甘肅國民政府社會危機應對能力初探
——以哈薩克族入甘為例

彭小蓉

（青海民族大學 青海 西寧 810007）

甘肅省自古以來就是多民族聚居的地方。漢、回、藏、東鄉等民族在這里世世代代繁衍生息，為甘肅的發展做出了巨大的貢獻。他們當中有一名年輕的成員——哈薩克族。哈薩克族是在民國二十五年到民國二十八年期間，由愛力思汗、阿德巴依、扎依甫、胡賽因等頭人帶領其部落共計約一萬一千六百余人從新疆遷入甘肅討來川、白楊河、二道川、青頭山等地放牧。哈薩克族本是剽悍英勇的游牧民族，遷入甘境后，迫于生計之需對當地其他游牧民族和過往商隊屢次進行劫掠，因而給當地社會治安帶來了“問題”。對甘肅政府而言，數以萬計的哈薩克民眾在其部落首領的帶領下來到境內則是一件棘手的突發事件。省府不僅要處理哈薩克族劫掠行徑帶來的社會治安問題和民族關系問題，還要解決數萬哈薩克民眾的生計問題。因此本文將從分析甘肅省政府應對這一突發事件的態度以及策略入手來考察其面對社會危機的治理能力。

一、哈薩克族入甘

民國時期，哈薩克族由新疆遷往甘肅主要原因是盛世才的暴政和“六大政策”影響下哈薩克族的自我宗教危機意識。哈薩克族遷入甘肅的活動有以下幾個方面的特點：

（一）分批入甘，人數眾多且分散放牧。

民國二十五年一月，阿德巴依率其部下 113戶共計 565人從新疆遷入甘肅討來川一帶放牧。民國二十六年七月，愛力思汗、阿齊巴依分別率其部下約 890人以及同年九月扎依甫等五名頭人率部約2570人輾轉來到白楊河、青頭山、魚兒紅、二道川一帶。民國二十八年一月至二月，胡塞因等九名頭目率部約6570人來到疏勒、討來一帶。根據馬鈴梆的統計：“以上四期，共計二千四百二十七戶，一萬一千六百八十人戶。”[1]

（二）頻繁劫掠和被掠。

入甘沿途和留甘期間，迫于生計不斷搶劫周邊民眾，同時也受到蒙藏民族的劫掠。數萬名哈薩克族民眾在愛力思汗、阿德巴依等頭目們的帶領下遷入甘肅。入甘后由于生存與發展的需要，屢次對當地蒙藏游牧民族和商隊進行搶掠。據統計：“自民國二十七年（1938）至三十一年（1942）間，甘肅省所屬的安西、敦煌、玉門、肅北、酒泉、金塔、張掖、高臺、臨澤等九縣局‘遭受的劫掠之案，屢見迭出，僅安西一縣，被害者達750余家，損失馬 650 余匹，駝 600 余只，羊 31000余只，牛 200 余頭，其他衣物糧食，不可枚舉’。”[2]同時，哈薩克族帶來大量的駝馬也成為其他游牧民族劫掠的目標。從游牧民族角度來看，劫掠是一件值得驕傲的事情，劫掠而來的財富也是受人們認可的。但是，哈薩克族對當地藏蒙游牧民族和漢回農家的劫掠和自身的被掠在一定程度上引起了民族間的矛盾和仇恨，從而給當時社會穩定帶來了極大隱患。

（三）無地域歸屬感和安全感。

流離的哈薩克族游走于甘、青之間，不僅給政府的管理帶來了很大的不便，而且自身沒有歸屬感和安全感。民國二十七年春，阿德巴依率其部下由討來川遷徙到青海，這是最早遷到青海境內的哈薩克族。二十八年五、六月，“哈薩克因馬匹征收問題，生活發生恐慌，更因阿都巴依族在青海都蘭狀況頗佳，于是原住討來之扎依甫、阿齊巴依、鳴斯木、通古斯巴依、依斯瑪伍各族，以及新到之哈薩蘇魯通希勒布各部，皆悉數遷往青海都蘭一帶游牧矣。”[3]此時除極少數仍徘徊于甘、青交界，入甘的哈薩克部族大部分已遷到青海。遷往青海的哈薩克族各部落都對有著相同宗教信仰的馬步芳抱有幻想，希望受到庇護。但是，現實卻是殘酷的。“既至爾里斯汗、胡賽英、扎乙夫、奴力哈里等部落逐漸集中后，馬步芳既不對他們的生產和生活予以應有的安排，且不斷征派駱駝馬匹。未及一年，哈薩克族在馬步芳的掠奪下牲畜缺少……迫使他們鋌而走險，從事搶劫。”[4]后來，馬步芳利用挑起的民族矛盾，借機屠害遷入青海的哈薩克族。由于受到馬步芳的剝削和殘害，第二年夏，哈薩克族又開始返回甘肅。到民國三十二年九月阿德巴依率部重返甘肅止，留在甘肅境內的哈薩克族主要分布在魚兒混、硬干溝、紅山灣、青石巖、黑大坂、敦煌、安西等地。“共八百七十二幕，四千零一十九人。”[5]哈薩克族東遷以后，往返于甘青之間，受到軍閥馬步芳的剝削與迫害，人力財力方面損失巨大，人口和牲畜數量劇降。遷往青海一方面是因為對馬步芳的幻想，另一方面是甘肅國民政府始終沒有明確劃歸屬于哈薩克族的草地界線。因此，入甘的哈薩克族沒有歸屬感和安全感。

二、甘肅省政府應對哈薩克入甘的策略及其特點

大批哈薩克族入甘后，由于劫掠案件和與當地牧民的草地糾紛等問題，引起甘肅省國民黨政府的重視。關于甘肅省政府治理哈薩克族的政策，學術界普遍認為甘肅省政府對哈薩克族采取“剿撫兼施，以撫為主”的方針，例如：徐世華在《抗戰時期哈薩克族入甘初探》中認為“統治階級還在‘剿撫兼施，以撫為主’的反動方針指導下制定和實施了一系列‘安撫’、‘管理’哈民的計劃、辦法。”[6]但筆者認為從民國二十六年到二十八年，哈薩克族不斷東遷進入甘肅境內，給當地社會治安和政府管理帶來了“問題”。面對突發事件引起的社會危機，甘肅國民黨政府奉行“五族共和”和蔣介石的民族政策，對遷入甘肅的哈薩克族主要采取“懷柔”方式進行招撫和管理，而“剿”則是形勢所迫。甘肅省政府處理哈薩克入甘的政策及其特點主要有：

（一）積極應對、剿撫并用

民國二十六年六月，由阿德巴依率第一批哈薩克部族入甘后，由于連續的劫掠案件被當地民眾申訴。縣府上報后，省府派專員連同當地縣局駐軍進山妥善安置各部落。“國民二十九年以前，處理哈薩劫案，多由第一百師駐防肅州之二九八旅旅部派韓進寶入山處理之。”[7]國民二十九年九月，肅州旅部派四百個騎兵以練兵為名入山實則剿匪。民國三十年三月，韓起功師長與馬步青旅長各派騎兵 150人進入討來川剿哈匪。九月，哈薩頭目沙陀蓋請求進山剿匪，第七區行政專署遂派騎兵入青山頭。由此可知，“剿”只是用于哈薩克族入甘前期，從民國二十九年到三十年底，共進行五次“剿匪”行動，主要是由青海軍閥馬步芳的駐防肅州旅部執行的，但由甘肅政府方面出動的只有一次。“剿匪”雖然打擊了哈薩克族“不安分”分子的氣焰，但沒有從根本上解決問題，從而劫案層出不窮。

省政府一面與馬步芳的駐軍聯合打擊哈族劫匪，一面派專員進行招撫，其中郭署南先生曾兩次被派去招撫，金在治被委任為宣撫專員，并設立哈民管理局。民國二十六年六月，阿德巴依率其部落沿新綏公路進入甘肅馬鬃山后轉入祁連山下的魚兒洪放牧，防肅州駐軍報告馬步芳后，馬步芳電令委任阿德巴依為哈薩克族的總首領。二十六年八月，愛力思汗率部族入甘，沿途劫掠。當時由賀耀祖主甘，接到玉門、安西縣電呈懇請政府出面解決哈薩克族給當地帶來的麻煩后，甘肅省政府委任郭曙南兼撫哈民事宜并撥賑款 2000元，協同曹啟文專員、馬步康旅長和程惠明縣長入山調查入甘各部落情況并妥善安置于白楊河、青頭山、二道川、疏勒河一帶放牧。民國二十六年十一月，前三期入甘的哈薩克族各部落首領愛里思汗、扎依甫、阿都巴依、馬爾丹等人受邀參加肅州招撫會議。會上馬步康師長、曹啟文署長講話表示歡迎哈薩克族來甘，省府將奉行民族平等、信仰自由等原則，為各民族提供和平的生活。最后宣布了省政府批準的任命。“甘肅省第七區行政督察專員七署委任令：扎衣普為駐魚兒洪新到哈民臺吉；馬爾南為駐魚兒洪新到哈民烏庫爾臺；馬爾海為駐魚兒洪新到哈民扎蘭；哈力木西、齊力柯巴依、都沙柯巴依、愛木而提為駐魚兒洪新到哈民鄉約；村而站為駐魚兒洪新到哈民伊瑪目。”[8]這次會議還初步劃定魚兒洪周圍大約兩千里的草地作為各部族放牧區。隨后，甘肅省政府于民國二十七年在玉門縣設臨時“哈民管理局”。但此后兩年里，哈薩克族往返于甘青之間，給管理工作帶來了巨大挑戰。民國三十年底，由青海返甘的各部落陸續受撫。“居酒泉青頭山者凡一百二十七幕，居張掖南山者八百余幕。三十一年五月......討來川哈民歸順手續完滿，編查戶口愿受賑糧；兩月后，疏勒河哈民亦接受招撫”，“阿德巴依......移帳于敦煌南山余思塘（海子）附近。計有三百四十七幕，一千七百四十三人。”[9]

（二）采用“懷柔”政策

為了加強對受撫的哈薩克各部族的管理，民國三十二年，甘肅省政府頒發《安撫哈民實施計劃》：“以撫為主，剿為輔”，把哈薩克族分為“就撫者”與“待撫者”。[10]省政府盡量籠絡哈薩克族頭目參與國家管理，對受撫的哈薩克族進行編制，并任命穆卡第爾為大隊長，沙陀蓋為副大隊長，世范、馬健、胡馬爾等為隊長，加委阿德巴依、胡士曼為肅西哈民隊長。對于哈薩克族返新問題，甘肅省政府從民國二十七年開始，一面派專員前往新疆與盛世才商討解決辦法，一面規勸住甘民眾重返故里。關于受撫的各部落槍支管理問題，則采取迂回戰術。據不完全統計，最初哈薩克入甘“槍則有機槍、步槍、火槍等......今共有步槍約兩萬余支，子彈則較為缺少。”[11]到民國三十三年，絕大多數哈族交出槍支受撫領取賑濟物資。由于省政府對入甘哈薩克族采取“懷柔”政策，并且籠絡哈族頭目參與國家管理，對于槍支收繳問題采取彈性處理方式，對于稅賦問題實行前三年減免政策，哈薩克族入甘以后的劫掠案件有所減少。

（三）賑濟安民

從民國二十六年九月開始，甘肅省政府對入甘哈薩克各部落的賑濟工作與“剿撫”同步進行。“第八戰區長官部派少將參議金在治為宣撫員，中央地方撥款十四萬元。”[12]這是郭署南先生對截止民國二十七年為止賑濟款數額的描述。此外還有對后期賑濟總額的大致統計，“關于賑款，計酒、安、敦三縣，共發四十七萬一千八百零五元。三十二年省府又發四十二萬七千三百一十五元。自此，酒泉一縣，共領哈民安撫費一百萬余元。”[13]詳細救賑金額在馬鈴綁等人的文章中有零星的記載，現將所有的記載整理成表格如下：

注：根據馬鈴梆的《記離新入甘的哈薩克族》和《哈薩克入甘續記》整理而得。

（四）加強民族聯誼

入甘后的哈薩克族，由于生計需要對周邊各族的劫掠頻繁，尤其對蒙古族造成的損失為最大，同時游牧為主的哈薩克族與蒙藏之間存在草場競爭。因此哈薩克族入甘引起了一定程度的民族矛盾。“為了尋求哈薩問題的解決，三十一年五月，甘省府派保安處長吉章簡前往肅州......籌辦蒙藏哈民聯歡大會，以期實行半農半牧半共，扶植哈民自給自足。”[14]省政府舉辦蒙藏哈民大會的目的有三：一是希望緩解民族矛盾；二是劃分草場牧地；三是加強對各族的管理。此外，政府在肅州成立邊疆青年訓練班，組織藏蒙哈族學生共同受訓。哈蒙藏三族各有數十名青年參加邊疆青年訓練班，一起受訓，從而加強民族交流。政府這些措施在一定程度上緩解了民族矛盾，維持了大局的穩定。

三、社會危機應對能力評價

無論從迫于生計的屢次劫掠案件引發的民族矛盾和治安問題，還是從大規模的人口遷入對當地民眾帶來的生存競爭壓力來看，民國時期，數萬名哈薩克族入甘確實成為當時的社會“問題”。面對突發事件引起的社會危機，甘肅省政府采取了及時果斷的應對策略。從整體治理效果來看，甘肅國民政府的危機應對能力值得稱頌。

為了緩解哈薩克族入甘引發的社會危機，甘肅國民政府及時派專員深入草地對東遷的哈薩克族進行調查；對劫掠匪徒進行剿撫和對流離失所的哈薩克族進行賑濟；對各縣哈薩克族人民進行數次的物資賑濟；安排蒙藏哈族聯誼會和組織各族青年參加邊疆干部培訓班；設立專門管理哈薩克族事務的機構；制定《安撫哈民實施計劃》；對受撫各部族進行編制并委任其頭目擔任基層管理人員等。這一系列的措施充分體現了“國家在場”①，是代表國家權力的省政府對新加入的哈薩克民眾從安民、立民、保民方面做出的努力，最終維護了多民族地區的安定統一。面對屢次劫掠引起社會治安問題的哈薩克族，甘肅省政府并沒有坐視不理也沒有胡亂圍剿，而是派專員攜帶救濟款前去調查招撫，對于胡作非為的匪頭進行剿撫。為了專門處理哈薩克族事務成立“哈民管理局”，為了化解民族矛盾而召開哈蒙藏民族聯誼會，為了招撫哈薩克族流民而不斷撥款賑濟，引導其自給自足。對于受撫的各部族的管理采用“懷柔”政策，并且籠絡各部族頭目參與國家管理。此外，甘肅省政府積極與新疆溝通商討回新事宜，希望哈薩克族能回到自己的故土。甘肅國民政府在處理哈薩克族事務時始終奉行“各民族一律平等”理念，從某種程度來講，甘肅國民政府表現出來的“國家在場”具有一定的積極意義。特定的歷史背景下，甘肅國民政府的社會危機應對能力可謂是較強的。

但是，由于時代和國民政府所代表的階級利益的局限性，甘肅國民政府對哈薩克族的治理只停留在表面上維持社會秩序層面。省政府在管理哈薩克族時表現出與“各民族一律平等”理念相符的寬容和仁慈，但是某些措施卻違背了哈薩克民眾的意愿，沒能真正讓流離失所的民眾安居樂業。比如：以賑濟款糧為招撫的誘餌，強迫部分游牧的哈薩族民族定居務農；對于各族草場界線的劃定只見行動而未有實際效果，因而哈薩克族沒有固定的賴以生存的區域，與蒙、藏牧民的草場糾紛時有發生，民族矛盾依然存在；編制后對哈薩克族的征賦也不斷加重，導致人民潦倒不堪；采用軟硬兼施的策略逼迫哈薩克民眾返回新疆等則體現了甘肅省國民政府的“國家在場”對基層民眾的生存產生消極的一面。直至解放前夕，哈薩克族在甘肅依然過著流民的生活，沒有歸屬感和安全感。

綜上所述：民國時期，哈薩克族逃難到甘肅，由于特殊的歷史背景，哈薩克族受到雙重統治：國民政府和軍閥馬步芳。甘肅省國民政府面對數萬哈薩克族遷入甘肅引發的一系列社會問題和潛在的社會危機，采取了“懷柔”政策，對哈薩克族進行“剿撫”和賑濟，進行編制和培訓，從而穩定了社會秩序。從國家層面來看，甘肅省政府對哈薩克族入甘這一突發事件給予了高度重視，并通過一系列的“懷柔” 政策從整體上化解了潛在的社會危機，使哈薩克族成為其治下良民，社會趨于國民黨統治時期的常態，可以說甘肅省國民政府應對社會危機的能力是值得肯定的。但是，從哈薩克族任命的角度來看，大多數哈薩克族和其他民族一樣面臨政府和馬步芳軍閥的雙重壓迫，更糟的是政府始終未能給他們劃定明確的草場界線使其過著流民的苦難生活。

注釋：

① 國家在場：“國家在場”理論源于西方，主要探討國家與社會的關系，國家的存在是研究者無法回避的核心問題，國家不僅“在場”，而且國家利用自身的權力，加強對下面的整合和滲透。20世紀80年代以來，受杜贊奇、黃樹民等的啟發，運用“國家在場”的理論框架分析國家與鄉村社會、市民社會和宗教信仰等方面的學者越來越多而且也提出了許多精辟的觀點。