地方政府在服務業發展中的作用研究

摘要：服務業作為國民經濟的重要組成部分，是推動地區經濟發展的重要產業之一。文章梳理了揚州市服務業發展現狀，分析了地方政府在推動服務業發展上發揮的作用，并就地方政府更好的發揮作用提出了對策建議。

關鍵詞：地方政府；服務業；作用

中圖分類號：F280 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-03

隨著經濟全球化和區域一體化的快速發展，服務業已成為世界各國，特別是發達經濟體的支柱產業。近年來，隨著我國產業結構轉型升級，城市化水平不斷提高，服務業已成為推動我國經濟發展的火車頭。

黨中央、國務院高度重視我國的服務業發展，黨的十八大報告提出了“推動服務業特別是現代服務業壯大”的任務要求，國家“十二五”規劃強調要“把推動服務業大發展作為產業結構優化升級的戰略重點，營造有利于服務業發展的政策和體制環境”，近年來國務院又陸續出臺了《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》、《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》等一系列具體政策文件，極大的推動了我國服務業的快速發展。

2014年，揚州市服務業實現增加值1584.80億元，占GDP比重為42.9%，服務業的地位和作用日益提升，對地方經濟的貢獻程度不斷增強。但作為處于我國長三角發達地區的城市，揚州市的服務業發展水平與其他城市相比有不小差距。服務業的發展是市場的選擇，但政府對服務業發展的推動作用不可忽視，所以有必要對揚州市政府在推動服務業發展中的定位、職能、作用進行分析，并提出對策建議，使揚州的服務業更加快速健康的發展。

一、揚州市服務業發展現狀分析

（一）總體概況

2014年，揚州市實現服務業增加值1584.80億元，增長12.1%，占地區生產總值的比重達42.9%，實現稅收204.3億元，增長10.7%；完成固定資產投資1070.83億元，增長24.5%。

目前，揚州市服務業的重點行業包括旅游業、軟件和信息服務業、文化產業、科技服務業、物流業、金融業、商貿流通業、商務服務業和健康服務業，市內三區廣陵區、邗江區、江都區服務業增加值占比分別為49.5%、55.6%、42.9%，均超過或等于全市服務業增加值占比，而其他縣市儀征、高郵、寶應服務業增加值占比分別為39.8%、39.6%、38.7%，均低于全市平均水平。

（二）存在的不足

1.服務業產業總體規模偏小

2014年，揚州市服務業增加值占江蘇省十三個地級市比重僅5.1%，服務業總量偏小，與蘇州、無錫、常州等蘇南城市有較大差距，與南通、徐州等蘇中蘇北城市也有不小差距；服務業增加值占比低于全省平均水平，只比鹽城、連云港、宿遷等蘇北城市略高。全市規模以上服務業企業個數為797個，占全省的5.3%，體量較小。以揚州市重點發展的軟件和信息服務業為例，2014年業務收入為420億元，只有無錫市同期業務收入的1/4，認定軟件企業達到275家，但大多是成長型企業，有行業影響力的大企業太少。（見表1）

2.各區縣服務業發展不平衡

縣域經濟的發展是一個城市經濟發展的基石。揚州縣域經濟相對薄弱，各區縣經濟發展不平衡，也直接反映到服務業的發展水平上。2014年揚州市內三區（包含功能區）服務業增加值達到1175.86億元，占全市比重達到74.2%，揚州下屬儀征、高郵、寶應三縣市服務業增加值分別為188.17億元、181.35億元、166.90億元，占全市比重不足三成，而同期泰州市雖然服務業增加值少于揚州，但下屬興化、靖江、泰興三市服務業增加值分別為271.47億元、297.17億元、280.23億元，對泰州市服務業增加值的貢獻率超過五成。揚州市重點發展的旅游業、軟件信息業、科技服務業等產業，也基本集中在市區，縣域服務業的發展還停留在傳統商貿業、物流業等水平上，其發展潛力還沒有完全調動起來。

3.現代服務業發展相對滯后

現代服務業是服務業的重要組成部分，是傳統服務業當中經過用新技術、新流程、新業態和新的服務方式改造提升后的那部分服務業。①現代服務業的發展程度代表了一個城市產業和經濟的發展水平，是衡量一個城市現代化水平的重要標志，同時也是經濟轉型升級的助推器、科技進步的載體、人才集聚的平臺和管理創新的源泉。發達國家的經驗表明，當人均收入突破4000美元后，現代服務業進入高速增長期。2014年，揚州市人均可支配收入達到24157元（約3800美元），2015年有望突破4000美元，應該說進入現代服務業的黃金期。2014年，揚州市現代服務業的增速快于服務業增速0.8個百分點，軟件信息業、科技服務業等重點發展產業也有較快增長，但是揚州市現代服務業增加值占GDP比重僅22.4%，現代服務業的整體規模還較小，競爭力不強，旗艦型項目的稀少和領軍型人才的缺乏是主要原因。

二、揚州市政府在服務業發展中發揮的作用分析

（一）地方政府在服務業發展中的主要作用及成效

1.制定了一批服務業發展規劃

在推進服務業的發展中，揚州市政府立足揚州“人文、生態、精致、宜居”的城市特質，先后制定了《揚州市服務業提速發展行動計劃》、《揚州市服務業十二五規劃》、并根據規劃中重點發展的旅游、軟件和信息、文化、物流、金融、科技、商務、商貿流通和家庭服務九大產業分別出臺了子規劃，全市形成了以十二五規劃為龍頭，九大產業子規劃為基礎的規劃體系，為揚州服務業的發展指明了方向。

2.出臺了一批扶持服務業發展的政策

近年來，揚州市堅持多措并舉，多箭齊發，制定了一系列促進服務業發展的政策，包括《關于進一步加快金融發展的意見》、《關于鼓勵促進軟件和信息服務業加快發展的意見》、《關于鼓勵和促進旅游產業發展的意見》、《關于鼓勵促進市區現代物流業加快發展的意見》、《關于進一步加快發展現代服務業的若干意見》，并創新性的利用土地要素，制定了《關于實施差別化供地促進現代服務業發展的意見》，每年市財政安排1億元，制定了《揚州市級現代服務業發展專項引導資金使用管理辦法》，初步建立起多角度、全方位的服務業產業政策體系。目前，政策的利好效應正在顯現，以現代物流業為例，2014年，全市社會物流總額突破1億元，增長12.3%，實現物流增加值232.0億元，增長10%，其中港口貨物吞吐量達12138萬噸，增長21.3%，A級物流企業達20家，位列全省第五位。

3.招引了一批服務業項目

項目是一個城市服務業發展的載體。近年來，揚州市政府堅持“項目為王”戰略，通過在境內外舉辦專題招商活動、強化項目目標考核等方式，招引了一批服務業項目，包括以萬達廣場為代表的城市綜合體項目，以聯創軟件園為代表的軟件信息業項目，以普洛斯物流為代表的現代物流業項目，以揚州科技廣場為代表的科技服務業項目，以京東電商為代表的商貿流通業項目，為揚州市的服務業發展打下了堅實的基礎。2014年，揚州市累計新簽約總投資億元以上服務業重大項目55個，新開工重大項目41個，新竣工投產重大項目30個，項目直接或間接帶來的服務業稅收超過100億元，使全市新增加規模以上服務業企業252家，新增量列全省第一位。

（二）揚州服務業發展中政府作用存在的不足

1.政府自身定位不夠清晰

政府和市場是產業發展的兩大責任主體，僅僅依靠市場的資源配置作用去發展服務業而政府不管，或是依靠政府強力推進而忽視市場的資源配置作用，都不是上佳之策。政府在服務業發展中如何找準自身的定位，如何正確處理與市場的關系，是十分關鍵的問題。揚州市政府在服務業的發展中大力推進項目建設，近五年來全市有近百個服務業項目簽約落地、開工建設，但是項目的落地及成功與否本身是市場選擇的結果，政府更多的是應該尊重市場規律，服務于項目的發展，而不是成為市場的主力軍，主導產業的發展方向，這樣才能使揚州的服務業健康有序的發展。

2.服務業規劃的實用性不太高

揚州市政府針對服務業的發展，制定了一系列的規劃，但是規劃的引領作用沒有得到充分的體現，實際作用并不高。第一，作為統領揚州服務業發展的“揚州市服務業十二五發展規劃”，其出臺時間是2012年1月，而國民經濟和社會發展十二五規劃的時間段為2011年至2015年，這就造成了“十二五規劃”初期無服務業規劃的尷尬局面。第二，規劃的執行力度不夠。規劃的生命力在于執行，沒有執行規劃只是一紙空文。揚州地方政府，特別是縣鄉政府，規劃意識不強，憑著“政績沖動”，違反規劃亂上項目，只顧眼前利益，不顧長遠影響，規劃的權威性蕩然無存。

3.部分服務業政策的可操作性不強

揚州市鼓勵促進服務業發展的政策基本涵蓋了服務業各重點行業，但是政策的內容比較籠統，不夠具體，比如說在鼓勵促進現代物流業加快發展的政策文件中，只是說對國家鼓勵的物流項目在項目準入、土地供應、資金方面給予重點傾斜，但是項目如何申報、政策如何落地沒有相應的實施細則；還有市政府《關于實施差別化供地促進現代服務業發展的意見》明確“現代服務業用地實行差別化定價”，并根據不同行業列出了地價修正系數表，但是在實際操作中，現代服務業用地一般為商業用地，都需要進行掛牌出讓，價高者獲得土地使用權，造成政府出臺的政策不具有可操作性。

三、強化服務業發展中政府作用的建議

（一）轉變政府職能，尊重企業主體地位

在市場經濟條件下，政府如何發揮自身職能，做到不越位，不缺位，是一個十分重要的問題。政府應該對市場保持敬畏之心，彌補市場失靈，提供基本的公共產品和服務，從管理型政府向服務型政府轉變。在推動服務業發展中，地方政府應重點做好以下幾點：一、明確自身定位和職能。政府在市場中的角色應該是服務者，作為服務者，政府應該整合各項行政資源，為服務業企業投資經營提供政策咨詢、行政審批等一站式服務，努力解決企業遇到的各種問題，這是政府高效能的表現，也會直接影響到城市的經濟活躍程度。二、營造有序的市場環境。政府面對市場，同時應是秩序維護者的角色。地方政府要加快清除企業在投資經營的行政障礙，對所有投資者，無論內資還是外資、無論本地企業還是外地企業，都應一視同仁，制定統一、公開、規范的行業準入標準，鼓勵企業以平和的心態面對市場競爭，為企業參與市場競爭“搭臺”，打造優勝劣汰的公平競爭環境。三、堅持適度干預。服務業市場面廣量大，其盲目性和隨意性會直接影響經濟健康發展和社會和諧穩定，這就需要發揮政府的監管職能，利用行政法規去管制市場的不恰當行為，引導市場有序發展，但政府需要用好手中的“武器”，堅持適度原則，避免濫用，呵護好市場的正常發展。

（二）堅持規劃引領，強化規劃作用

服務業是一個多層次、龐大的產業系統，涉及到經濟、政治、文化、社會等多方面，政府如何發展好服務業，如何整合涉及服務業各方面的資源，規劃就顯得尤為重要。規劃是產業發展的先導，也是政府管理市場的手段，政府需要建立起科學、系統、可操作的服務業規劃體系，并注重與城市總體規劃、土地利用規劃、交通發展規劃的相互銜接，并保障好規劃的充分執行。首先，政府應明確全市服務業功能布局，確保發展導向明確、要素配置均衡、空間集約集聚，為服務業的發展理清思路、確定目標、明確方向。其次，政府要明確服務業行業發展重點，作為揚州這樣的城市，一方面，要大力發展商貿、旅游、文化等傳統優勢產業，不斷提升發展層次，體現產業發展特色；另一方面，也要順應時代發展潮流，結合本地發展實際，培育現代物流、科技服務、健康養老等有較強發展潛力的新興服務業，不斷形成產業發展新亮點。第三，政府要引導產業集聚發展。服務業的集聚化發展是提升區域經濟實力和競爭力的有效途徑，政府需要根據發展現狀，規劃一批產業集聚化的載體，引導相關服務業企業和機構向特定區域集聚，形成“磁場效應”，夯實地區服務業發展的產業基礎。

（三）制定可操作性政策，完善政策體系

方向明確、有可操作性的產業政策是城市經濟發展的重要推動力，政府應結合服務業發展趨勢、本地實際及地方財力制定服務業扶持政策，完善服務業政策體系。一是制定可操作的服務業扶持政策，在制定政策前，政府要認真開展調研，了解市場實際狀況，一個產業一個政策，并建立和完善操作機制，對政策效益定期進行檢查，不斷使政策效益最大化。二是完善多元化渠道支持服務業發展的政策。服務業引導資金的設立，對于加快服務業的發展、促進服務業企業整體競爭力的提高具有重要意義，政府在用好服務業引導資金這一杠桿的同時，要多渠道籌措資金，努力克服資金要素對服務業企業發展壯大的制約。政府可鼓勵和引導金融機構加大對服務業企業的信貸支持，開發適合服務業企業需要的金融產品；降低行業準入門檻，鼓勵民間資本加大服務業投入；加強服務業企業品牌建設，努力為有條件的服務業企業上市融資提供便利。三是加大對服務業人才的培養和引進政策的支持力度。一方面，結合本地區服務業發展方向，制定人才政策，引進國際金融、商務服務、現代物流、創意設計等高端性人才和團隊，做到一個人或一個團隊就能帶動一個產業；另一方面，制定鼓勵本地職業教育的政策，鼓勵本地各類人才培訓機構開展與服務業企業的交流合作，加強本地技能型人才的培養，培養一大批懂技術、會經營的服務業人才。

四、結論

服務業是我國經濟新常態下的朝陽產業，各級政府對服務業的發展高度重視。地方政府在推動服務業發展過程中，應找準自身定位，用好規劃和政策兩把“利劍”，使服務業健康良好的發展，為地方經濟的轉型升級、換檔提速做出貢獻。

注釋：

①王良杰，石麗麗：《現代服務業概念界定》，《合作經濟與科技》，2010年1月。

參考文獻：

[1]李建華.服務業結構對中國經濟增長的影響[M].化學工業出版社，2015.

[2]王良杰，石麗麗.現代服務業概念界定[J].合作經濟與科技，2010年1月下.

[3]《國務院關于印發服務業發展“十二五”規劃的通知》（國發[2012]62號），2012年12月1日.

[4]《揚州市服務業“十二五”發展規劃》（揚府辦發[2012]7號），2012年1月15日.

[5]《江蘇省統計年鑒——2015》，江蘇省統計局網站，http：//www.jssb.gov.cn/2015nj/indexc.htm.

作者簡介：宋姜江（1986-），男，民族：回，籍貫：江蘇南京，揚州大學公共管理碩士（MPA）2013級研究生，研究方向：行政管理。