉及公眾利益的信息公開應由高校和教育主管部門同時進行，有利于確保高校消費主體的利益。而預決算信息公開的主體如果由高校改為教育主管部門來統一進行，不僅能更好的確保各高校數據口徑的一致性，更好的接受社會的監督，還能為科研機構對高校財務數據的統計分析提供依據，也便于高校比較與其他高校的預、決算管理水平的差距，更好的提高預算管理水平。

四、結語

認真研究新修訂的預算法并結合高校預算管理實務，深入分析高校預算支出進度緩慢、存在債務危機、年末突擊花錢、學術腐敗等現象產生的根源是預算編制不全面、不科學、不精細，預算執行管理缺位以及預算評價走過場，評價結果未有效利用形成的，本文認為只有通過完善高校的預算管理制度、組織機構和管理流程并利用現代化的技術手段對預算執行進行實時監控，提高財務人員的管理意識和管理水平，引入科學的績效預算管理體系，設定獎懲機制，根據績效評價結果指導下一年度的預算編制等一系列預算管理手段，高校才能最終逐步建立預算編制有目標、預算執行有跟蹤、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的預算管理體制，提高高校的預算管理水平。

參考文獻：

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[4]馬迪思，胡修文，劉佩鈺.新預算法：高校的挑戰與機遇.中國教育報，2015（4）.

作者簡介：劉顏華，北京人，北京工業大學財務處，高級會計師，研究方向：高校財務管理。