空間類規劃“多規融合”過程中存在的問題探析

郭榮朝

[摘要]在闡述空間類規劃“多規融合”必要性的基礎上，以河南省為例，深入分析了“多規融合”過程中仍然存在的問題：規劃期限不一、技術標準不同、數據不協調、空間重合疊置、生態用地碎化、耕地逐年減少、審批機構多頭和依法實施規劃受阻等，提出應及時消除這些矛盾與沖突，推進“多規融合”工作有序進行。

[關鍵詞]空間類規劃；多規融合；河南省

[中圖分類號]F129.9[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）12-0076-02

一、空間類規劃“多規融合”的必要性

“空間”本身就是一種經濟發展資源，也是一種稀缺資源。區域經濟社會環境是一個有機整體，其空間結構必須有效整合才能實現經濟社會環境的綜合效益最大化。區域空間類規劃“多規融合”就是區域經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境規劃等多種規劃在空間上的有機統一，即區域范圍內多種規劃涉及的相同內容必須統一起來，落實到一個空間規劃平臺上，實現“一張圖”、一個信息平臺、一個協調機制、一個審批流程和一個監督體系，最終實現區域范圍內多種規劃在空間上的有效融合。

我國各種空間類規劃發展過程中走過一些彎路，出現過諸如“就城市論城市”“就經濟論經濟”“就環境論環境”等“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題。城市規劃、鄉村規劃、經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、生態環境規劃等空間類規劃間“各自為政”，吻合度不高，空間重合、統計數據不協調、生態環境用地被蠶食、基本農田被占用等現象時有發生。空間類規劃各自為政的狀況嚴重地阻礙了區域經濟社會環境間的健康協調發展。由此可見，有序推進空間類規劃“多規融合”迫在眉睫。

近年來，我國相繼實施了“三規合一”（“三規”即經濟社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃）以及“多規合一”的嘗試。2014年開始在相關省、市、縣進行“多規合一”試點工作，同年住房和城鄉建設部批準獲嘉縣為河南省惟一的“多規合一”試點縣。空間類規劃“多規融合”主要體現在對區域經濟活動、社會活動以及生態活動的組織作用等方面，涉及區域范圍內的國土資源開發利用與生態環境承載能力、城鄉產業結構重構與生產力布局調整、城鄉居民點布局與優化調控、城鄉資源環境保護與生態文明建設等諸多內容，對經濟學、地理學、生態學和社會學等學科建設與發展具有重要的理論意義，對促進整個區域的健康可持續發展具有重要的指導作用。

二、空間類規劃“多規融合”過程中存在的問題

河南省域層面的空間類規劃主要包括：河南省主體功能區規劃、生態省建設規劃、土地利用總體規劃、經濟社會發展五年規劃和城鎮體系規劃等。這些規劃均涉及生態環境保護與建設、國土資源開發與利用、經濟社會發展等諸多方面，但規劃的側重點各不相同，各規劃相輔相成，相互促進，具有本質上的聯系。一定時期內的區域生態環境狀況，即區域生態環境承載能力，是該區域土地等資源有序開發利用、經濟社會可持續發展和城鎮發展合理布局的自然基礎，后者又是生態環境保護與建設的前提條件。這些規劃必須融合為一個有機整體。然而，在實際的融合過程中仍然存在以下一些突出問題：

（一）規劃期限不一

現有的各種空間類規劃期限不一問題比較突出。例如，現行的河南省各種空間類規劃期限就存在著明顯差異：河南省主體功能區規劃期限為2014—2020年；河南生態省建設規劃期限為2011—2030年；河南省土地利用總體規劃期限為2006—2020年；河南省經濟社會發展第十二個五年規劃期限為2011—2015年，“十三五”規劃期限為2016—2020年；河南省城鎮體系規劃期限為2011—2020年。尤其是近期編制的河南省各中心城市以及縣城、縣級市的總體規劃期限均到2030年。主體功能區規劃、土地利用總體規劃對經濟社會發展規劃、城鄉規劃具有重要的約束作用，而規劃期限不一將使其約束作用明顯弱化，甚至失去約束作用，最終對自然資源開發利用以及生態環境保護建設造成嚴重影響。

（二）技術標準不同

各種空間類規劃中的技術標準不同，主要表現在土地分類標準不同以及人口統計標準不同兩個方面。例如，一個地方的人口有戶籍人口和常住人口，有派出所統計口徑人口和衛計委統計口徑人口，還有城鄉規劃方面的人口標準（城鎮人口僅指建制鎮以及城市人口，不包括鄉政府所在地的非農人口）等。

（三）數據不協調

統計數據不協調主要表現在各種空間類規劃中的人口預測以及城鄉人口之和遠大于區域人口預測值等方面。例如，河南省城鎮體系規劃（2001—2020）預測2010年全省總人口為10400萬人，2020年達到11000萬人，與實際戶籍人口基本吻合，然而與其常住人口相比卻有較大差異。2010年和2014年河南省常住人口分別為9402萬人和9436萬人，與2000年的常住人口9256萬人相比分別增加146萬人和180萬人，年均增長率分別為1.6‰和1.4‰。這種城鎮體系規劃過程中的人口預測往往摻雜了規劃期末要達到的城鎮人口數量以及滿足城鎮等級規模結構規劃的需要等人為因素，忽視了規劃期末的區域經濟發展水平，尤其是城鎮經濟發展對人口遷移的拉動作用，以及農村經濟發展對人口遷移的推動作用。據深圳市規劃和國土資源委員會巡視員、中國工程院院士郭仁忠透露，全國新城新區規劃人口已達34億，這是嚴重的失控。一方面通過提高城鎮人口預測值增加城鎮用地規模，另一方面又通過保持一定數量的鄉村人口減少農村整合過程中的阻力，最終造成區域城鄉人口之和遠大于區域人口預測值。

（四）空間重合疊置

在城鎮規劃尤其是中心城市總體規劃過程中，城鎮（市）經濟社會吸引輻射范圍（腹地）對其經濟社會發展預測具有重要作用。然而，在具體的規劃過程中往往通過放大其經濟腹地，夸大其經濟發展水平，來提升規劃期末的人口預測，最終達到大幅度增加城鎮（市）用地規模的目的，由此造成城鎮（市）之間的腹地重合疊置等問題，給城鎮（市）科學發展帶來巨大的潛在危害。

（五）生態用地碎化

隨著區域經濟社會的快速發展以及城鎮化水平的快速提高，非農區域不斷蔓延擴展，耕作區、林區、牧區和水域等生態功能區面積不斷縮小，河流等生態廊道遭到極大破壞，嚴重阻斷了土地的呼吸、植物的生長、水系的循環，尤其是各種生態流的正常交換，生態用地碎化現象日益嚴重。

（六）耕地逐年減少

《土地管理法》明確規定，國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地，以堅守我國18億畝耕地紅線不被突破。然而在實際的非農用地擴張中“占優補劣，占多補少”等現象時有發生。2009—2012年，河南省耕地面積依次為8192千公頃、8177千公頃、8162千公頃和8157千公頃，呈逐年減少趨勢。

（七）審批機構多頭

在管理體制上，生態環境保護建設規劃、土地利用總體規劃、經濟社會發展規劃、城鄉規劃、新農村建設分別隸屬于環保部門、國土資源部門、發展和改革部門、住房和城鄉建設部門以及農業部門等。這種多頭管理審批制度，使各類規劃間的矛盾沖突時有發生，造成人財物的極大浪費。例如，我國20世紀90年代規劃建設的各行政村小學校舍，當時采取了“三個一點”辦法（財政撥一點，地方籌一點，集體貸一點）籌資建設，也使小學校舍成為當地最好的建筑，成為當地的一道風景。然而，由于在城鎮化及農村人口發展等方面缺乏科學預測，致使21世紀以來的農村小學生數量大幅減少，相當一部分小學校舍閑置，而當年的貸款債務仍沒有還清等現象普遍存在。

（八）依法實施規劃受阻

各種空間類規劃依照程序經過同級人大常委會審核通過，將成為地方法規，必須依法實施。然而由于上述問題的存在，為相關空間類規劃的實施埋下潛在隱患。環境保護部門、國土資源部門、住房和城鄉建設部門都設有相應的執法部門，各種空間類規劃過程中存在的沖突與矛盾，勢必給相關規劃的依法實施帶來新的矛盾，繼而影響到相關規劃的有效實施。

三、結語

無論是河南省，還是全國其他省區市，在各種空間類規劃實施過程中或多或少地存在著問題，不僅影響到這些類規劃的法規性和權威性，也直接影響到區域經濟社會環境的健康協調發展。要及時消除這些矛盾與沖突，空間類規劃“多規融合”勢在必行。

（責任編輯：陳鴻鵬）