我國綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新*

李璐玲

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

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我國綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新*

李璐玲

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

“境內(nèi)關(guān)外”作為世界范圍內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)海關(guān)監(jiān)管的基本原則，其內(nèi)涵是：對進出境(區(qū))的貨物進行分線(國境線、關(guān)境線)監(jiān)管，實行“一線(國境線)放開，二線(關(guān)境線)管住，區(qū)內(nèi)自由”。目前，我國在這三個要點上的實踐均存在一定問題。針對這些問題，應(yīng)當(dāng)著重從如下三方面入手：一是以深化“區(qū)港一體”為主要抓手實現(xiàn)真正的“一線放開”。二是以貨物分類監(jiān)管制度完善為核心靈活控制“二線管住”。三是“報核制”取代“實地監(jiān)管”進一步擴大“區(qū)內(nèi)自由”，簡化備案制以保證真正自由。同時，注意完善、建立和實施包括企業(yè)分類管理制度在內(nèi)的具體海關(guān)監(jiān)管制度，以此更好地落實分線管理模式。

綜合保稅區(qū)；境內(nèi)關(guān)外；海關(guān)監(jiān)管

海關(guān)監(jiān)管是我國綜合保稅區(qū)監(jiān)管的重中之重。一方面是由海關(guān)在我國綜合保稅區(qū)監(jiān)管及運作體系中的重要地位決定的，一方面則是因為海關(guān)監(jiān)管成敗事關(guān)國家在綜合保稅區(qū)貿(mào)易和稅收政策的實現(xiàn)及效果。代表我國特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展最高水平的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”)在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中將貿(mào)易便利列為其四大目標(biāo)之一，而貿(mào)易便利化的核心便是海關(guān)與跨境制度問題。[1]而在我國大量綜合保稅區(qū)(保稅港區(qū))向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的過程中清晰認識海關(guān)監(jiān)管問題并不斷完善之，具有重要意義。況且，目前通關(guān)效率低已經(jīng)成為阻礙我國內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)發(fā)展的重要原因之一。[2]因此，本文擬從海關(guān)監(jiān)管自由貿(mào)易園區(qū)的國際標(biāo)準(zhǔn)及實踐入手，以此對照分析我國綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度及運行的得失，在此基礎(chǔ)上提出完善建議。

一、國際標(biāo)準(zhǔn)及實踐的解讀

世界海關(guān)組織(WCO)的前身世界海關(guān)合作理事會于1973年在日本京都制定了《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(以下簡稱《京都公約》)。該公約被認為國際海關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性公約。作為WCO四大支柱性公約之一，它是當(dāng)今世界唯一全面規(guī)范海關(guān)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的國際性法律文件，是WCO在全球范圍內(nèi)為實現(xiàn)各個國家和地區(qū)的海關(guān)制度和做法而朝著高度簡化、協(xié)調(diào)統(tǒng)一方向發(fā)展的重要依據(jù)，也是各個國家和地區(qū)為促進和便利貿(mào)易而制定本國海關(guān)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。[3](序言)

《京都公約》專項附約D第二章規(guī)定了有關(guān)“自由區(qū)”制度的21個條款，包括我國在內(nèi)的多數(shù)國家都沒有對“自由區(qū)”部分進行承諾，但對自由區(qū)的內(nèi)涵進行了大量借鑒。其中，在世界范圍內(nèi)被公認的關(guān)于“自由區(qū)”的經(jīng)典定義即來自《京都公約》專項附約D第二章段首：“指某一締約方境內(nèi)的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運入的任何貨物就進口稅及其他各項稅而言，被視為在關(guān)境之外。”即我國業(yè)內(nèi)通常所指稱的“境內(nèi)關(guān)外”。根據(jù)公約的定義，“境內(nèi)關(guān)外”的核心要義即是，進入自由區(qū)的貨物應(yīng)免除進口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和其他各稅，包括貨物由國外進入自由區(qū)應(yīng)予免稅和貨物由國內(nèi)運入自由區(qū)應(yīng)予退稅。除了稅費之外，《京都公約》下的自由區(qū)在其他方面是否自由呢？對此，公約是“放權(quán)”的。首先，《京都公約》的修訂歷史告訴我們WCO對于自由區(qū)監(jiān)管問題的態(tài)度并非如其名字所示完全自由。1973年《京都公約》對“自由區(qū)”界定時有“免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”的提法，后來1999年修訂時刪除。這至少反映出WCO在自由區(qū)海關(guān)監(jiān)管問題上態(tài)度的微妙變化。其次，根據(jù)《京都公約》總附約第二章“定義”的解釋，關(guān)境是締約方海關(guān)法適用的地域(“Customs territory” means the territory in which the Customs law of a Contracting Party applies)。海關(guān)法的范圍除了包括關(guān)稅法律制度，還包括通關(guān)法律制度、知識產(chǎn)權(quán)邊境保護、海關(guān)國際合作等內(nèi)容。可見，公約只是明確了關(guān)稅法律制度對自由區(qū)不予適用，而對其他海關(guān)法的制度是否實施未置可否。再次，《京都公約》專項附約D對自由區(qū)其他方面的管轄不做強制要求，因此各成員方可以就附約有關(guān)條款提出保留、修改，締約方有權(quán)自行立法。雖然大部分國家對于自由區(qū)部分未作承諾，但大部分各成員方均對《京都公約》關(guān)于自由區(qū)的規(guī)定作了大量借鑒，對進出自由區(qū)的貨物采取了非常便利的措施。

具體來說，《京都公約》下“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管模式通過對進出境(區(qū))的貨物進行分線(國境線、關(guān)境線)監(jiān)管來落實，即“一線(國境線)放開，二線(關(guān)境線)管住，區(qū)內(nèi)自由”。結(jié)合專項附件D的相關(guān)規(guī)定,具體理解包括如下：

(一)一線放開：貨物進出自由是核心

“一線放開”是專項附件D所表述的“境內(nèi)關(guān)外”最核心的要義，海關(guān)監(jiān)管的最大特點就是實現(xiàn)貨物進出自由。首先，就貨物本身而言。海關(guān)不得以數(shù)量限制、許可證要求、原產(chǎn)地、起運國、貨物品質(zhì)等原因限制貨物從境外運入自由區(qū)(專項附約D第二章第6條)。其次，就單證要求而言。如果有必要向海關(guān)交驗單證，也僅限于出示商業(yè)發(fā)票、運單等載明貨物主要項目的商業(yè)單證，海關(guān)不得要求出示其他額外單證(專項附約D第二章第9條、第18條)。即海關(guān)此時對貨物的監(jiān)管僅限于為確保單證與貨物一致性和合法性的必要監(jiān)管。再次，海關(guān)對進入自由區(qū)的貨物不應(yīng)要求提供擔(dān)保(專項附約D第二章第10條)。最后，海關(guān)禁止或限制境外貨物運入自由區(qū)的情形是有限的，只有為了維護公共道德或治安、為了維護公共健康或衛(wèi)生、實行動植物檢疫、保護專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)和版權(quán)等幾種理由可以成為海關(guān)禁止或限制貨物從境外入?yún)^(qū)的理由(專項附約D第二章第6條)。

(二)二線管住：進出口線是本質(zhì)

“二線”是自由區(qū)與關(guān)境內(nèi)的通道口，被普遍視為進出口線。“二線管住”是指貨物從自由區(qū)進入國內(nèi)非自由區(qū)或從國內(nèi)非自由區(qū)進入自由區(qū)，海關(guān)對其適用與在一般關(guān)境進出口相同的海關(guān)法律法規(guī)和政策(如進口征稅、出口退稅等,專項附約D第二章第20條)。“二線”的作用在于避免自由區(qū)貨物流入非自由區(qū)而沖擊市場。因此，為了實施海關(guān)“二線”監(jiān)管，實踐中“二線”處要設(shè)置鐵絲網(wǎng)、隔離墻等隔離設(shè)施，只有該設(shè)施境海關(guān)驗收合格后，自由區(qū)才能正式投入運營；同時，二線會設(shè)立出入關(guān)卡，每天有海關(guān)人員巡邏檢查。

(三)區(qū)內(nèi)自由：貨物活動備案制是要義

如前所述，區(qū)內(nèi)自由并不意味著《京都公約》要求各成員方海關(guān)對自由區(qū)內(nèi)的經(jīng)營作業(yè)完全不予監(jiān)管。予以何種程度上的監(jiān)管由各成員方自行決定，但一般認為海關(guān)在自由區(qū)內(nèi)應(yīng)實施不同于一國關(guān)境內(nèi)習(xí)慣的通常海關(guān)監(jiān)管的監(jiān)管辦法。區(qū)內(nèi)自由主要是指區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)活動如貨物的裝卸、存儲、包裝、改裝、制造加工、流動買賣等活動，無須經(jīng)過海關(guān)批準(zhǔn)，只需要備案即可(專項附約D第二章第11條、第12條)。但海關(guān)還是有權(quán)進行適度監(jiān)管，有權(quán)要求隨時檢查區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的倉庫庫存和有關(guān)賬目(專項附約D第二章第4條)，有關(guān)企業(yè)有義務(wù)向海關(guān)申報進出口貨物的情況(例如進口料、件的加工和消耗情況等)。

由于《京都公約》的附約締約方可以選擇性接受，在接受的情況下還可以提出保留，*比如我國只接受了專項附約D第一章，而未接受第二章；接受第一章也進行了部分條款的保留。因此前述海關(guān)監(jiān)管自由區(qū)的國際慣例并不具有強制性和普適性；但將其視為自由區(qū)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)范式和努力目標(biāo)應(yīng)不為過。

二、我國海關(guān)監(jiān)管的問題及反思

鑒于《京都公約》對自由區(qū)的規(guī)定不具有強制性，“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”也只是一個通常意義上的提法，不能僅從字面理解，各締約方乃至各自由區(qū)的具體做法會因其地理位置、經(jīng)濟需要等而有所不同。因此，梳理反思我國問題也必須基于我國的實際情況。以下按照《京都公約》“自由區(qū)”海關(guān)監(jiān)管的三個方面分別討論我國綜合保稅區(qū)實施“境內(nèi)關(guān)外”的實踐，反思其中存在的問題。

(一)“一線放開”之不足及反思

在“一線”進出境的貿(mào)易管理上，我國所有類別的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都規(guī)定“一線”進出境免除配額和許可證。以最高級別的綜合保稅區(qū)為例，《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)(綜合保稅區(qū))管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》))第20條規(guī)定：“保稅港區(qū)與境外之間進出的貨物，不實行進出口配額、許可證件管理……”。在“一線”的分線管理上，從保稅區(qū)開始，對各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都規(guī)定了所謂的備案制，表現(xiàn)出了向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏的決心。如上述《辦法》第16條規(guī)定：“海關(guān)對保稅港區(qū)與境外之間進出的貨物實行備案制管理……按照本條前款規(guī)定實行備案制管理的，貨物的收發(fā)貨人或者代理人應(yīng)當(dāng)如實填寫進出境貨物備案清單，向海關(guān)備案。”

然而事實上，備案制有名無實。無論是提交單證、審核單證、修改單證等前期手續(xù)，還是查驗放行、案件處罰等后期手續(xù)都不比報關(guān)手續(xù)簡化。[4]實踐中仍然參照報關(guān)制的做法，在整個程序上與報關(guān)并無兩樣，同樣要通過海關(guān)的統(tǒng)一信息化平臺。上海自貿(mào)區(qū)在這一點上的改革也并沒有人們想象的那樣大。上海自貿(mào)區(qū)采取的是“先進區(qū)后報關(guān)”的模式，即允許區(qū)試點內(nèi)企業(yè)先憑進口艙單信息將貨物提運入?yún)^(qū)，再在14天內(nèi)向主管海關(guān)辦理申報手續(xù)，而且必須辦理。此外，將適用范圍鎖定在“自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)試點企業(yè)”大大縮減了便利對象。同時，由于我國大部分海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都與口岸分離，特別是本文著重探討的位于內(nèi)陸的綜合保稅區(qū)，更是幾乎完全區(qū)港分離(有個別空港在綜合保稅區(qū)境內(nèi)的情況，如北京天竺綜合保稅區(qū))。即使特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立在口岸或瀕臨口岸，區(qū)港一體化程度也較低。“一線”貨物進出境還要經(jīng)過“轉(zhuǎn)關(guān)運輸”的模式，監(jiān)管程序和手續(xù)也更加繁瑣。可見，“一線放開”在我國海關(guān)監(jiān)管中落實的實效性并不強。

從上海自貿(mào)區(qū)的實踐來看，在“一線逐步徹底放開”的指導(dǎo)思想下由報關(guān)制到備案制的過度可能還需要一段時間。如果說這只是政策改動的問題，那么探索“區(qū)港一體”的改革進程則是當(dāng)務(wù)之急。“區(qū)港一體”一般對于保稅港區(qū)來說在地理上不是問題；但對于內(nèi)陸的綜合保稅區(qū)而言，只有像北京天竺綜合保稅區(qū)這樣包括機場口岸，才具有地理上的可行性。除了地理上的可行性之外，管理上的可行性是事關(guān)實現(xiàn)一體化的更重要的因素。只有實現(xiàn)綜合保稅區(qū)和口岸事權(quán)統(tǒng)一，才能形成真正的區(qū)港一體的格局。

(二)“二線管住”之局限及反思

我國在“二線”的做法符合傳統(tǒng)上對“二線管住”的認識，即突出卡口管住，要求進出綜合保稅區(qū)的貨物都要向海關(guān)辦理報關(guān)手續(xù)。上海自貿(mào)區(qū)強調(diào)“二線安全高效管住”，通過推進智能化卡口建設(shè)實現(xiàn)這一目標(biāo)，這與目前國內(nèi)其他綜合保稅區(qū)的做法也沒有本質(zhì)區(qū)別，只是通過信息化手段來實現(xiàn)高效。

為了簡化“二線”報關(guān)的手續(xù)，降低企業(yè)成本、提高效率，有的海關(guān)建立了“分批送貨、集中報關(guān)”的制度，對于區(qū)內(nèi)企業(yè)與境內(nèi)區(qū)外企業(yè)之間多批次進出區(qū)的貨物，采用在規(guī)定期限內(nèi)以報關(guān)單集中辦理海關(guān)手續(xù)的特殊通關(guān)方式。比如南京海關(guān)就針對綜合保稅區(qū)特別制定了《分批送貨集中報關(guān)貨物監(jiān)管辦理指南》。另外，隨著國內(nèi)貨物進出特殊監(jiān)管區(qū)的情況增多，有些貨物無法報關(guān)或不適宜報關(guān)，海關(guān)采取了變通的方式，即采用卡口貨物登記制度和臨時進出區(qū)制度。但遺憾的是，這些制度適用的貨物類型非常有限，僅限于少量基建材料、辦公用品和生活消費品，滿足不了企業(yè)需求。

我國的實踐包括上海自貿(mào)區(qū)都基于“特殊監(jiān)管區(qū)視同關(guān)境之外”的理念，特別強調(diào)“管住”，但往往犧牲了高效便利。在這個問題上有學(xué)者的觀點直中要害，“我國的特殊監(jiān)管區(qū)域僅僅在一些政策范圍內(nèi)才是‘境內(nèi)關(guān)外’性質(zhì)……正是對特殊監(jiān)管區(qū)域‘關(guān)外’特性做了機械的理解，從而對‘二線管住’的政策設(shè)計和監(jiān)管模式做了不合理的選擇。”[5](P126)我國目前只有保稅區(qū)允許區(qū)外貨物以國內(nèi)交易的方式入?yún)^(qū)，其他特殊監(jiān)管區(qū)均不行；這當(dāng)然是與保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)具有增值稅一般納稅人資格、保稅區(qū)貨物離境退稅而非入?yún)^(qū)退稅的特殊政策緊密相連的。這一點對包括綜合保稅區(qū)在內(nèi)的其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進行“二線”監(jiān)管具有啟發(fā)性。

(三)“區(qū)內(nèi)自由”之限制及反思

從保稅區(qū)到綜合保稅區(qū)，我國海關(guān)等管理部門對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的企業(yè)干預(yù)也比較大。根據(jù)海關(guān)總署的規(guī)范性文件《海關(guān)總署公告2010年第22號(關(guān)于公布海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理事宜)》(以下簡稱《海關(guān)總署公告》))中的規(guī)定，同一綜合保稅區(qū)內(nèi)的企業(yè)之間進行貨物流轉(zhuǎn)也需要填寫備案單。[6](P101)而《辦法》第3條規(guī)定：“海關(guān)依照本辦法對進出保稅港區(qū)的運輸工具、貨物、物品以及保稅港區(qū)內(nèi)企業(yè)、場所進行監(jiān)管。”可見，海關(guān)不僅對貨物流出綜合保稅區(qū)進行監(jiān)管，而且也監(jiān)管貨物流入綜合保稅區(qū)及在區(qū)內(nèi)的存儲。目前對特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的保稅貨物一般按照區(qū)外加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的方式進行監(jiān)管，而且通常強調(diào)海關(guān)對相關(guān)保稅貨物的實地核對查驗。如此一來，賬冊核查核銷、監(jiān)管人員親臨現(xiàn)場等后續(xù)管理方式和手段導(dǎo)致海關(guān)管理成本增加。此其一。其二，監(jiān)管業(yè)務(wù)增加要求人力資源增多，這無形中又加大了執(zhí)法風(fēng)險。

三、監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新

在分析明確了問題后，筆者將基于我國的實際情況，結(jié)合境外實踐和經(jīng)驗，從分線管理模式完善和海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新兩大方面對我國綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管提出如下建議：

(一)分線管理模式的完善

以深化“區(qū)港一體”為主要抓手實現(xiàn)真正的“一線放開”。除了實現(xiàn)綜合保稅區(qū)與口岸之間的地域?qū)樱匾氖菍崿F(xiàn)它們在行政上的對接，即解決口岸與海關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)問題。對于在地理上不具備區(qū)港一體條件的內(nèi)陸綜合保稅區(qū)，實施“屬地報關(guān)，口岸驗放”、“屬地報關(guān)，屬地驗放”等區(qū)域通關(guān)模式，將區(qū)內(nèi)企業(yè)均納入?yún)^(qū)域通關(guān)改革的范圍。

以貨物分類監(jiān)管制度完善為核心靈活控制“二線管住”。將進出區(qū)的貨物分為保稅貨物和非保稅(退稅)貨物，對于保稅貨物仍采取目前的監(jiān)管模式；對于非保稅(退稅)貨物根據(jù)其用途進一步細分，在此基礎(chǔ)上實施不同的申報方式，適用不同的管理模塊。[5](P178)而對于非保稅(退稅)貨物進出綜合保稅區(qū)，除了之前談到的卡口貨物登記、臨時進出區(qū)等制度的適用之外，更直接有效的方式恐怕是賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格。

以“報核制”取代“實地監(jiān)管”進一步擴大“區(qū)內(nèi)自由”。具體又包括兩方面：從企業(yè)的角度，其應(yīng)當(dāng)定期將保稅和非保稅貨物進出區(qū)及使用情況如實向海關(guān)報告。從海關(guān)的角度，其工作人員無須定期到區(qū)內(nèi)企業(yè)進行倉庫檢查，只要根據(jù)企業(yè)的申報予以核銷即可，但海關(guān)保留不予通知隨時實地抽驗核查的權(quán)力；一旦發(fā)現(xiàn)事實與申報情況不符，有權(quán)依法對相關(guān)企業(yè)進行處罰。同時，通過完善備案制度簡化海關(guān)手續(xù)。在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域制度中，由于存在具有法律效力的報關(guān)單，所以備案清單的填制更應(yīng)盡量簡化，以便利為主要原則。而且前述《海關(guān)總署公告》也僅僅是“原則上”要求“備案清單”按“報關(guān)單”填制，亦即備案清單的填制有很大簡化空間。[7]

(二)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新

上述“境內(nèi)關(guān)外”分線管理模式的完善有賴于切實有效的具體海關(guān)監(jiān)管制度的制定與實施。以下是對于完善分線管理模式的幾個制度完善與創(chuàng)新建議。

完善貨物分類監(jiān)管制度。即綜合保稅區(qū)對國內(nèi)貨物進區(qū)采取開放的策略；像美國對外貿(mào)易區(qū)那樣由海關(guān)對入?yún)^(qū)貨物按不同性質(zhì)設(shè)定不同類別的“區(qū)域貨物狀態(tài)”，按貨物類別分別采取不同的監(jiān)管方式和管理程序。這樣既能確保對區(qū)內(nèi)保稅貨物的有效監(jiān)管，又能通過放開對國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)的限制，達到促進加工制造、便利物流運作的目的。[8]比如對于保稅展示、保稅租賃貨物，實行“一次檢驗，多次進出”，即對保稅展示貨物采取登記監(jiān)管方式，允許多次出區(qū)展示；對保稅租賃貨物在首次出租完畢返回區(qū)內(nèi)后，再次租賃出區(qū)的，憑承租人責(zé)任承諾放行出區(qū)，有利于保稅區(qū)出口導(dǎo)向和進口服務(wù)功能的發(fā)揮。[9]

建立健全基于誠信的管理模式。如前所述，備案制實質(zhì)性地取代報關(guān)制是“一線”真正放開的標(biāo)志；而報核制的落實是擴大“區(qū)內(nèi)自由”的重要手段。無論是備案制還是報核制，都對區(qū)內(nèi)企業(yè)的誠信和自律提出了一定要求，即企業(yè)在進出口業(yè)務(wù)中應(yīng)成為合理審慎合法經(jīng)營的主體。基于這樣的信任，“企業(yè)申報，海關(guān)抽查”的報核制才可能落實。各綜合保稅區(qū)海關(guān)部門可以借鑒2014年《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》對企業(yè)根據(jù)信用狀況分類管理的規(guī)則，實施“守法便利、違法懲處、差別管理、動態(tài)調(diào)整”的監(jiān)管措施，建立健全對區(qū)內(nèi)企業(yè)基于誠信的管理模式。

借鑒美國對外貿(mào)易區(qū)的主分區(qū)制度。該項制度是美國對外貿(mào)易區(qū)管理中最具特色的一項制度。在美國對外貿(mào)易區(qū)，允許企業(yè)為了特別用途(尤其是加工制造)申請設(shè)立分區(qū)。分區(qū)通常位于企業(yè)的工廠或行業(yè)集中地，主要是為原材料或生產(chǎn)設(shè)備不易運輸?shù)纳a(chǎn)企業(yè)服務(wù)的。同為幅員遼闊的大國，我國也可以借鑒美國的這一制度，對研發(fā)和維修這類業(yè)務(wù)選擇中小科技企業(yè)試點設(shè)立綜合保稅區(qū)的分區(qū)。

此外，為了簡化報關(guān)手續(xù)，為商品和貨物的進出創(chuàng)造便利條件，綜合保稅區(qū)海關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提高信息化監(jiān)管水平，對貨物進出區(qū)的全過程進行計算機控制，不斷完善EDI電子數(shù)據(jù)交換報關(guān)系統(tǒng)，探索試驗區(qū)統(tǒng)一電子圍網(wǎng)管理。[10]

[1] 李墨絲等.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)：實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的可復(fù)制和可推廣[J].中國經(jīng)貿(mào),2013,(12)：8.

[2] 陳暉.我國內(nèi)陸地區(qū)建立綜合保稅區(qū)若干問題的探討[J].海關(guān)法評論,2013，(3)：179.

[3] 海關(guān)總署國際司.京都公約總附約和專項附約指南[M].北京：中國海關(guān)出版社,2003.

[4] 李巖.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域推動外貿(mào)發(fā)展的建議[J].天津市財貿(mào)干部管理學(xué)院學(xué)報,2009,(4)：16.

[5] 孫遠東.從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域到自由貿(mào)易園區(qū)——中國的實踐與思考[M].北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社,2014.

[6] 鄭俊田.中國保稅監(jiān)管區(qū)域的制度創(chuàng)新與政策選擇[M].北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社,2010.

[7] 劉海燕.上海國際航運中心發(fā)展突破自由區(qū)制度性障礙探究[J].海關(guān)法評論,2013，(3)：200.

[8] 周陽.美國海關(guān)法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

[9] 劉水林.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的監(jiān)管法律制度設(shè)計 [J].法學(xué),2013,(11)：121.

[10] 徐文進.中國(上海)自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)管模式探討[J].財貿(mào)研究,2014,(4)：101.

責(zé)任編輯：周延云

Improvement and Innovation of Customs Supervision Institutions in China's Comprehensive Bonded Zone

Li Luling

(Law School, Capital University of Economics and Business, Beijing 100070, China)

The principle "outside the customs and within the boundary" is the basic one which is worldwide applied to supervising free trade zones. It means that goods should be respectively supervised according to their status and flow. To be specific, the boundary should be completely free while the customs must be given tight supervision which is not needed at all in the zone. The practice in our country has weaknesses in the following three aspects. So measures should be taken as follows. First, the boundary should be really open for import and export by deeply integrating port and zone. Second, the customs should be controlled by some institutions represented by separate goods supervision. Third, the freedom of zone should be expanded by substituting cancel-after-verification for actual supervision. At the same time, specific measures including grading enterprises by credit should be improved or built to implement the supervision which is applied in most successful free trade zones.

comprehensive bonded zone; outside the customs and within the boundary; customs supervision

2016-03-29

北京市社科聯(lián)青年人才項目“北京空港綜合保稅區(qū)監(jiān)管制度創(chuàng)新探索——以自由貿(mào)易園區(qū)為目標(biāo)”(2013SKL038)； 2014年度北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助青年骨干個人項目“京津冀一體化背景下北京空港綜合保稅區(qū)監(jiān)管機制的完善與創(chuàng)新”(2014000020124G125)

李璐玲(1981- )，女，遼寧大連人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事國際經(jīng)濟法、國際私法研究。

DF961

A

1672-335X(2016)06-0097-05