政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的現(xiàn)狀及對策探析

石磊

摘要：我國的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式是在國家養(yǎng)老服務(wù)社會化政策導(dǎo)向與借鑒西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其作為一種將市場機(jī)制與社會合作機(jī)制引入到社會公共服務(wù)領(lǐng)域的新型養(yǎng)老方式是應(yīng)對人口老齡化、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢選擇。研究結(jié)果表明，海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式既滿足了老年人多樣化、個性化、專業(yè)化的養(yǎng)老需求，又為各類服務(wù)主體營造了平等參與、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，并且提高了公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。但由于該模式正處于探索與試點(diǎn)推進(jìn)的過渡階段，在實(shí)際運(yùn)作過程中仍存在養(yǎng)老服務(wù)購買力不夠、受惠人群少、專業(yè)服務(wù)人員短缺、監(jiān)督與評估機(jī)制不完善等問題，需要由政府和社會共同努力解決。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；政府購買；居家養(yǎng)老服務(wù)；市場機(jī)制

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-02

2012年底我國60歲及以上老年人口已達(dá)1.94億，占總?cè)丝诘?4.3%，其中80歲及以上高齡老年人口達(dá)2273萬人并將一直保持年均100萬的增長態(tài)勢，失能老年人口達(dá)3600萬人，慢性病患病老年人口數(shù)為0.97億，空巢老年人口數(shù)為0.99億。2014年，60歲及以上老年人口已超過2億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，老年人口的高齡、失能和空巢化將進(jìn)一步加劇應(yīng)對人口老齡化的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性。受到傳統(tǒng)“家”文化和生活習(xí)慣的影響，居家養(yǎng)老仍是多數(shù)老人的第一選擇。但由于家庭規(guī)模的小型化、家庭結(jié)構(gòu)的核心化以及子女家庭親情倫理觀的淡薄導(dǎo)致了我國家庭養(yǎng)老功能在不斷弱化，老年人的贍養(yǎng)和精神撫慰等方面的矛盾也日益突出。而由于經(jīng)濟(jì)能力的不足和專業(yè)人員的短缺，目前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都無法滿足老年人多樣化、多層次的服務(wù)需求。面對這樣兩難的困境，政府迫切需要將部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給企業(yè)、社會組織等社會力量，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府職能的最優(yōu)化。在這樣的背景下，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的問世，給養(yǎng)老難題帶來了新的解決方案。

一、海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式概述

2008年北京市民政局、財政局出臺了《關(guān)于深入開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》，在全市范圍內(nèi)探索居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式和工作機(jī)制，其中區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以政府購買服務(wù)的形式開展試點(diǎn)工作。2013年5月2日，北京市海淀區(qū)的相關(guān)部門與北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)公司正式啟動了“社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點(diǎn)”合作項(xiàng)目，并成立了養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心，試圖探索建立一套更為完善的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)體制[1]。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)是政府購買公共服務(wù)的一種具體表現(xiàn)形式，政府購買公共服務(wù)模式有民辦公助（形式性購買）、公辦私營（非競爭性購買）和公開招標(biāo)模式（競爭性購買）三種[2]。海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)采用的是公開招標(biāo)模式，它是指政府與社會力量就居家養(yǎng)老服務(wù)的購買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資建立養(yǎng)老服務(wù)中心并配備服務(wù)設(shè)施，通過投標(biāo)選擇合適的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐中心，由這個企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)作管理并向社區(qū)老人提供養(yǎng)老助殘服務(wù)的一種模式。政府在其中還扮演著監(jiān)督者、評估者的角色，通過科學(xué)有效的方法對購買的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與評估，然后根據(jù)評估結(jié)果向企業(yè)付費(fèi)，從而確保居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人的基本物質(zhì)與精神需要，逐步提高老年人的生活水平。

二、海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的現(xiàn)狀分析

（一）海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展成果

1.服務(wù)內(nèi)容人性化，能滿足老年人個性化的服務(wù)需求

在老年人接受服務(wù)前，服務(wù)中心會進(jìn)行一項(xiàng)照護(hù)需求的評估，并安排專業(yè)人員到老人家中或社區(qū)醫(yī)院面談，了解老人服務(wù)需求的同時并為老人及其家庭解答疑惑。之后服務(wù)中心會按照每個老人的實(shí)際需求量身定制詳細(xì)的照護(hù)計劃，必要時會咨詢相關(guān)的專業(yè)醫(yī)生，進(jìn)而確保了服務(wù)的科學(xué)性與有效性，做到了服務(wù)的人性化。這種人性化還體現(xiàn)在服務(wù)團(tuán)隊(duì)的分工與合作上，專項(xiàng)的服務(wù)內(nèi)容有專門的服務(wù)人員來提供，比如生活照護(hù)、家庭護(hù)士由照護(hù)員來負(fù)責(zé)，運(yùn)動康復(fù)鍛煉由康復(fù)師、保健按摩師來負(fù)責(zé)等。也就是說，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式是整個服務(wù)團(tuán)隊(duì)來服務(wù)每一個老人，即多對一的專業(yè)服務(wù)模式。所以，這一新型的養(yǎng)老服務(wù)模式能夠?yàn)槔夏耆颂峁┒鄻踊?、個性化的服務(wù)，滿足他們的實(shí)際養(yǎng)老需求，讓老年人有尊嚴(yán)地生活。

2.服務(wù)人員工資待遇較高，服務(wù)團(tuán)隊(duì)較穩(wěn)定

首先，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的服務(wù)人員都經(jīng)過了嚴(yán)格的考核，無論是正式還是實(shí)習(xí)的服務(wù)人員都有著愛心、熱情與高度的社會責(zé)任感，希望盡己所能來幫助社會弱勢群體。所以，服務(wù)人員一般不會輕易離開自己的工作崗位。其次，政府招標(biāo)進(jìn)來的企業(yè)采取員工制的運(yùn)作方式，充分尊重員工的權(quán)益，與所有員工簽訂勞動合同，保證了員工的收入并提供了各項(xiàng)福利保障，包括社會保險、帶薪休假、獎勵計劃、教育和培訓(xùn)（包括心理關(guān)懷）、職業(yè)發(fā)展等，能讓員工有尊嚴(yán)的工作。其中，服務(wù)人員的工資采用的是績效工資制度，即將專業(yè)服務(wù)人員的薪酬收入與個人業(yè)績直接掛鉤。這種績效工資制度不僅僅保障了服務(wù)人員的基本生存需求，而且還滿足了他們在安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)這些較高層次上的需求，從而起到激勵的作用，有利于增強(qiáng)組織凝聚力和減少離職率，確保了服務(wù)團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性。

3.初步建立了主體多元化的管理和運(yùn)行機(jī)制，提高了服務(wù)效率

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的主體由三方構(gòu)成，一方是以海淀區(qū)民政局、海淀區(qū)衛(wèi)生局、北下關(guān)街道辦事處為主的公共服務(wù)資源，一方是海淀區(qū)中醫(yī)院、北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)有限公司、河北廊坊昊宇蔬菜合作社等市場主體資源，另一方是社區(qū)居委會、社會志愿者等非營利性的社會力量資源。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一過程中，政府扮演著購買者和監(jiān)督者的雙重角色，將養(yǎng)老助殘服務(wù)放權(quán)給企業(yè)、合作社等市場主體，依托社區(qū)來實(shí)施服務(wù)和管理。這樣一來，多元化主體的管理和服務(wù)機(jī)制使政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)成為以公民需求為中心的高效率、高質(zhì)量服務(wù)。

（二）海淀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的不足之處

1.政府購買力度不夠，受惠人群較少

據(jù)養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的工作人員介紹，一方面當(dāng)前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)針對的對象范圍較小，沒有涵蓋整個老年人群體。目前政府只為殘疾、失能的老年人購買了養(yǎng)老助殘服務(wù)，失獨(dú)、空巢老人等其他特殊老年人群體未包括在其中。另一方面政府購買的服務(wù)層次較低，補(bǔ)貼的金額往往只能滿足殘疾、失能老人在日常生活照護(hù)與個人護(hù)理方面的基本需求，老人每年大概只能享受35次免費(fèi)的養(yǎng)老助殘服務(wù)，超過服務(wù)次數(shù)或需要較高層次服務(wù)（如家庭護(hù)士、特殊護(hù)理等）的則需要老人們自己承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用。而由于政府購買的力度不夠，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心提供的專業(yè)居家照護(hù)服務(wù)收費(fèi)普遍較高，從而只有少部分家庭經(jīng)濟(jì)狀況良好的老年人才能夠真正享受到高層次、多樣化、專業(yè)化、個性化集一體的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.專業(yè)服務(wù)人員較少，服務(wù)及時性有待提高

雖然養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心專業(yè)服務(wù)人員的待遇較高，能夠較好地留住現(xiàn)有的專業(yè)人才，但由于當(dāng)前整個勞動力市場上的社會工作專業(yè)人才較少，所以養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的專業(yè)服務(wù)人員也相對短缺。專業(yè)服務(wù)人員的短缺直接導(dǎo)致了服務(wù)人員工作精力的不足，當(dāng)服務(wù)對象較多時，服務(wù)人員無法從一個對象身上抽出時間和精力立即去給另一個對象提供服務(wù)，從而出現(xiàn)服務(wù)不能及時提供的現(xiàn)象。

3.監(jiān)督與評估機(jī)制不完善，制度不健全

一方面，入駐養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的企業(yè)對員工提供的服務(wù)沒有一個健全、有效的監(jiān)督和評估體系，缺乏科學(xué)的評價指標(biāo)與必備的專業(yè)評估技巧。而且，由于政府招標(biāo)的是以營利為目的的企業(yè)，不可避免的一點(diǎn)是：企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營管理上具有絕對的自主權(quán)，政府這樣一種放權(quán)讓位的做法可能會導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和評估的結(jié)果缺乏客觀真實(shí)性和全面性。另一方面，外部監(jiān)督和評估的責(zé)任目前只有政府在承擔(dān)，缺乏第三方的監(jiān)督與評估機(jī)制。同時，政府對企業(yè)的監(jiān)督和評估缺乏規(guī)范的制度保證，政府監(jiān)督和評估的結(jié)果往往帶有濃重的行政色彩。

三、完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的對策

（一）加大政府的購買力度，擴(kuò)大服務(wù)對象的覆蓋范圍

政府應(yīng)合理地調(diào)整各類公共服務(wù)的投資比例，進(jìn)一步加大對這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式的資金投入，盡可能地購買層次較高的專業(yè)居家照護(hù)服務(wù)，如家庭護(hù)士類、康復(fù)鍛煉類、就醫(yī)服務(wù)類和特殊護(hù)理類，使大部分已享受基本養(yǎng)老助殘服務(wù)的老人能夠更體面、更有尊嚴(yán)地生活。同時，政府還應(yīng)逐步擴(kuò)大服務(wù)對象的覆蓋范圍，可以先對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失獨(dú)、空巢老人給予一定的政策傾斜，然后再涵蓋更多的老年人群體，使所有符合相應(yīng)條件的老人們公平地享有基本的養(yǎng)老服務(wù)。只有這樣，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式才能確保居家養(yǎng)老服務(wù)政策的起點(diǎn)公平、過程公平與結(jié)果公平。

（二）強(qiáng)化專業(yè)人才的培養(yǎng)，壯大專業(yè)服務(wù)人才的隊(duì)伍

從整個社會來看，目前社會工作者的隊(duì)伍與素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的客觀要求。為緩解急劇增加的養(yǎng)老服務(wù)需求與數(shù)量不足的專業(yè)服務(wù)人員之間的供求矛盾，以及為提高居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能水平，政府和社會力量應(yīng)該共同努力，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才培養(yǎng)的工作合力的形成。首先，政府應(yīng)推行社會工作職業(yè)資格制度，要求從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員按照國家有關(guān)規(guī)定在接受職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定后持證上崗。其次，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心或其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)嘗試著與養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)相關(guān)的高等院校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校簽訂長期的合作協(xié)議，雙方可在護(hù)理、康復(fù)等方面進(jìn)行教學(xué)研究、課題研究及實(shí)訓(xùn)合作，從而提高社會工作、護(hù)理、康復(fù)鍛煉等專業(yè)學(xué)生的職業(yè)水平。此外，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)還應(yīng)建立更加合理的薪酬制度，切實(shí)改善專業(yè)服務(wù)人員的福利待遇和工作條件，從而吸納更多的優(yōu)秀人才。

（三）完善監(jiān)督與評估機(jī)制，健全相關(guān)制度

首先，作為服務(wù)的購買者，政府應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，明確規(guī)定居家養(yǎng)老服務(wù)資金的預(yù)算編制狀況，定期檢查相關(guān)公共服務(wù)部門的執(zhí)行情況，使購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程有章可循。另外，在企業(yè)提供服務(wù)的過程中，政府要制定科學(xué)、有效、全面的評估指標(biāo)體系，可采用績效評價的方法定時對企業(yè)的服務(wù)效果、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，及時研究和反饋服務(wù)供給過程中的問題。其次，作為服務(wù)的提供方，入駐養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的企業(yè)要加強(qiáng)對自身的監(jiān)督，建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體制，提高服務(wù)人員的工作效率。此外，企業(yè)還要建立全面有效的績效考核體系，對表現(xiàn)良好的工作人員進(jìn)行獎勵，激勵員工更加努力地工作，并增加其對企業(yè)的歸屬感。最后，應(yīng)引入第三方監(jiān)督和評估機(jī)制，讓居家養(yǎng)老服務(wù)的直接受益群體（老年人）、間接受益群體（社區(qū)居民，包括老年人的家屬）和其他社會力量參與對這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式的監(jiān)督，通過他們的反饋來評估服務(wù)的效果，從而進(jìn)一步規(guī)范政府和企業(yè)的行為。在政府、市場、社會力量三方的共同努力下，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式才會朝著規(guī)范、公平、高效的方向持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京海淀區(qū)試點(diǎn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù).財新網(wǎng)，2013-05-02.http：//china.caixin.com/2013-05-02/100522916.html.

[2]胡宏偉，童玉林，郭少云.我國政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、問題與改進(jìn)路徑[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（4）.

作者簡介：石 磊（1992-），女，江蘇省海門市人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)社會保障專業(yè)研究生在讀。