創新社會治理背景下的互聯網輿情研究及輿論引導*

邱 銳

(北京市委黨校 公共管理教研部；首都信訪規律研究中心，北京 100044)

?

創新社會治理背景下的互聯網輿情研究及輿論引導*

邱 銳

(北京市委黨校 公共管理教研部；首都信訪規律研究中心，北京 100044)

我們已經進入一個網絡民主的時代,政府要進行有效的社會治理,必須充分重視網絡輿情。從創新社會治理的角度探討互聯網輿情研究的重要性和輿論引導的基本策略出發，政府應以積極、妥善、開放、包容的態度對待網絡輿論監督；以社會治理的理念做好突發事件的輿論引導工作；科學分析互聯網輿情，不斷推進政府信息公開，實現與公眾的良性互動，提升政府的公信力。

社會治理；社會管理；網絡輿論；互聯網輿情

黨的十八屆三中全會《決定》指出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這一重要思想體現在社會建設方面，就是提出了“創新社會治理體制”。社會治理與社會管理，一字之差，卻是黨的社會建設理論與實踐的一次重要轉變。這一治國理念的轉變與互聯網時代帶來的民主推動力密不可分?；ヂ摼W輿情無需政治動員即可自發形成有利于社會整合的共識，也可在短時間內積聚起削減傳統權威和既有社會秩序的巨大能量。創新社會治理體制強調的正是雙向互動、多元參與、合作協商、公開透明等理念。進一步做好現階段互聯網輿情的研究工作，將為社會治理有效推進提供更多、更準確的決策依據。

一、從社會管理到社會治理轉變，將更加凸顯互聯網輿情研究的重要性

黨的十八大把“社會建設”納入到了“五位一體”的總體布局中,提出了社會管理創新；十八屆三中全會又提出了“社會治理”的新要求。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差，既是理論和實踐上的重大創新，也反映了從“管理”國家到“治理”國家的思維跨越。

所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。*http://theory.people.com.cn/n/2012/1022/c245417-19341622.html， 參見陳家剛：“從社會管理走向社會治理”，《學習時報》， 2012年10月22日。與社會管理相比，社會治理具有以下比較突出的特點，[1]這些特點也彰顯了互聯網輿情分析在社會治理中的重要性：

(一)社會治理更強調雙向互動的特點

傳統的管理體制將管理活動分為管理者與被管理者，注重管理者對被管理者的約束或控制，管理是一種從上到下的控制，上層發出指令，下屬必須服從。在這種“一切皆決于上”的管理型社會治理模式下,行政管理體制是以官僚制為核心的，決策帶有較多的經驗主義的色彩。而在社會治理的局面下，政府與社會的關系，既有政府作為公共事務的管理者，從事管理、服務、控制等多方面的工作，也有社會對于政府的監督、督促、批評等眾多的活動；既有從上到下的指揮，也有從下到上的反饋、參與。這種“雙向互動”體現了現代的、文明的、法治的社會治理的理念。

近年來，這種新型的社會治理機制已經初現端倪：國家領導人直接和網民對話；職能部門開通政務微博；社會公共政策征求網絡意見；通過網絡對焦點事件進行監督等等。這一系列嘗試也正基于政府決策者對互聯網輿情的研判、考量。

(二)社會治理更強調多元參與的特點

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強黨委領導,發揮政府主導作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動?！薄敖惩ㄓ行虻卦V求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制,使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障?！?http://www.cnrencai.com/zhongguomeng/103291.html，2016年2月9日訪問。

中國社會的良性治理，一定需要全體人民的共同參與。與群眾切身利益相關的政策措施的出臺,應當通過各種途徑和形式,廣泛聽取群眾意見和建議,使黨委、政府的決策處于社會和群眾的監督之下。建立暢通有序的群眾利益表達機制也是化解社會矛盾的有效途徑。根據這一工作需要，互聯網輿情研究工作的根本目的將更加體現對網絡民意的重視。

(三)社會治理強調合作、協商的特征

改革開放30多年以來，社會上明顯出現了“不均等”和利益多元化的趨勢。當前的互聯網輿情也正是這種多級分離趨勢的真實寫照。由于社會、社區、小區中都存在不同的、眾多的利益群體，所以，有時候很難形成一致的意見。例如，在微博平臺上，房地產開發商“大V”對于房價的觀點往往與普通網民的看法相去甚遠，一些發言稍有不慎便會引發爭議風波。又如對一些化工企業的選址，環保主義者、當地居民與科技專業人士的看法不同，極易引發輿論對抗。

社會治理中協商民主方法就是探索解決上述社會矛盾、社會沖突、社會糾紛、社會問題的制度性的辦法?；ヂ摼W輿情可以反映方方面面的多元聲音，做好互聯網輿情研究正是做出一系列妥善解決方案的基礎。

(四)社會治理更重視公開、透明的治理方式

現代化的治理方式否定一切不公開、不透明、封閉的運作方式，而是采取公開、透明的治理方式。政府信息公開是現代國家治理的一條政治準則。政府信息產生和匯集的成本投入都來自納稅人，政府信息的“產權”本來就屬于公眾。同時，政府信息公開也是公眾政治參與必不可少的前提。只有掌握一定的政府信息，公眾才有可能據此判斷政府的行為是否得當，政府的工作是否稱職。政府信息越公開，國家政治越透明，公眾政治意愿形成的根據就越扎實，社會治理的重點、指向和路徑就越清晰。

在新型社會治理模式下,行政職能更多地體現為服務于公眾,公民是社會的主人,公眾有知情權,政務必須公開?；ヂ摼W輿情正是公眾對政府信息公開需求的直接體現，也是對政府信息公開效果的直接反饋。做好互聯網輿情研究正是政府信息及時、公開、透明的重要前提。

二、當前網絡輿論給我國社會治理帶來的挑戰

傳統的社會輿論存在于民間,存在于公眾的思想觀念和日常的街談巷議之中。隨著互聯網的發展,公眾往往以信息化的方式發表各自看法,從而形成了網絡輿論。網絡輿論表達快捷、信息多元、方式互動,具備傳統媒體所無法比擬的優勢。網絡輿論形成迅速,對社會影響巨大,會隨著移動互聯網而在全球范圍內迅速擴散。在我國，互聯網輿情已成為社會輿論的發源地和放大器，正深刻改變社會的輿論環境和輿論格局，產生巨大的社會影響力。

(一)互聯網輿情熱點持續增加，對社會輿論的影響不斷擴大

近年來,我國網絡輿論熱點持續增加,一定程度上反映了社會緊張度的上升。一些互聯網輿情事件暴露出一些地方政府處置乏力、常規民意表達渠道不暢等問題。大多數網絡輿論事件的發源地在基層,但解決路徑卻依賴高層;對于事件的處理,網民大都對黨政高層存在較高期待和好感,對基層則持失望和不信任態度,表現出顯著的輿論落差。由于當前社會階層分化,理想和現實的差距極易造成民眾“相對的被剝奪感”,此時尤其需要民意表達渠道。如果常規的體現政府公信力的民意表達渠道出現阻塞,民意表達就會被“擠壓”到道德約束、行政約束、社會秩序約束相對薄弱的網絡世界中,以網絡輿論事件的形式釋放出來。因此，近年出現的網絡輿論事件,也越來越表現出走出虛擬世界而影響現實世界的趨勢。網絡輿論正在成為一種推進、改變社會現實的民間強力，不可避免地成為對國家、社會穩定和發展產生巨大影響的重要因素。

(二)網絡技術平臺發展迅速對網絡管理能力提出挑戰

截至2016年6月，中國網民規模達7.10億，互聯網普及率達到51.7%，超過全球平均水平3.1個百分點；手機網民規模達6.56億，網民中使用手機上網的人群占比由2015年底的90.1%提升至92.5%，僅通過手機上網的網民占比達到24.5%，網民上網設備進一步向移動端集中。隨著移動通訊網絡環境的不斷完善以及智能手機的進一步普及，移動互聯網應用向用戶各類生活需求深入滲透，促進手機上網使用率增長。*http://tc.people.com.cn/n1/2016/0803/c183008-28606650.html，參見“中國互聯網絡信息中心(CNNIC)第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》”，2016年8月5日訪問。

2013年以來，以微博、微信、新聞客戶端等為代表，移動互聯網在一些突發事件和公眾議題上成為信息源，我國移動輿論場已經初步形成。2015年，以互聯網、智能手機為代表的新媒體在影響范圍上已開始超越電視、報紙等傳統媒體，微博、微信、手機新聞客戶端等，成為人們獲取或傳播信息的首要渠道。我們正從大眾傳播時代進入微傳播時代。移動互聯網的發展將進一步帶來各種社交網絡平臺的裂變式發展，移動互聯網平臺的快速增長與變化對政府的互聯網管理能力提出嚴峻挑戰。

(三)微信謠言滋生對輿論生態環境造成巨大沖擊

移動互聯網使得信息傳播加快，熱點事件發生后，公眾在極短時間內對有效信息存在大量需求，而因客觀困難或主觀意愿等原因，信息供給往往相對滯后，這種供需矛盾就給謠言的出現帶來可能。中國社會科學院發布《中國新媒體發展報告(2013卷)》稱，2012年1月至2013年1月的100件熱點輿情案例中，出現謠言的比例超過1/3。移動輿論場，特別是私密傳播的微信群、朋友圈，一度成為謠言傳播的“重災區”與“治理盲區”。[2](P60)據微信安全負責人表示，微信平均每天攔截的“謠言”多達210萬次。[3](P52)

微信在快速發展的同時也帶來了一些負面影響，如未經核實信息的隨意轉發、網絡謠言的大量出現等，不僅損害新聞的真實性，有時甚至會危害到國家政治、經濟安全及社會秩序和穩定。

三、社會治理背景下的互聯網輿情研究及輿論引導策略

網絡是現實的影子。在社會轉型期，矛盾復雜多發，在群眾關心的問題上，在涉及群眾利益、公共權力的使用、社會良俗維護等問題上，互聯網開辟了民意訴求新渠道，網絡民意的“力量”在近兩年愈發強大，正對現實生活產生越來越大的影響。做好互聯網輿情分析和輿論引導工作，將有力地推升各級政府的社會治理能力。

(一)積極、妥善、開放、包容地對待網絡輿論監督

網絡輿論的興起給政府工作帶來了前所未有的機遇和挑戰，對政府的社會治理能力建設提出了更高的要求；對提升執政能力、推動執政風格的開放、民主產生倒逼的壓力。科學分析、應對互聯網輿情正在成為民主執政、科學執政、依法執政的重要手段。

在傳統的輿情觀下，很容易將互聯網輿情歸入社會治理的“非理性”因素，視之為引發現實社會沖突的根源。傳統輿情觀痛感于互聯網輿情帶來的不利后果，有意或無意地忽略了導致社會沖突產生的真正原因，沒有看到互聯網輿情背后所深藏的民意，更沒有看到互聯網輿情與創新社會治理間的關聯。

積極、妥善、開放、包容地對待網絡輿論監督，是民主政治和法制建設的進步，更是一個現代政府和負責任政府應該具有的品格。在新媒體時代，全面了解互聯網輿情，為決策提供依據；充分尊重媒體，坦誠對待公眾，加強互聯網輿論的正面引導，掌握網絡輿論的話語權；以開放的態度看待互聯網輿情，以嫻熟的技巧回應網絡輿情，讓網絡成為社會治理工作的得力助手，是政府提高社會治理能力的必然要求。

習近平同志在今年的網絡安全和信息化工作座談會上指出“形成良好網上輿論氛圍，不是說只能有一個聲音、一個調子，而是說不能搬弄是非、顛倒黑白、造謠生事、違法犯罪，不能超越了憲法法律界限。我多次強調，要把權力關進制度的籠子里，一個重要手段就是發揮輿論監督包括互聯網監督作用。這一條，各級黨政機關和領導干部特別要注意，首先要做好。對網上那些出于善意的批評，對互聯網監督，不論是對黨和政府工作提的還是對領導干部個人提的，不論是和風細雨的還是忠言逆耳的，我們不僅要歡迎，而且要認真研究和吸取?！?http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0420/c64094-28289000.html，2016年4月26日訪問。

(二)以社會治理的理念做好突發事件中的輿論引導工作

目前我國的突發事件處理中，互聯網輿情是一項重要指標。中國的互聯網用戶已經超過7億，這一數量極為龐大的群體借助信息網絡快速傳播的路徑，在極短的時間內匯集意見而形成強大的網絡輿論，對熱點事件形成高倍聚焦和“集體俯視”。這種影響往往還會延續到現實生活中，引發或助推現實的社會沖突乃至群體性事件。活躍而易沖動的網絡輿論與當下的群體性事件有著密不可分的關聯性。在近年來我國各地頻繁出現的群體性事件中，幾乎都伴有網絡輿論這一特殊的行動催化劑。

今年4月19日，習近平同志在網絡安全和信息化工作座談會上發表重要講話。在講到領導干部要善于運用互聯網時，他指出：“古人說：‘知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！芏嗑W民稱自己‘草根’，那網絡就是現在的一個‘草野’。網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網。群眾在哪兒，我們的領導干部就要到哪兒去，不然怎么聯系群眾呢？各級黨政機關和領導干部要學會通過網絡走群眾路線，經常上網看看，潛潛水、聊聊天、發發聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應網民關切、解疑釋惑。善于運用網絡了解民意、開展工作，是新形勢下領導干部做好工作的基本功”。*http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0420/c64094-28289000.html，2016年4月26日訪問。

突發事件的應對處理不單純是糾紛解決和矛盾處理，更是一個追求“善治”的過程。網絡輿論引導是當前突發事件處理中的重要內容，處理得當將有利于社會整合，處理不當則可能引發或放大現實的社會沖突。同時，網絡輿論并非社會沖突發生的根源，而是社會沖突處理過程中可加以利用的一種較好資源。突發事件處理中對網絡輿論的包容，有助于公權機構與公眾之間形成良性互動，提升政府的公信力。從社會治理角度而言，對網絡輿論的適度引導也是使其走向法治化不可或缺的要求。

(三)科學分析互聯網輿情，不斷推進政府信息公開

網絡輿論既是引發政府信任危機的“催化劑”，又是化解危機的“滅火器”，體現了公眾對公平、正義的期待。追求真相是網民對網絡輿情熱點窮追猛打的直接原因。由于常規民意表達渠道不暢通，傳統媒體的輿論場功能未能充分發揮，我國的互聯網承載著更多的民意表達、情緒宣泄功能。在信息公開化、行政透明化逐步推進的今天，能否通過互聯網拓寬社情民意表達渠道，搭建快速廣泛的溝通平臺，正是對創新社會治理能力的考驗。

在信息和知識成為社會發展的最重要資源的當代,公眾有越來越強烈的獲取真實、完整、可靠和及時信息的需求。政府在滿足用戶的信息需求方面負有主要責任,政府既承擔著“統籌規劃、組織協調、統一制度、監督指導”國家信息資源的宏觀管理職能,同時也承擔著具體的信息服務的任務。同時，推進信息公開對網絡謠言的消弭也有著積極作用。系統地研究網絡謠言，總結網絡謠言特點，探究其產生的原因，也可以增強信息公開的目的性。

此外，比網絡問政更積極的是網絡理政。電子政務也是收集公眾反饋信息和了解民情間接途徑，為社會治理和政府管理模式改進提供了技術支持。電子政務所依靠的信息技術每取得一項新進展,都會推動電子政務走上一個新的臺階。搞好電子政務，是政府社會治理能力的直接體現，有利于樹立政府良好的互聯網形象。

(四)注重民生，做好社會治理工作

從根本上說，當下我國大多數互聯網輿情背后所折射出的民意是由民生問題所引發的。民生問題是網民關注度較高的各類問題的總和。因而解決網絡輿論危機的根本途徑還在于處理好民生問題，這也是社會治理的長期目標。

在輿論引導方面，對這類網絡輿論問題的引導既不能強制灌輸，也不能強制屏蔽，而是要在虛擬世界構建和諧的公共領域，讓社會主體充分參與到社會治理中來并共同討論解決社會問題。在此過程中，社會管理者要及時進行相關信息的充分釋放，從而對網絡輿情起到合法、適度的引導，要既有利于社會整合，也有利于避免問題和矛盾的激化。(致謝：本文得到北京市委黨校學科建設課題《新媒體傳播概論》(項目編號：2015XKJ010)資助，特此致謝。)

[1] 李強.創新社會治理體制[J].前線,2014年,(1):20.

[2] 官建文等.中國移動互聯網發展報告(2016)[M].北京:社會科學文獻出版社,2016.

[3] 唐緒軍等.中國新媒體發展報告(2015)[M].北京：社會科學文獻出版社,2015.

責任編輯：鞠德峰

A Study on Internet Public Opinion and Public Opinion Guidance in the Context of Social Governance Through Innovation

Qiu Rui

(Department of Public Administration, Party School of Beijing Municipal Party Committee;Capital Correspondence and Visitation Law Research Center, Beijing 100044, China)

We have now entered the era of Internet democracy. The government must attach adequate importance to the network consensus to carry out social governance in an effective way. This paper probes into the significance of studies of Internet public opinion and basic strategy for public opinion guidance from the perspective of social governance through innovation. The paper upholds the ideas that the government should deal with the network consensus supervision with positive, appropriate, open and inclusive attitudes and handle the public opinion guidance work for emergencies in line with the concept of social governance. Internet public opinion should be analyzed scientifically and government information should be further publicized to carry forward the favorable interaction with the public and enhance the credibility of the government.

social governance; social management; network consensus; Internet public opinion

2016-07-12

邱銳(19 - )，男，上海人，北京市委黨校公共管理教研部副教授，首都信訪規律研究中心研究員，主要從事新媒體傳播、網絡輿情、網絡安全問題研究。

C93

A

1672-335X(2016)06-0088-04