我國移動政務面臨的問題與策略

摘要：移動政務充分利用無線網絡和設備，使得政府隨時隨地為公民和組織提供便捷的服務，是社會發展的必然趨勢，是打造服務型政府的內在需求，是技術推動的必然結果，是中央簡政放權，體制改革的內在需求。當前我國移動政務發展仍存在安全、標準規范、重復建設、服務性不強、發展相對滯后，應用動力機制不足等問題。建議我國大力推動數據開放，制定政務數據安全保護與信息公開規范，做好頂層設計，地方政府建設統一的移動政務門戶，制定相關業務和技術標準，正確處理發展與安全，政府與市場，管理與服務的關系，推動我國移動政務健康快速發展，真正打造出新時期下的服務型政府。

關鍵詞：移動政務；數據開放；服務型政府；信息安全

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）001-0000-03

一、移動政務的定義與內涵

（一）移動政務的定義

移動政務（Mobile Government，簡稱mGov），主要是指移動技術在政府工作中的應用，通過諸如手機、PDA、無線網絡、藍牙、RFID等技術為公眾提供服務。移動政務與電子政務并非是兩個完全獨立的概念，電子政務是指政府公共管理部門通過利用互聯網技術改進管理方式和提高服務水平，而移動政務是電子政務的拓展與補充，是指在電子政務的基礎上充分利用無線網絡和設備，能在任何時間和地點給組織和個人提供信息和服務，因而其在事務類型上存在著一致性，包括政府對政府（G2G）、政府對企業（G2B）、政府對公民（G2C）和政府對雇員（G2E）四種類型。移動政務使得政府隨時隨地為公民和組織提供便捷的服務，同時也方便移動政務中各參與方及時獲得個性化的信息。

（二）移動政務的業務分類

隨著移動政務的需求變化和發展，移動政務業務類型越來越豐富，目前移動政務業務分類如下：

1.移動辦公

移動辦公業務是指通過移動通信網絡，公務員在手持或便攜終端上方便地接入各委辦局辦公業務系統，移動辦公業務根據各委辦局辦公系統的服務功能而定，其核心功能是實現政務公文的流轉，對一般移動辦公業務而言，其必要功能主要包括以下幾項：公文流轉、資訊發布和提示、文件傳輸、日程管理、即時消息、通訊錄等。

2.移動執法

移動執法業務是指通過移動通信網絡，公務員在手持或便攜終端上方便地進行現場執法業務。移動執法與移動辦公針對的業務場景不同，移動執法是依據執法現場的需要，實現遠程數據查詢和現場數據上傳，一般移動執法需支持以下功能：信息查詢、現場數據采集、現場數據比對：將系統后臺的業務數據與現場采集的數據進行比對、出具單據。

3.移動流媒體

移動流媒體業務是指采用流媒體技術，利用無線網絡作為接入手段，通過部署前端視頻監控設備，實現視頻信息的采集，用戶可以通過WEB、PC客戶端、手機客戶端等實時查看監控的視頻內容。通常移動流媒體業務包含的功能有：實時視頻監控、報警聯動功能、監控設備管理控制、錄像及回放等功能。

4.移動監測

移動監測業務是指遠端傳感器利用無線通信網絡將所采集到的數據，如大氣、水文、地質勘探數據等傳輸到各委辦局的移動政務業務系統中，實現對各種環境動力燈監測數據的實時采集。

5.移動公共服務

移動公共服務業務主要指利用移動通信手段，促進政府部門與公眾之間的溝通，各委辦局提供移動公共服務的方式有：基于現有的WEB公共服務門戶提供、建立移動公共服務門戶。移動公共服務業務的基本功能應包括：政務公開、政民互動、網上辦事、意見與投訴、政務查詢等。

6.政務微博：政務微博，是指中國政府部門推出的官方微博帳號，政務微博在社會管理創新、政府信息公開、新聞輿論引導、傾聽民眾呼聲、樹立政府形象、群眾政治參與等方面起到了積極的作用。

7.政務微信：政府通過微信公號平臺，向公眾傳遞政府新聞動態，方針政策等。

8.政務APP：安裝在智能移動終端上的政務應用程序，通過開發政務App應用，實現高效政府辦公模式。

（三）移動政務產業鏈組成

移動政務產業鏈涉及的利益主體比較多，分為以下幾個方面：各委辦局、各區縣政府、信息化主管部門、電信運營商、系統集成商、平臺提供商、終端廠商和公務員用戶、公眾用戶。

·各委辦局——移動政務業務的直接使用單位。

·區縣政府——移動政務區縣級平臺的管理單位和使用單位。

·信息化主管部門——移動政務的歸口管理部門。

電信運營商——移動政務移動通信網絡和業務服務提供單位。

·系統集成商——移動政務應用系統集成服務單位。

·平臺提供商——移動政務平臺建設、運營單位。

·終端廠商——提供支持移動政務應用業務終端的廠商。

·公務員用戶——通過移動政務平臺進行政務業務處理的用戶群體。

·公眾用戶——通過移動政務平臺獲取政務信息，進行溝通交流的用戶群體。

移動政務需要整個產業鏈的協同，只有產業鏈各方都采用了統一開放的標準，才能保證移動政務應用的各環節順利進行。

二、移動政務是社會發展的必然趨勢

在當前云計算、大數據的時代背景下，為順應移動互聯網發展的趨勢，以及移動互聯時代下公眾的使用習慣，提升我國政府的服務水平、轉變服務方式，實現服務創新，提高公眾對政府服務的滿意度， 積極推動移動互聯，創建在線化、無紙化的移動政務應用，為民眾提供高效、便捷的公共服務，打造服務型政府是當前電子政務發展的必然趨勢。

1.建設移動政務是打造服務型政府的內在需求。移動政務應用推動城市服務理念的創新，能夠提高城市的服務水平和服務效率，提高群眾滿意度。利用移動政務，日常辦公中的公文審批、通知公告、電子郵件、即時消息、語音會議等隨時隨地接入移動終端，極大地提高政務處理的及時性；工商、稅務、城管等部門借助移動終端進行移動執法，可以加強監管力度，推動執法的公平公正，減少糾紛，提高群眾滿意度。

從政務到電子政務再到移動政務，不僅是平臺的延伸和拓展，在未來服務型政府建設過程中，充分利用新技術新手段，搭建統一多向的移動政務服務平臺，可以有效地解決數字鴻溝，普及政府服務，拉近政民之間的距離，為公眾提供更加優質、便利的服務。

2.是技術推動，智能設備發展的必然結果。智能終端、移動互聯以及云和云計算等新興技術的快速發展，迫切需要我們拓展政務服務的載體。從PC互聯網向移動互聯網的延展是大勢所趨。據CNNIC報告，截至2014年12月，我國手機網民規模達5.57億，我國智能手機用戶數已經躍居全球首位，超過三分之二的用戶每天都會用智能手機訪問互聯網。政府作為最大的服務機構，實施“互聯網 + 政務”必將進一步惠及民生。

3.是中央簡政放權，體制改革的內在需求。我們國家的行政管理體制改革，要求加強管理，加強事前、事中的監管，加強服務。移動政務模式，使得無論是監管還是服務，都可以發生在現場。這種手段既是最先進的手段，也是成本最低的手段，是有效性最高的一種手段。所以無論是從提高政府執行規則的有效性還是提供公共服務提高效率角度來講，移動政務都是我們的必然選擇，是我國體制改革的內在需求。

三、我國移動政務發展存在的問題

當前我國移動政務的發展還處于初級階段，目前還面臨著很多問題，實際上移動政務面臨的問題首先仍然是電子政務的問題，而電子政務的問題又首先是政務的問題。政務問題從理清到解決都只能在全面深化改革過程中解決，所以移動政務的問題主要也要靠全面深化改革來解決。而且，電子政務（包括移動政務）的問題解決得好壞，會實質性影響改革的成敗與效果。我國移動政務主要面臨以下幾個問題：

1.安全問題

目前我國很多移動政務應用采用公網傳輸，無法保障用戶和網絡的數據傳輸安全，存在一定的安全隱患。而且對用戶訪問公網的方式缺乏統一規劃，需要訪問外網時多采用單獨申請公網出口，在政府信息專網“開口”較多，潛在風險大；認證和傳輸的安全也不統一，信息和網絡安全潛在問題突出；另外移動政務應用也存在惡意代碼攻擊、個人隱私泄露等安全問題。

2.標準規范問題

移動政務涉及的產業鏈相關主體多，信息化技術標準不統一，接口多種多樣，系統之間的互聯互通和互操作性較弱；業務模塊方面采用的標準和協議也五花八門，不統一；由于模塊和接口采用的技術較為分散，系統升級成本較高，改造升級較為被動。

3.各自為政、重復建設問題

目前政府各部門的職能交叉重疊、行政流程不合理等問題都存在于我國的電子政務的體制中。特別是現有的部門之間利益分配機制，各自為政，不能適應信息時代的要求，造成跨部門的業務協同困難。“信息孤島”大量存在，信息資源在不同部門間不能得到有效的共享；電子政務重大項目均以單個部門牽頭建設，而且協調機制不暢，造成當前我國電子政務共性資源重復建設，出現嚴重的“煙囪”現象，使得跨部門應用的推進困難重重，導致我國移動政務信息化難以全面、協調、可持續發展。據調查，目前已建設移動執法的委辦局中，采購模式、建設模式、運營模式都千差萬別，例如采購模式有基于平臺一次性的、有基于服務的、有基于終端的，模式不統一，項目的審計風險就加大。

4.服務性不強的問題

當前我國正在運行的移動政務系統功能并不是很完善，仍存在服務性不強的問題，主要體現在以下幾個方面：（1）大部分政府網站、政務微博/微信仍然以信息的整合、發布和展示為主，整體服務能力不高，沒有完全融入百姓的生活，走入公眾心中。（2）多數政務門戶在線咨詢、網民互動等欄目存在問題回復及時性不高、答復內容不夠詳實、回復推諉等現象，造成公眾的滿意度較低。（3）多種服務渠道（微信、電話、網站）的支撐系統架構差異較大，缺乏基礎聯動機制，難以有效提供個性化和精準化的服務。（4）政務微信等門戶普遍存在深度信息缺乏的問題，或者由于網站內容龐雜，實用信息隱藏很深，知識描述不夠通俗化，給公眾查找信息帶來諸多不便，人性化程度不夠。（5）受限于運營體制、資源限制等因素，無法提供7*24的互動服務，如政策問題咨詢、實時熱點輿論引導等。

5.發展相對滯后，應用動力機制不足

當前互聯網+是我國一個很重要的經濟與信息化建設的大的態勢，在信息化建設里面，很重要的一個是電子商務，一個是電子政務。現在我國移動電子商務發展突飛猛進，2014年淘寶天貓在光棍節的時候，46%的用戶是使用移動智能終端進行購物與支付。比較起來，我們移動政務的發展相對滯后，存在問題較多，發展比較緩慢。這其中一個比較大的原因是擔心安全問題，這是影響我國移動政務整體推進一個比較大的影響因素。另外移動政務的整體布局需要國家出臺一些指導性的方針政策，這方面的東西現在還并不是很多。影響移動政務發展還有另一個原因是政府內部應用動力機制不足，因為在移動政務推廣時，涉及部門間的協調問題，涉及到標準問題，買服務與買終端的問題，這些在實際操作時，有的會與政府當前的管理制度沖突，造成政府內部有的人想做移動政務，有的則不同意做。外部百姓的需求與呼聲從某種程度上會形成一種倒逼機制，推動移動政務的應用，但最終還是要靠政府內部改革，促進移動電子政務的發展。

四、移動政務的發展建議

1.推動據開放，制定政務數據安全保護與信息公開規范

數據開放（Open Data）應該成為政府和其他公共機構的一項重要的基本職責，要與政務信息公開一樣用法律的形式予以保障。數據開放使得相關公共服務能用最小社會成本實現最大的社會和經濟效益。在數據開放時要重視個人數據保護，開放數據要經過去密化處理。但去密化絕不是說只能開放經過統計處理后的數據。政府開放數據，企業利用數據為公眾服務應是公共（移動）信息服務的主要渠道。政務數據有的涉及到國家機密以及個人隱私，有的涉及知識產權，知識產權有的是政府部門之間的所有權或者話語權，有的是和市場之間的知識產權版權問題。所以數據在開放過程中要注意保護，政府可以制定“政務數據安全保護與信息公開規范”，把政務數據按照信息公開范圍進行分級，對保密數據、敏感數據、隱私數據等不能公開的數據編制目錄，并規范安全防護要求和獲取方式方法；對可公開數據應規范出數據目錄、數據訪問接口服務、移動應用數據集成SDK。

推動移動政務應用需要解決資源管理的瓶頸問題。對政府信息資源的分級、分類等細致化管理。可以選擇公共服務的具體領域進行規范性的指導，即明確哪些需要集中管控，哪些可以共享，哪些必須更好地開放以及增值開發利用。可以推動形成一種評判跟蹤機制，對于城市政務數據資源的分類、分級的細化動態跟蹤管理，為推動數據開放共享，確保安全和管理需求提供客觀性的數據支撐。

2.建立統一的公民身份認證

研究并試點建立以個人身份證為基礎的統一的公民電子證照庫，并與個人手機關聯，再輔以密碼、電子證書等手段，用于移動政務中確定個人身份及其權益。這將成為我國移動政務一項核心的公共信息基礎設施。

3.做好頂層設計，地方政府建設統一的移動政務門戶

我國目前移動政務存在跨部門協同困難，信息孤島，重復建設等問題，還是由于缺乏頂層設計。要保持移動政務的良性發展，必須做好全局規劃、頂層設計，即充分利用現有基礎，又兼顧未來技術發展前景。協調好各級各部門之間的關系，做好政府部門應用調研、公眾服務和內部辦公的需求，注重調研應用的深度和廣度需求，明確移動政務的規劃和建設方案，綜合現有相應成熟的產品進行集成，將繁重龐大的項目分期分階段實現。

地方政府應建設統一的移動電子政務門戶，以方便公眾訪問，統一建設安全保護等基礎設施，保證不同電信運營商用戶的同等訪問感受。做好頂層設計，建設統一的移動門戶，可以降低各部門、各地區、各層級、各應用的開發、運行、維護成本。可以與統一證照庫集成，大幅提高移動公共服務的辦事效率、方便性和公眾的滿意度。

4.制定相關業務和技術標準

為了推動政府信息化和移動政務發展，制定統一的標準是重要的環節。針對政府移動政務的發展需求，遵循“急用先行，成熟先上，科學先進，切實可行”的原則，制定移動政務相關業務和技術標準、規范、流程，所有業務技術、標準、協議和接口都遵循相關標準，以保證網絡的標準性、開放性和安全實用性，使不同網絡和不同平臺之間容易實現互聯互通，信息共享，業務協同。

5.正確處理發展與安全的關系，貫徹發展促安全，安全保發展的方針

移動政務涉及到的安全問題一直是各級各部門都非常關注的問題，在推動移動政務應用時顧慮較多，這在一定程度上阻礙了移動政務應用的推廣。移動電子政務是最先進的，也是成本最低的，最高效的管理手段，是技術促進、體制改革以及打造服務型政府內在需求共同作用的結果，是政務發展的大趨勢，任何人都不可能阻擋。所以推動移動政務要在發展中解決安全問題，可以將安全分不同等級，對安全的要求可以有區別，可以不一致。 對于信息安全問題可以從兩種視角考慮，一方面是完善信息安全技術，另一方面是管理信息安全的內容。

（1）移動辦公當前可針對那些保密級別不高的業務，保密級別越低，使用者越多，效果也越好。

（2）等保三級以下的業務首先實現移動化。目前的移動辦公信息安全技術已經很成熟了，很多大企業、金融機構都在使用移動辦公。他們認識到移動辦公帶來的效益要高于信息安全問題可能帶來的損失。我們可以將企業成熟的信息安全技術應用到政府的業務中，以提高政府辦公的效率。移動辦公信息安全的標準對于大多數政府業務而言，等保三級已經夠用了，地方政府更多的應用甚至是等保二級。即便是領導也可以用，因為領導多數情況下是非密問題的處理，所以移動政務可以首先將等保三級以下的業務實現移動化才是經濟的。有些真正涉及到安全的功能，沒有必要非要往移動應用上面放。進行功能界限的劃分會比較好地解決這些問題。

（3）規范安全標準。移動辦公信息的安全問題關鍵還是標準化問題。因為移動辦公系統需要集成多方面的設施，包括終端、通信信道、數字證書、網關、終端管理系統及業務系統，信息安全問題是一個系統問題，不安全的因素往往來自系統連接的漏洞，另外用戶終端的多樣化是必然趨勢，不僅是平板電腦，還有智能手機、專用PDA等等，因此一個規范的應用信息安全標準是重要的。對移動政務和BYOD（Bring Your Own Device，自帶設備辦公）的安全標準規范進行研究，將私用與公用區別開，目前華為提供的移動政務整體解決方案可以很好地解決該問題，例如可以使用終端的安全沙箱等技術，隔離政務數據與個人數據，保證政務數據的安全性。移動辦公現在面對的問題是如何建立標準化的生態環境，良好的生態環境才能實現移動辦公的規模化，有規模才會有效益。今后互聯互通、信息共享、互操作、技術交流、APP共享才會有更加廣闊的天地。

（4）采取安全技術和管理相結合的手段保障信息安全，明確移動政務的安全標準、具體規則以及對違反者的懲戒措施，對政府信息網絡安全保護的操作標準做出統一規定，從技術層面上完善政府部門網絡和信息安全的建設，對不同政府部門的數據安全和保密信息篩選制度以及信息認證等制定專門的管理規定，全面提高網絡和信息安全的防護能力，從而為保障國家信息安全和社會公共利益建構良好的屏障。

6.處理好政府與市場，管理與服務的關系

我們國家是個強政府，這是我們國家的優勢，但是政府不能包辦一切，我們需要知道自上而下的政府力量永遠不可能比創新者和企業家更懂得產業發展的趨勢和方向，否則互聯網或許會成為下一個光伏產業。要做好移動電子政務，必須充分發揮市場的作用。因為電子政務業務的特殊性，所以對企業要有一定的資質要求，這是管理的需要。同時，電子政務的豐富性、及時性、實用性，只有通過市場化才能很好地解決。所以，要正確處理政府與市場的關系，在發揮政府監管作用的同時，發揮市場的積極性、主動性和創新性。解決好管理與服務關系。要以服務為重點，寓管理于服務之中。政府方面，主要負責頂層設計，協調各級各部門之間的關系，對數據開放標準等進行把關，對整體布局出一些指導性的意見，而將面向公眾服務的應用交給企業與市場去做。

五、小結

總之，我國目前的移動政務還處于發展的初級階段，但移動政務是政務發展的必然趨勢，是技術推動的結果，更是打造服務型政府的內在需要，是改革的需要。最后，本文分析了我國移動政務存在的問題，比提出了對策。

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作者簡介：欒紹峻（1971-），女，漢族，山東省招遠市人，北京交通大學中國產業安全研究中心，博士。