非政府組織的發展阻力探析

摘要：非政府組織的發展受到了來自體制內外的多重因素制約。一方面是自組織意識的缺乏使民間自發自愿組建非政府組織缺少動力，同時社會公信力的缺乏使其容易失去社會公眾的支持。另一方面是制度成本偏高，表現在變動的制度環境和繁雜的程序設置提高了非政府組織運行的成本。

關鍵詞：非政府組織；自組織；制度；社會公信力

中圖分類號：C912.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-02

隨著市場經濟體制的建立和完善，非政府組織作為有別于政府和企業的自愿組織在經濟發展和社會生活中的作用愈加突顯。促進非政府組織的發展，首先需要明晰其所面臨的阻力。這些阻力產生于體制內外的多重因素制約，具體表現在自組織意識和社會公信力的缺乏以及非政府組織運行的制度成本偏高。

一、自組織意識和社會公信力的缺乏

（一）自組織意識的缺乏

非政府組織的典型特征是非政府性，由民間自行自愿依法組建[1]（p3），因此它也被稱為民間組織。如果沒有自組織意識的支撐，非政府組織很難按此方式組建成立。從歷史的角度看，中國社會的自組織意識歷來比較匱乏。傳統中國向來是官本位，由其塑造的基本格局是強國家弱社會，政府的權力是支配社會經濟生活的主線。在從傳統向現代的轉型過程中，這一格局在很長時期內一直在延續。強國家弱社會的格局不可能為非政府組織的獨立發展設定空間。歷史上非政府組織大規模化存在的現象甚為少見。二十世紀初曾出現類似的社會組織，比如近代的商會，但存續的時間不長，對整個社會的自組織意識的養成影響有限。尤其是進入計劃經濟時代后，形成的總體性社會打斷了這一進程，自愿結成的民間組織在此一時期基本消失殆盡。

在缺少民間組織存在的社會，人與人之間的聯系會出現原子化的狀態，也即只有民眾與政府之間的上下垂直聯系，而無民眾間的橫向聯系。社會組織的自我調控體系和能力被嚴重削弱和退化，個人成為國家的附屬物，個性空間幾乎不存在[2]（p25）。民間組織的長期缺位使人們自組織的意識大大弱化了。人們已習慣于唯政府是瞻。改革開放后，市場領域、社會領域逐漸從政府控制下萌生出來。民間組織發展的空間開始出現。不過，改革是政府自上而下推動的，是政府主導型的漸進式改革。先前的社會進程所形成的依賴政府組織而非自行組織的習慣性思維并不會在朝夕之間改變，這種思維使民間的自組織意識發育緩慢。這樣的自組織意識難以為推動非政府組織的發展提供足夠的動力。

（二）社會公信力的缺乏

對一個組織來說，多數人是被聯絡、被召集來的。加入一個自愿組織受到很多因素的影響，其中很重要的一點就是組織本身對其他人是否有吸引力，是否值得信賴。換言之，非政府組織需有社會公信力，才能召集到足夠多的成員參加，壯大組織力量，加強自身建設。公信力的一個來源是非政府組織的發起人具有權威，對潛在的組織參加者有感召力。民間能擔當這種角色的人并不好找。因為習慣了政府在社會經濟生活中的主導角色后，政府權威通行于各個領域，民間權威相應的被擠掉了。現實中不乏遇到這種情況，自發組建的非政府組織欲招募成員，但是費盡周折，依然人手短缺，因為不信任而拒絕的人不在少數。但是政府卻可以靠著它的凝聚力和公信力能比較容易地召集到成立一個組織所需要的人數。兩相對照，不難發現非政府組織的社會公信力比較低，難以吸納整合自身發展所需要的人力資源。

另一方面，非政府組織能否真正地在社會經濟生活中發揮作用，獲得其服務對象公眾的認可和接納，也需要有社會公信力。目前很多人遇到問題，往往是去找政府而不找非政府組織解決的一個原因是對非政府組織不信賴。因為公信力缺乏而失去服務對象的窘境很容易使非政府組織成為一個自說自話的存在，這顯然制約著其在現實中的功能發揮。圍繞社會公信力問題，出現了一個循環怪圈，也即非政府組織因為公信力缺乏，使之疏遠了公眾，而公眾的疏遠又是在降低其公信力。無論是非政府組織潛在的參加者，還是非政府組織的服務對象，他們近政府遠非政府組織的行為皆說明社會公信力的缺乏使非政府組織缺少來自社會的支持，這對其發展產生了不利影響。

二、制度成本偏高

制度成本是行動主體在按照制度規范進行某種行為時產生的成本。非政府組織都是在既定的制度框架內開展活動，其發展就面臨著制度成本的問題。一般而言，制度既可以簡化行為的復雜性，提高效率，但也有可能增加行為的成本。這取決于制度的穩定性如何以及制度化的程序是否繁雜。

首先，穩定的制度環境可以減少不確定性，使人們有穩定的預期，增加人們采取某一行為的信心，反之，則會使人們產生心理負擔，增加心理成本，從而制滯某一行為。具體來看，改革開放后的制度環境由于社會轉型的特質是處于變動之中的。國家和社會的關系發生了變化，二十年來在政府-社會權力對比格局中，政府始終處于絕對主導地位[3]（p110）。政治和行政仍然有很強的輻射力和穿透力。非政府組織雖然有了生存空間。但是政治和行政力量在自己認為必要的時候隨時可以按照自己的標準單方面決定非政府組織的存在狀態。同時，政治場域是不均衡的，政府各個部門對非政府組織的態度不一樣，有的認可其民間化的法人地位，有的不認可。非政府組織生存的自由度往往由政策界定，而非法律規定。政策服務于政治，容易變化。在社會轉型的過程中，由政策帶來的政治不確定性依然存在。另外，非政府組織的存在不僅要滿足法律合法性和社會合法性，而且要滿足政治合法性，這是一個來自政府的直接壓力。它會不斷地評斷一個組織是否滿足政治合法性。如何滿足政治合法性？一個基本原則是不能觸動政治系統所認定的秩序和利益格局。非政府組織產生之處本身就意味著是對既定秩序的突破，它們的發展難免要從原有社會結構爭取資源，擴展生存空間，自然會有各種利益訴求。雖然現在是一個利益多元化的社會狀態，但是，有些利益訴求仍舊是禁區，一旦觸動，就會遭到政治系統的審查以至取締[4]。個人也好，組織也好，隨時都有可能受到政治系統借公意之名的侵犯[5]（p358）。這些可視之為一種制度風險，它會讓民間自行組建非政府組織產生心理負擔，增加其心理成本，甚至無所適從，這自然不利于非政府組織的發展。

其次，非政府組織的審批程序繁雜。根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，非政府組織的成立依流程須完成以下四個階段的事項。在第一階段，要向業務主管單位申請籌備，接受它的審查批準。審查內容包括成立社團的必要性和可行性；籌備社團擬定的會長、副會長、秘書長等負責人的政治情況及在本行業、學科、專業的權威性和代表性；社團的業務范圍和活動地域及方式；經費來源渠道是否合法、穩定；是否具備規定的社團法人的幾項條件。

在第二階段，由發起人向登記管理機關申請籌備。首先要做的是提交文件，包括籌備申請書、業務主管單位的批準文件、驗資報告、場所使用權證明、發起人和擬任負責人的基本情況和身份證明、章程草案等。其中，申請書的內容根據民政部監制的《籌備成立社會團體申請表》，主要包括住所、活動資金數額、活動地域、經費來源、會員數量、宗旨、業務范圍、籌備發起人情況、擬任負責人情況。為證明身份，所需提供的內容包括發起人和擬任負責人的工作簡歷、身份證明、獎懲情況等。簡歷材料須經本人所在單位的人事部門出具審核意見并加蓋公章 [6]（p34）。如果他們沒有正式工作，沒有所謂的“所在單位”，這一問題就不知該如何處理了。章程草案的內容則包括名稱、住所；宗旨、業務范圍和活動地域；會員資格及其權利、義務；民主的組織管理制度，執行機構的產生程序；負責人的條件和產生、罷免的程序；資產管理和使用的原則；章程的修改程序；終止程序和終止后資產的處理；應當由章程規定的其他事項。章程草案要參照民政部制定的《社會團體章程示范文本》制定。提交以上文件后，登記管理機關開始對籌備申請進行審查。按規定，登記管理機關收到全部文件之日起60日內，對這些文件進行審查，作出批準或者不批準籌備的決定。不批準的，應當向發起人說明理由。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，對于登記管理機關的不批準決定不服的，可以提起行政復議或者行政訴訟。

在第三階段，向登記管理機關申請成立登記。獲得批準籌備后，應當在登記管理機關批準籌備之日起6個月內，召開第一次會員大會或會員代表大會，通過章程，產生執行機構、負責人和法定代表人，并向登記管理機關申請成立登記。籌備期間不得進行籌備以外的活動。這時提交的申請文件是登記申請書及有關文件。“有關文件”指的是會員大會或者會員代表大會通過的章程，業務主管單位同意登記的文件，理事會和常務理事會的組成名單，登記管理機關認為應提交的其他文件如會員大會的決議等[7]（p43）。登記管理機關在收到登記申請書及相關文件30日內，對其再次審查，申請事項包括：是否符合制度規定，籌備工作是否符合要求，章程內容是否完備。符合條件的，準予登記。從登記之日起，社會團體取得法人資格。

在第四階段，主要是完成備案。獲得批準成立后，自批準成立之日起60日內要向登記管理機關備案。登記管理機關在自收到備案文件之日起30日內發給法人登記證書。備案事項包括所有登記事項、業務主管單位批準文件以及印章式樣和銀行賬號等[8]（p214/215）。從以上四個階段的安排不難發現，程序很繁雜，前前后后走下來，要用很長的時間和投入很多精力。如此漫長的流程有可能讓人望而生畏，止步不前，或者是繞開其規定，不能合法的存在。這是在找到一個業務主管單位前提下的正常程序。有時候，找到一個合適的業務主管單位并不容易。“業務主管單位的巨大責任使得它不愿擔當社團的‘婆婆，從而使社團因為找不到‘婆婆而無法申請成立，提高了社團的‘進入門檻。”[9]（p11） 這些無疑都增加了制度成本，在一定程度上阻礙了非政府組織的發展。

三、 結語

非政府組織以其不同于政府和市場組織的特性在社會經濟發展中扮演著重要的角色。其能否充分發揮作用取決于自身的發展程度。在改革開放以來的社會轉型過程中，非政府組織的發展面臨著多重因素的制約，既有來自社會層面的阻力，即民間社會的自組織意識比較缺乏，以及非政府組織的社會公信力比較低，同時也受到制度的約束，即變動的制度環境和繁雜的程序要求增加了非政府組織的運行成本。鑒于此，推動非政府組織的發展需要針對性地多措并舉，一方面是在政社分開的基礎上繼續培育社會的自組織意識，提高非政府組織的社會公信力；另一方面則需進一步明確制度設計，簡化程序規定，降低因制度產生的不必要的成本，激發非政府組織的發展動力。

參考文獻：

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[5]蘇力等.規制與發展——第三部門的法律環境[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[6][7]國務院法制辦政法司、民政部民間組織管理局編著.《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》釋義[M].北京：中國社會出版社，1999.

[8]王建芹.非政府組織的理論闡釋[M].北京：中國方正出版社，2005.

[9]康曉光.轉型時期的中國社團[C]//.中國青少年發展基金會、基金會發展研究委員會編.處于十字路口的中國社團.天津：天津人民出版社，2001.

作者簡介：馬紅光（1981-），男，北京市，中國勞動關系學院講師，研究方向：經濟社會學、發展社會學。